自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使主體——以立法為中心的考察

林 彥

近年來，自然資源國(guó)家所有權(quán)成為了學(xué)界討論的熱點(diǎn)話題。就已經(jīng)展開的討論而言，學(xué)者們將主要精力投入到探究自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)上并已形成不少有影響力的理論。馬俊駒教授認(rèn)為，國(guó)家所有權(quán)是私權(quán)與公權(quán)的結(jié)合，其不僅受私法調(diào)整，應(yīng)通過建立公物制度完善國(guó)家所有權(quán)的立法體系。〔1〕馬俊駒：《國(guó)家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第4期。稅兵教授也認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)蘊(yùn)含著憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)的雙階構(gòu)造，純粹私權(quán)說與純粹公權(quán)說均難謂恰當(dāng)。〔2〕稅兵：《自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。王旭教授則通過比較各國(guó)憲法文本后指出，自然資源的國(guó)家所有更多地是作為規(guī)制的工具而存在?！?〕王旭：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期。徐祥民教授則認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有本質(zhì)上是一種國(guó)家壟斷?！?〕徐祥民：《自然資源國(guó)家所有權(quán)之國(guó)家所有制說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。上述理論的共同之處是在預(yù)設(shè)的“國(guó)家－社會(huì)”二元框架下探尋國(guó)家所有權(quán)的確切定位。同時(shí)，以應(yīng)然性為理論目標(biāo)的研究徑路又面臨著現(xiàn)實(shí)的困境——缺乏充足的立法實(shí)踐支撐。

本文主要將以立法資料為基礎(chǔ)白描式地呈現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)如何面對(duì)不同的情境界定和擴(kuò)展國(guó)家所有權(quán)的含義。筆者期待通過這種最為基礎(chǔ)的梳理作業(yè)為學(xué)界同仁進(jìn)一步討論國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)提供必要的資料。通過立法者的視角，或許我們也能從一個(gè)側(cè)面窺視自然資源國(guó)家所有權(quán)的制度定位及其本質(zhì)。

一、憲法規(guī)范的基本要素及主要特征

現(xiàn)行《憲法》有關(guān)自然資源所有權(quán)的規(guī)范分布于第9條及第10條。

第9條主要規(guī)定土地以外的其他形態(tài)自然資源的歸屬：

“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?/p>

第10條則專門就土地的權(quán)屬問題進(jìn)行規(guī)范：

“城市的土地屬于國(guó)家所有。

“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。

“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！?/p>

由此可見，現(xiàn)行憲法框架下的自然資源國(guó)家所有權(quán)的規(guī)范包含以下幾個(gè)方面的基本要素及特征。

（一）自然資源國(guó)家所有權(quán)屬于國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度范疇

就體例安排而言，現(xiàn)行憲法延續(xù)了此前三部憲法的慣例，〔5〕參見1954年《憲法》第6條第2款、第8條第1款、第13條；1975年《憲法》第6條第2款、第3款；1978年《憲法》第6條第2款、第3款。將自然資源的所有權(quán)置于總綱之中。尤其需要指出的是，現(xiàn)行憲法將自然資源國(guó)家所有權(quán)視為社會(huì)主義公有制的重要組成部分?！?〕《憲法》第7條規(guī)定國(guó)有經(jīng)濟(jì)，第8條規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)，第11條規(guī)定的是非公有制經(jīng)濟(jì)。由此可見，自然資源國(guó)家所有制被視為是公有制經(jīng)濟(jì)制度的組成部分。這種立法體例安排具有一定的合理性。由于現(xiàn)行憲法并不承認(rèn)自然資源的私人所有制，因此并不適合將其置于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”之中。同時(shí)，由于承認(rèn)自然資源的集體所有制，該部分內(nèi)容也不宜規(guī)定在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章。這種立法體例也被運(yùn)用在1946年的《中華民國(guó)憲法》中?！?〕參見《中華民國(guó)憲法》（1946年）第十三章“基本國(guó)策”，第143條。這種基本國(guó)策條款是否與具體的法律一樣具有直接的規(guī)范功能，值得進(jìn)一步研究。

（二）國(guó)家所有等同于全民所有，是一種經(jīng)濟(jì)主權(quán)的表達(dá)

現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，國(guó)家所有即全民所有。這是一種集合意義上的所有權(quán)，也是一種無法具體化的所有權(quán)，其更多的是一種經(jīng)濟(jì)主權(quán)的表達(dá)。公民個(gè)人不能通過主張其作為全民的一員而對(duì)自然資源主張所有權(quán)，因?yàn)閼椃ā敖谷魏谓M織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，并規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。這一點(diǎn)也與1946年《中華民國(guó)憲法》存在共通之處?！?〕1946年《中華民國(guó)憲法》一方面承認(rèn)人民可以依法取得土地所有權(quán)，但另一方面則在原則上宣稱，“土地屬于國(guó)民全體”（第143條）。

（三）國(guó)家所有權(quán)是與集體所有權(quán)并列的所有制形式

與前三部憲法明顯不同的是，現(xiàn)行憲法并不承認(rèn)公民個(gè)人對(duì)任何形式的自然資源擁有所有權(quán)?！?〕1954年《憲法》明確承認(rèn)農(nóng)民的土地所有權(quán)。1975年《憲法》和1978年《憲法》的規(guī)定基本相同，盡管其并不明確承認(rèn)土地的私人所有制，但從國(guó)有化條款的存在可以推導(dǎo)出，私人所有權(quán)至少在規(guī)范邏輯上是存在的。在現(xiàn)行憲法框架下，自然資源所有權(quán)只有兩種形態(tài)，即國(guó)家所有、集體所有。從總體上說，國(guó)家所有是原則，集體所有為例外。除礦產(chǎn)、水流只能由國(guó)家所有之外，其他形態(tài)的自然資源既可國(guó)家所有，也可集體所有。但是，對(duì)于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，集體所有是原則，國(guó)家所有則作為例外。同時(shí)，由于不存在私人所有權(quán)，現(xiàn)行憲法也就不再重復(fù)前三部憲法所規(guī)定的國(guó)有化制度?！?0〕參見1954年《憲法》第13條、1975年《憲法》第6條第3款、1978年《憲法》第6條第3款。

（四）國(guó)家所有權(quán)涵蓋一切形態(tài)的自然資源

現(xiàn)行憲法所確立的國(guó)家所有權(quán)理論上涵蓋了所有形態(tài)的自然資源。除了列明的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”和“城市的土地”之外，其還統(tǒng)攝未列明的“等”其他資源。這一點(diǎn)與集體所有權(quán)存在明顯的區(qū)別，因?yàn)楹笳叩慕y(tǒng)攝對(duì)象是采取窮盡列舉的方式，即包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、宅基地、自留地、自留山以及農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地這九種形態(tài)的資源。

（五）通過法律保留預(yù)留規(guī)范發(fā)展空間

憲法在確立上述制度框架的同時(shí)，也預(yù)留了規(guī)范在未來時(shí)期進(jìn)一步發(fā)展的空間。一方面，既有的憲法規(guī)范中已經(jīng)包含了若干重要的立法授權(quán)（委任）條款。例如，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以通過法律將原則上屬于國(guó)有的“森林和山嶺、草原、荒地、灘涂”變?yōu)榧w所有。另一方面，憲法規(guī)范中暫未明確的事項(xiàng)也需要通過立法進(jìn)一步加以明確。例如，哪些未列明的資源可以被確定為國(guó)家所有？受國(guó)家保護(hù)的“珍貴的動(dòng)物和植物”能否被劃歸國(guó)家所有？此外，憲法修改過程中暫時(shí)擱置、懸而未決的問題也需要適時(shí)通過立法予以解決。例如，鎮(zhèn)的土地所有權(quán)問題并未在憲法中得到解決，立法機(jī)關(guān)后續(xù)“可以根據(jù)實(shí)際情況分別處理”〔11〕彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2004－04／19／content＿5334630．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。。

（六）待決的問題

作為經(jīng)濟(jì)主權(quán)表達(dá)的國(guó)家所有權(quán)無法為自然資源的保護(hù)和有效利用提供更具可操作性的規(guī)則。作為一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)家所有權(quán)也終將面臨如何具體化為可識(shí)別的權(quán)利這一問題。但是，在這些方面，憲法幾乎保持沉默?！?2〕相對(duì)而言，現(xiàn)行憲法對(duì)于政治主權(quán)的表達(dá)是相對(duì)詳盡的。其不僅宣稱“一切權(quán)力屬于人民”，而且還明確“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。（《憲法》第2條第1款、第2款。）同時(shí)，通過對(duì)選舉制度、國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)設(shè)置等方式將政治主權(quán)及其行使規(guī)則進(jìn)一步具體化。首先，哪個(gè)（些）國(guó)家機(jī)關(guān)可以代表全民行使所有權(quán)？是全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院？地方人大及政府能否代表？應(yīng)當(dāng)通過何種程序和方式代表全民行使所有權(quán)？我們無法從這些機(jī)關(guān)的職權(quán)條款中找到任何明確的依據(jù)。其次，在實(shí)踐中，是否所有憲法未列明的自然資源都要實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有？哪個(gè)（些）機(jī)構(gòu)有權(quán)做出此類決定？再次，國(guó)家所有權(quán)能否以及在何種條件下允許被轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有以及個(gè)人使用？唯有正面回應(yīng)這些問題，才有可能將抽象的經(jīng)濟(jì)主權(quán)一一落實(shí)為具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)并發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟(jì)效用。下文將主要詳述國(guó)家所有權(quán)行使主體的立法形成過程。

二、全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院在行使國(guó)家所有權(quán)上的分工

根據(jù)憲法的規(guī)定，全民所有與國(guó)家所有是可以劃等號(hào)的。究竟哪個(gè)機(jī)關(guān)有權(quán)代表全民行使對(duì)自然資源的所有權(quán)，立法機(jī)關(guān)曾展開一系列的討論和決策。在立法形成過程中，國(guó)家所有分別在國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法兩個(gè)層面上被定義。

在國(guó)際法上，國(guó)家所有權(quán)被轉(zhuǎn)化為主權(quán)，借以排除中華人民共和國(guó)以外的其他主體針對(duì)自然資源提出主張或者實(shí)施侵害行為?！睹裼煤娇辗ā肥莻€(gè)典型的例子。對(duì)于領(lǐng)空這一自然資源，該法并未使用國(guó)家所有權(quán)的概念，而是直接采用“主權(quán)”，規(guī)定“中華人民共和國(guó)的領(lǐng)陸和領(lǐng)水之上的空域?yàn)橹腥A人民共和國(guó)領(lǐng)空。中華人民共和國(guó)對(duì)領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)”。〔13〕《民用航空法》第3條。同時(shí)，該法并未明確究竟由哪一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)代表中華人民共和國(guó)行使領(lǐng)空的主權(quán)。

在國(guó)內(nèi)法上，國(guó)家所有權(quán)行使主體的確定則主要涉及國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力分配。所涉議題主要包括以下兩個(gè)方面：在中央，究竟是全國(guó)人大還是國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)？在地方，地方政府能否行使所有權(quán)？

（一）全國(guó)人大是名義上的國(guó)家所有權(quán)歸屬

憲法規(guī)定，“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”?！?4〕《憲法》第2條第2款、第3款。在落實(shí)自然資源國(guó)家所有權(quán)如此重大的問題上，全國(guó)人大及地方人大究竟應(yīng)當(dāng)扮演何種角色？國(guó)務(wù)院及地方人民政府應(yīng)承擔(dān)何種職責(zé)？憲法并未在設(shè)置這些機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)予以明確的回應(yīng)。〔15〕參見《憲法》第62條、第67條、第89條、第99條、第104條、第107條。就國(guó)家所有權(quán)究竟是由全國(guó)人大還是國(guó)務(wù)院來行使以及如何行使，《草原法》和《物權(quán)法》的立法過程中曾經(jīng)進(jìn)行過討論。

《草原法（草案）》第3條曾經(jīng)規(guī)定：“屬全民所有但已長(zhǎng)期固定歸集體使用的草原，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府須根據(jù)具體情況，經(jīng)過同級(jí)人民代表大會(huì)同意，并后，可劃歸集體所有?！薄?6〕《全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)〈中華人民共和國(guó)草原法（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》（1985年6月8日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／26／content＿5001654．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。這賦予了全國(guó)人大常委會(huì)改變草原的所有權(quán)形態(tài)的權(quán)力。全國(guó)人大法律委員會(huì)認(rèn)為，這“同憲法規(guī)定的精神不符合”。相應(yīng)的表述被修改為，“草原屬于國(guó)家所有，即全民所有，由屬于集體所有的草原除外”?！?7〕《草原法》（1985年）第4條第1款。據(jù)此，確定草原集體所有的權(quán)力屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，而采用的方式則只能通過立法實(shí)現(xiàn)。此外，該法最初僅規(guī)定“國(guó)務(wù)院農(nóng)牧業(yè)部門主管全國(guó)的草原管理工作”〔18〕《草原法》（1985年）第3條。，并未確認(rèn)國(guó)務(wù)院是行使草原國(guó)家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。

《物權(quán)法》制定過程中，全國(guó)人大常委會(huì)曾對(duì)究竟應(yīng)由哪一個(gè)機(jī)關(guān)行使自然資源國(guó)家所有權(quán)展開深入的討論。常委會(huì)為此做出如下說明：

“依據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。，而具體執(zhí)行機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院。因此，。土地管理法、礦產(chǎn)資源法、草原法、海域使用管理法等法律已經(jīng)明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，這也是現(xiàn)行的管理體制。物權(quán)法草案規(guī)定：‘國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！@既，也體現(xiàn)了黨的十六大關(guān)于國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的要求。全國(guó)人民代表大會(huì)通過立法授權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)，體現(xiàn)了全國(guó)人民代表大會(huì)的性質(zhì)及其行使職權(quán)的特點(diǎn)。政府行使國(guó)家所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。”〔19〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法（草案）〉的說明》（2007年3月8日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2007－05／29／content＿5366955．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。

上述說明體現(xiàn)了所有權(quán)與管理權(quán)適當(dāng)分離的思路。在名義上，全國(guó)人大仍然是代表國(guó)家擁有所有權(quán)的主體。在操作層面，國(guó)務(wù)院則通過獲得全國(guó)人大的授權(quán)具體行使國(guó)家所有權(quán)。

當(dāng)然，在極其例外的情況下，國(guó)務(wù)院在做出有關(guān)自然資源利用的重大決策前則需要提請(qǐng)全國(guó)人大審議，將決策權(quán)轉(zhuǎn)給最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。長(zhǎng)江三峽工程的決策便是一個(gè)典型的個(gè)案。1992年3月16日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬向七屆全國(guó)人大五次會(huì)議提出有關(guān)興建工程的議案。議案提出，“國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議經(jīng)過認(rèn)真討論，同意建設(shè)三峽工程。建議將興建三峽工程列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況和國(guó)家財(cái)力物力的可能，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)組織實(shí)施”?！?0〕《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議興建長(zhǎng)江三峽工程的議案》，國(guó)函〔1992〕24號(hào)，載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／14／content＿5002696．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。3月21日，國(guó)務(wù)院副總理鄒家華進(jìn)一步向大會(huì)做了有關(guān)該議案的說明，詳細(xì)報(bào)告了三峽工程的審查過程、興建長(zhǎng)江三峽工程的重要性和必要性、建設(shè)方案、技術(shù)可行性、建設(shè)資金籌集可行性、水庫(kù)移民、生態(tài)環(huán)境和人防問題以及對(duì)三峽工程決策的建議?！?1〕參見《關(guān)于提請(qǐng)審議興建長(zhǎng)江三峽工程議案的說明》（1992年3月21日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／14／content＿5002697．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。4月3日，大會(huì)決定批準(zhǔn)將興建三峽工程列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院組織實(shí)施，“對(duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題要繼續(xù)研究，妥善解決”〔22〕《第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于興建長(zhǎng)江三峽工程的決議》（1992年4月3日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／wxzl／2000－12／09／content＿2695．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。。這是迄今為止全國(guó)人大唯一一次就自然資源利用所做的決定。這一實(shí)踐也充分表明，在事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大資源利用問題上，行使國(guó)家所有權(quán)的國(guó)務(wù)院也需要通過最高層次的決策平臺(tái)獲取民意的支持，使“全民所有”實(shí)至名歸。

（二）國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)

在20世紀(jì)90年代以前，大多數(shù)自然資源類的法律都只確立國(guó)家所有權(quán)，但并未明確行使國(guó)家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。1984年的《森林法》、1985年的《草原法》、1986年的《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》以及1988年的《水法》均采用此種立法模式。其中，《森林法》規(guī)定，“森林資源屬于全民所有”〔23〕《森林法》（1984年）第3條。，并未出現(xiàn)“國(guó)家所有”這樣的表述?！兜V產(chǎn)資源法》則只出現(xiàn)“國(guó)家所有”，而未出現(xiàn)“全民所有”?！?4〕《礦產(chǎn)資源法》（1986年）第3條?！端ā泛汀锻恋毓芾矸ā穭t頗為相似，分別采用“水資源屬于國(guó)家所有，即全民所有”〔25〕《水法》（1988年）第3條。，“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有”〔26〕《土地管理法》（1986年）第3條。這樣的表述。

同時(shí)，在這些法律中，國(guó)務(wù)院承擔(dān)的職責(zé)極為有限。首先，國(guó)務(wù)院并未被確認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)的行使者。其次，國(guó)務(wù)院的管理職責(zé)也相對(duì)單一，包括制定行政法規(guī)及規(guī)范性文件、〔27〕例如，《水法》（1988年）第43條第3款規(guī)定：“水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！薄兜V產(chǎn)資源法》（1986年）第48條規(guī)定：“本法實(shí)施細(xì)則由國(guó)務(wù)院制定?！毙姓S可〔28〕例如，《森林法》（1984年）第15條規(guī)定：“占用、征用林地面積二千畝以上的，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”《土地管理法》（1986年）第25條規(guī)定：“國(guó)家建設(shè)征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！币约暗貐^(qū)間權(quán)屬及資源利用爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)〔29〕參見《水法》（1988年）第35條、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）第47條。三種類型。最后，具體代表中央人民政府承擔(dān)管理職責(zé)的是國(guó)務(wù)院相關(guān)部委。例如，《水法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作”〔30〕《水法》（1988年）第9條第2款。；《森林法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國(guó)林業(yè)工作”〔31〕《森林法》（1984年）第8條。。

從20世紀(jì)90年代中后期開始，自然資源類立法陸續(xù)被修訂，而修訂的主要內(nèi)容則是明確由國(guó)務(wù)院行使自然資源的國(guó)家所有權(quán)?！?2〕參見《礦產(chǎn)資源法》（1996年）第3條、《土地管理法》（1998年）第2條第2款、《水法》（2002年）第3條、《草原法》（2002年）第9條第1款。唯一例外的是《森林法》，該法依舊延續(xù)“森林資源屬于國(guó)家所有”〔33〕《森林法》（1998年）第3條第1款。的表述，并未明確國(guó)務(wù)院在其中的地位和作用。

在憲法未列明的自然資源權(quán)屬確定中，國(guó)務(wù)院依然占據(jù)主導(dǎo)地位。無居民海島的歸屬問題成為《海島保護(hù)法》制定過程中的一個(gè)焦點(diǎn)。全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為，“無居民海島作為特殊的自然資源，屬于憲法規(guī)定歸國(guó)家所有的自然資源，不屬于由法律規(guī)定可以屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等五種自然資源”?！?4〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法（草案）〉的說明》（2009年6月22日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2010－03／01／content＿1580426．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。立法背景資料還特別提到，“國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)送對(duì)《海島保護(hù)法（草案）》修改意見的函中明確指出，無居民海島屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)是合適的”〔35〕見前注〔34〕。。最終，這一意見獲得采納。〔36〕參見《海島保護(hù)法》第4條。海域權(quán)屬的設(shè)定體現(xiàn)了同樣的立法思路?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?條規(guī)定，“海域?qū)儆趪?guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)”。

由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家所有權(quán)可能出于不同的政策考慮。例如，在水資源立法中，核心的關(guān)切在于加強(qiáng)中央政府對(duì)區(qū)域間水資源利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。立法說明直言不諱地指出，“鑒于水資源日益緊缺與跨省水污染形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，迫切需要強(qiáng)化國(guó)家對(duì)水資源的宏觀管理，加強(qiáng)省際之間的水量分配、跨流域調(diào)水、跨省水污染防治和合理配置水資源。解決這一問題的關(guān)鍵在于進(jìn)一步明確水資源屬于國(guó)家所有，強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使水資源所有權(quán)”?！?7〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)水法（修訂草案）〉的說明》（2001年12月24日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2002－10／18／content＿5300890．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。

有的立法目的則是為了解決權(quán)屬管理問題以及增加資源利用對(duì)中央財(cái)政的貢獻(xiàn)率。將無居民海島置于國(guó)務(wù)院控制之下，旨在“解決海域權(quán)屬管理中存在的問題”。同時(shí)，這樣的安排“不僅有利于澄清目前在海域所有權(quán)方面存在的錯(cuò)誤觀念，而且為建立海域奠定了基礎(chǔ)”。〔38〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)海域使用管理法（草案）〉的說明》（2001年6月26日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2001－12／06／content＿5280841．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。

維護(hù)中央政府經(jīng)濟(jì)利益的考慮在《森林法》修訂過程中表現(xiàn)得更為直接。立法者提到，“實(shí)踐中，由于一些地區(qū)從局部利益出發(fā)，通過確權(quán)發(fā)證蠶食國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)，導(dǎo)致中央投資形成的國(guó)有森林資源的流失和破壞。……幾年來的實(shí)踐證明，由林業(yè)部直接核發(fā)國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的林權(quán)證，是控制森林資源流失和破壞的有效措施，有必要上升為法律”?！?9〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)森林法修正案（草案）〉的說明》（1997年10月29日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／17／content＿5003927．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。確權(quán)制度最終被接納，并成為維護(hù)中央利益的重要手段?！?0〕《森林法》（1998年）第3條第2款規(guī)定，“國(guó)務(wù)院可以授權(quán)國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門，對(duì)國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊(cè)，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府”。

三、地方政府行使國(guó)家所有權(quán)的可能性

在現(xiàn)行憲法框架中，國(guó)家權(quán)力是由中央和地方人民政府分享和共同行使的。《憲法》第2條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。同時(shí)又明確，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是”?！?1〕《憲法》第96條第1款。“地方各級(jí)人民政府……是。”〔42〕《憲法》第105條第1款。國(guó)務(wù)院的職權(quán)包括“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的工作”〔43〕《憲法》第89條第4項(xiàng)。。第3條第4款又規(guī)定，“職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。可見，國(guó)家機(jī)構(gòu)包括中央的國(guó)家機(jī)構(gòu)和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，分享國(guó)家權(quán)力并不否認(rèn)必要的職權(quán)劃分。憲法明確全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的職權(quán)，意味著地方國(guó)家機(jī)關(guān)無法享有那些明確授予上述機(jī)關(guān)的職權(quán)。但是，在憲法未明確國(guó)家所有權(quán)歸屬的情況下，地方政府能否行使這一權(quán)力呢？

在自然資源系列法律修訂的過程中，對(duì)于這一問題曾發(fā)生過數(shù)次爭(zhēng)論。爭(zhēng)論過程中所確立的主要原則是維護(hù)國(guó)務(wù)院作為國(guó)家所有權(quán)行使者的地位，盡管不同領(lǐng)域立法處理方式略有不同。

（一）原則：地方政府不得行使國(guó)家所有權(quán)

1．《礦產(chǎn)資源法》

《礦產(chǎn)資源法》未規(guī)定由誰代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。規(guī)則上的沉默給資源開發(fā)帶來了困擾?！霸谶@個(gè)問題上，存在一種誤解，好像礦產(chǎn)資源在哪里發(fā)現(xiàn)，就歸哪里所有，當(dāng)?shù)卣涂梢詻Q定由誰開采，這是導(dǎo)致隨意批準(zhǔn)采礦、造成礦業(yè)秩序混亂的原因之一?！薄?4〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法修正案（草案）〉的說明》（1996年6月28日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／1996－06／28／content＿1479998．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。顯然，這種錯(cuò)誤的觀念繼續(xù)存在將不利于資源的有效開發(fā)和利用。

因此，在1996年對(duì)該法進(jìn)行修訂時(shí)，國(guó)務(wù)院力圖改變這一格局。地質(zhì)礦產(chǎn)部部長(zhǎng)宋瑞祥在立法說明時(shí)指出：

“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，相應(yīng)地只有中央政府才能代表國(guó)家，宏觀調(diào)控權(quán)必須集中在中央，要維護(hù)中央的權(quán)威。因此，草案在礦產(chǎn)資源法第三條第一款中增加了礦產(chǎn)資源‘不屬于任何地方或者部門所有’，‘國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)’的內(nèi)容……”〔45〕見前注〔44〕。

但是，這一修改建議受到了質(zhì)疑?！坝械奈瘑T和財(cái)經(jīng)委員會(huì)以及有些地方、部門提出，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有的涵義，包括不屬于任何地方、部門所有，也不屬于其他組織和個(gè)人所有，法律不必再增加‘不屬于任何地方或者部門所有’的規(guī)定?！币虼?，他們“建議將這一條中‘不屬于任何地方或者部門所有’的規(guī)定刪去，修改為：‘礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！薄?6〕《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》（1996年8月23日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／1996－08／23／content＿1479989．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。這一建議最終被反映到文本之中?！?7〕參見《礦產(chǎn)資源法》（修正）第3條第1款。這一調(diào)整一方面鞏固了國(guó)務(wù)院的主權(quán)代表地位，但另一方面也從某種程度上削弱了這種地位的絕對(duì)性。

2．《土地管理法》

1998年，《土地管理法》修訂時(shí)面臨著如何確定土地征用權(quán)歸屬的問題。主導(dǎo)修訂工作的國(guó)土資源部認(rèn)為，“以往征地權(quán)過于分散，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府都可以行使征地權(quán)，有的地方甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實(shí)際上也在行使征地權(quán)，這是導(dǎo)致土地管理出現(xiàn)諸多問題的重要原因”?！?8〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)土地管理法（修訂草案）〉的說明》（1998年4月26日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／17／content＿5003977．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。該部進(jìn)一步提出，“根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，土地征用權(quán)”?！?9〕見前注〔48〕。因此，他們建議上收征地審批權(quán)，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)控制。具體而言，“征用下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過500畝的；（三）其他土地超過1 000畝的”?！罢饔们翱钜?guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案?！薄?0〕見前注〔48〕。

3．《水法》

1988年制定的《水法》，在原則上確立“水資源屬于國(guó)家所有，即全民所有”的同時(shí)，規(guī)定“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫(kù)中的水，屬于集體所有”?！?1〕《水法》（1988年）第3條。這一規(guī)定存在違反憲法的嫌疑。根據(jù)《憲法》第9條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)通過法律將國(guó)家所有變?yōu)榧w所有的自然資源僅包括“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”這五類資源，而礦產(chǎn)、水流應(yīng)當(dāng)只能歸國(guó)家所有。當(dāng)然，“水資源”和“水流”能否完全互相替代也是值得推敲的。該法的另一個(gè)缺陷是沒有明確行使水資源國(guó)家所有權(quán)的具體機(jī)關(guān)。

上述兩個(gè)問題在2002年法律修改過程中分別得以變更和明確。首先，在水資源的所有權(quán)形式上回歸了憲法的規(guī)定，明確“水資源屬于國(guó)家所有”〔52〕《水法》（2002年）第3條。，集體經(jīng)濟(jì)組織不再具有所有者地位，而僅具有使用權(quán)?！?3〕《水法》（2002年）第3條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫(kù)中的水，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。其次，“鑒于水資源日益緊缺與跨省水污染形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，迫切需要強(qiáng)化國(guó)家對(duì)水資源的宏觀管理，加強(qiáng)省際之間的水量分配、跨流域調(diào)水、跨省水污染防治和合理配置水資源”〔54〕見前注〔37〕。，該法進(jìn)一步明確，“水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。〔55〕《水法》（2002年）第3條。

（二）例外：賦予自治地方政府實(shí)質(zhì)的管理權(quán)

強(qiáng)化國(guó)家所有，尤其是中央政府對(duì)自然資源控制權(quán)的立法趨勢(shì)也存在例外。由于自然資源所有權(quán)的設(shè)置主要關(guān)系到中央與地方管理權(quán)的分配，因此，這一制度在享有自治權(quán)地區(qū)的安排便與一般地方的安排有所不同。

1984年《民族區(qū)域自治法》賦予民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)非同尋常的自然資源處分權(quán)，包括設(shè)定部分自然資源所有權(quán)的權(quán)力?！?6〕參見《民族區(qū)域自治法》（1984年）、《民族區(qū)域自治法》（2001年）第27條、第28條。如此大幅度的賦權(quán)主要是為了落實(shí)憲法所確立的自治權(quán)：

“民族自治地方的自治權(quán)，很重要的是自主管理和安排地方性的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)的權(quán)利。為此，憲法規(guī)定：自治機(jī)關(guān)‘有管理地方財(cái)政的自治權(quán)’，‘在國(guó)家計(jì)劃的指導(dǎo)下，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)’；‘自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)’。民族區(qū)域自治法草案又作了一系列的具體規(guī)定：……5．依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)，確定本地方內(nèi)草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)；對(duì)可以由地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用?！薄?7〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法（草案）〉的說明》（1984年5月22日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／26／content＿5001512．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。

像“本地方的自然資源”這樣的表述很難在其他類似的法律中見到。國(guó)家所有權(quán)如何在“本地方的自然資源”中得以體現(xiàn)呢？民族自治機(jī)關(guān)有權(quán)“確定本地方內(nèi)草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)”是否意味著其有權(quán)將本為國(guó)家所有的草場(chǎng)和森林調(diào)整為集體所有、甚至個(gè)人所有？

《森林法》基本上延續(xù)了《民族區(qū)域自治法》的立法框架。該法一方面繼續(xù)賦予自治地方在森林開發(fā)和利用中的自主權(quán)，〔58〕《民族區(qū)域自治法》（1984年）第7條、《民族區(qū)域自治法》（2001年）第9條規(guī)定：“國(guó)家和省、自治區(qū)人民政府，對(duì)民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，依照國(guó)家對(duì)民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定，在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益?！绷硪环矫嬉步o予這些地方立法上的變通權(quán)?！?9〕《民族區(qū)域自治法》（1984年）第41條、《民族區(qū)域自治法》（2001年）第48條規(guī)定：“民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合民族自治地方的特點(diǎn)，制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定，依照法定程序報(bào)省、自治區(qū)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)施行?！?/p>

但是，在2002年修訂的《草原法》明確由國(guó)務(wù)院行使草原的國(guó)家所有權(quán)之后，民族自治機(jī)關(guān)的上述權(quán)力是否受到影響值得討論。1985年通過的《草原法》曾將“促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)的繁榮”〔60〕《草原法》（1985年）第1條。作為立法目的。同時(shí)還規(guī)定，“國(guó)家建設(shè)在民族自治地方征用或者使用草原，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排”。〔61〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)草原法（草案）〉的說明》（1984年11月10日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／26／content＿5001653．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。但是，這兩方面的內(nèi)容都未能在2002年修正案中得以保留?！?2〕參見《草原法》（2002年）。在這種情況下，究竟是適用全國(guó)人大制定的《民族區(qū)域自治法》，還是遵循全國(guó)人大常委會(huì)所制定的《草原法》，的確值得推敲?！?3〕類似的爭(zhēng)論，參見韓大元：《全國(guó)人大常委會(huì)新法能否優(yōu)于全國(guó)人大舊法》，載《法學(xué)》2008年第10期；馬英娟：《再論全國(guó)人大法律與全國(guó)人大常委會(huì)法律的位階判斷——從劉家海訴交警部門行政處罰案切入》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期；沈壽文：《“基本法律”與“基本法律以外的其他法律”劃分之反思》，載《北方法學(xué)》2013年第3期。2002年《草原法》的修改也是否意味著中央本位的國(guó)家所有權(quán)的強(qiáng)化呢？

此外，自然資源所有權(quán)在香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的落實(shí)也與一般地方存在差異。一方面，盡管兩部基本法均明確“特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源屬于國(guó)家所有”，但都未賦予國(guó)務(wù)院行使國(guó)家所有權(quán)的權(quán)力。另一方面，特別行政區(qū)政府則被賦予“負(fù)責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租或批給個(gè)人、法人使用或開發(fā)”的權(quán)力?！?4〕參見《香港特別行政區(qū)基本法》第7條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第7條。

四、結(jié) 語

國(guó)家所有權(quán)的立法形成屬于典型的公法內(nèi)容，分別涉及橫向和縱向的分權(quán)關(guān)系。但是，縱向分權(quán)成為立法要解決的主要內(nèi)容。盡管立法者意識(shí)到應(yīng)當(dāng)“調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性”〔65〕《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)森林法〉實(shí)施情況的報(bào)告》（1997年10月31日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／07／content＿5003824．htm，最后訪問時(shí)間2015－04－27）。，但天平幾乎始終是向中央傾斜的。國(guó)務(wù)院成為“全民所有”“國(guó)家所有”的現(xiàn)實(shí)載體，地方政府則被嚴(yán)重地邊緣化。強(qiáng)化中央政府對(duì)自然資源及其衍生利益的控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)是國(guó)家所有權(quán)立法形成的主要內(nèi)容。這樣的立法政策定位有失偏頗?；蛟S立法者應(yīng)當(dāng)重溫以下警言：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有?！薄?6〕毛澤東：《論十大關(guān)系》，載《人民日?qǐng)?bào)》1976年12月26日，第1版。