國家所有權(quán)概念史的考察和反思

程雪陽

引 言

“國家所有”這個術(shù)語在我國憲法中出現(xiàn)過三次。第一次出現(xiàn)是在第9條第1款關(guān)于“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”的規(guī)定中。第二次和第三次則是出現(xiàn)在第10條第1款和第2款“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”的規(guī)定中。

如何理解我國憲法上的“國家所有”，目前已經(jīng)成為理論界和實務(wù)界的一個熱點問題，近幾年圍繞烏木、太陽能、風(fēng)能和“狗頭金”是否屬于國家所有，學(xué)術(shù)界進行了熱烈的討論和較為深入的研究，并已經(jīng)提出了數(shù)種可能的解釋方案，比如國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說、公權(quán)說、國家所有制說、三層結(jié)構(gòu)說，、制度性保障說等?！?〕比如，可以參見《法學(xué)研究》2013年第4期發(fā)表的系列文章。稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》；鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說》；徐祥民：《自然資源國家所有權(quán)之國家所有制說》；王涌：《自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》；張翔：《國家所有權(quán)的具體內(nèi)容有待立法形成》；林來梵：《憲法規(guī)定的所有權(quán)需要制度性保障》；等等。

上述研究成果是非常重要的，也為我們理解相關(guān)問題帶來了許多啟發(fā)。不過，依照筆者的淺見，要合理解釋我國現(xiàn)行憲法上的“國家所有”，還需要再從知識考古的角度做一些基礎(chǔ)性工作，比如，“國家所有”這一術(shù)語是如何進入我們的話語和憲法秩序當中的？其進入我們的話語、法秩序和憲法時，最初的含義是什么，是在何種意義上使用的？今天這些含義是否發(fā)生變化，發(fā)生了哪些變化？等等。

應(yīng)該看到，任何由語言組成的法律規(guī)范都深深地嵌在其所存在的環(huán)境當中，因此對法律術(shù)語和法律規(guī)范的解釋，不是粗略的中外比較、簡單的咬文嚼字或者公理式的邏輯演繹就可以完成的，我們還需要對解釋對象的發(fā)生學(xué)和發(fā)展史進行深入地了解。本文所要從事的工作，就是通過考察中國憲法上“國家所有”這一術(shù)語的知識源流，來為我們理解和解釋“國家所有”提供更扎實可靠的知識背景和智識資源。

一、馬克思列寧主義與“國家所有”

現(xiàn)行憲法將土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源一并規(guī)定為國家所有，而且還建立了“國家所有＝全民所有”這種等式結(jié)構(gòu)，并不是偶然的，其表明現(xiàn)行憲法確實受到了“馬克思列寧主義”的強烈影響。對此，我們無需進行過多的論證，憲法序言關(guān)于“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的”歷史敘事，以及《憲法》第6條第1款關(guān)于“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度”等的相關(guān)規(guī)定就清晰地揭示了這一點。

那么，馬克思和列寧是在什么樣的背景下提出“國家所有”這個主張的，他們提出這項主張的目的是什么，他們又是在何種意義上來使用這一術(shù)語的呢？這些問題的答案似乎已經(jīng)為國人所熟知，但實際上相關(guān)問題的復(fù)雜性并不如同想象地那般簡單，需要我們對歷史進行細致地梳理和分析。

（一）馬克思與“土地國有”

在1872年的《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思和恩格斯是這樣描述他們對于共產(chǎn)主義的理想和理論的。他們提出，“共產(chǎn)黨人可以把自己的理論概括為一句話：消滅私有制……最先進的國家?guī)缀醵伎梢圆扇∠旅娴拇胧?．剝奪地產(chǎn)，把地租用于國家支出；2．征收高額累進稅；3．廢除繼承權(quán)；4．沒收一切流亡分子和叛亂分子的財產(chǎn)……”〔2〕Marx／Engels，TheC ommunist Manifesto，Marx／Engels Selected Works，Volume One，Translated by Samuel Moore in cooperation with Frederick Engels（1888），Progress Publishers，Moscow，USSR，1872／1969，pp．98－137．私有制消滅以后怎么辦呢？馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中稱：“資本因此不再是個人的，而是社會的（Capital is therefore not only personal；it is a social power）。把資本變?yōu)楣驳?、屬于社會全體成員的財產(chǎn)，這并不是把個人財產(chǎn)變?yōu)樯鐣敭a(chǎn)。這時所改變的只是財產(chǎn)的社會性質(zhì)。它將失掉它的階級性質(zhì)?！薄?〕Ibid．

什么叫做“資本變?yōu)楣驳?、屬于社會全體成員的財產(chǎn)”呢？這種“屬于社會全體成員的財產(chǎn)”在法律上應(yīng)當如何界定，是共同共有，按份共有，總有，抑或不再保留法律上的財產(chǎn)權(quán)制度，讓全體成員隨意享用所有的財產(chǎn)？在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思和恩格斯并沒有回答這個問題。但在同年的《論土地的國有化》一文中，馬克思較為清晰地描述了他對這個問題的設(shè)想。他認為：

“地產(chǎn)（The property in the soil）是一切財富的來源，現(xiàn)在成了一個依賴于未來的工人階級解決的大問題。……我斷言，社會的經(jīng)濟發(fā)展，人口的增長和集中等因素，將迫使資本主義農(nóng)場主在農(nóng)業(yè)中采用集體的、有組織的勞動，并利用機器和其他類似的工具，而這種情況將導(dǎo)致土地國有化越來越成為一種‘社會必然趨勢（Social Necessity）’，這是任何關(guān)于財產(chǎn)權(quán)（the rights of property）的主張都阻擋不了。……如果放任少數(shù)個人按照他們的意愿和私人利益進行（農(nóng)業(yè)）生產(chǎn)或者浪費地力，那么我們對于產(chǎn)品日益增加且緊迫的需求就無法得到滿足。一切現(xiàn)代方法，如灌溉、排水、蒸汽型耕作、化學(xué)處理等等，都應(yīng)當在農(nóng)業(yè)中廣泛采用。但如果不實行大規(guī)模的耕作，我們所擁有的耕作技術(shù)手段，如機器等，就不能有效地加以利用。

“……從經(jīng)濟（學(xué)）的角度來看，既然規(guī)模經(jīng)營比小塊的和分散的土地耕作更為優(yōu)越（即使在目前這種使耕作者本身淪為役畜的資本主義形式下），那么，要是采用全國規(guī)模的耕作，難道不會更有力地推動生產(chǎn)嗎？……（法國）的農(nóng)民土地所有權(quán)（peasant proprietorship）和零碎的耕作模式雖然保障法國農(nóng)民都可以擁有土地，但是卻排除了應(yīng)用所有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的可能性，將農(nóng)民變成了社會進程，尤其是土地國有化（the nationalisation of land）最堅定的反對者。農(nóng)民土地所有權(quán)因此成為土地國有化最大的障礙。

“……社會運動（social movement）將會導(dǎo)致土地不得不屬于國家所有（the land can but be owned by the nation itself）。如果將土地交給聯(lián)合起來的農(nóng)業(yè)勞動者，就等于使整個社會受制于一個排他性的生產(chǎn)階級。土地國有化將徹底改變勞動和資本的關(guān)系，并最終完全消滅工業(yè)或農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)方式。到那時，階級差別和各種特權(quán)才會隨著它們賴以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)一同消失?？克说膭趧佣顚⒊蔀橥隆Ｅc社會相對立的任何政府或國家權(quán)力將不復(fù)存在！農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)，總之，一切生產(chǎn)部門，將以最合理的方式逐漸組織起來。生產(chǎn)資料的全國性集中將成為由自由平等的生產(chǎn)者聯(lián)合起來所構(gòu)成的社會的全國性的基礎(chǔ)，這些生產(chǎn)者將按照共同的合理的規(guī)劃進行社會活動。這就是19世紀的偉大經(jīng)濟運動所追求的人道目標?！薄?〕Karl Marx，“The Nationalisation of the Land，A Paper Read at the Manchester Section of the International Working Men’s Association”，11The International Herald（June 15，1872）．

由此觀之，馬克思并不是在其他意義上，而完全是在財產(chǎn)法和財產(chǎn)權(quán)意義上來使用“國家所有”這個術(shù)語的。在他看來，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，大規(guī)模的機械化耕作將取代個體經(jīng)營式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，所有農(nóng)民都將工人化，屆時將出現(xiàn)既可以避免土地私有和土地私人壟斷所帶來的地租剝削，又可以促進生產(chǎn)力大發(fā)展的“土地國有化”趨勢。而所謂“土地國有化”就是要建立國家對土地所有權(quán)的壟斷。

土地國有化是否只有在社會主義才能實現(xiàn)呢？馬克思并不這么認為。在他看來，社會的經(jīng)濟發(fā)展，人口的增長和集中，機械化大生產(chǎn)的實現(xiàn)，資本主義也需要而且必然要求進行“土地國有化”。社會主義所要做的，僅僅是對“土地國有化”的繼承。請注意，這個結(jié)論不是筆者的推測，在《剩余價值理論》一文中，馬克思明白無誤地指明了這一點。他認為：

“在資本主義生產(chǎn)方式下，資本家不僅是一個必要的生產(chǎn)當事人，而且是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)當事人。相反，土地所有者在這種生產(chǎn)方式下卻完全是多余的。資本主義生產(chǎn)方式所需要的只是：土地不是公共所有，土地作為不屬于工人階級的生產(chǎn)條件同工人階級對立。如果土地國有，因而國家收地租，這個目的就完全達到了。土地所有者，在古代世界和中世紀世界是那么重要的生產(chǎn)當事人，在工業(yè)世界中卻是無用的贅疣。因此，激進的資產(chǎn)者在理論上發(fā)展到否定土地私有權(quán)（而且還打算廢止其他一切租稅），想把土地私有權(quán)以國有的形式變成資產(chǎn)階級的、資本的公共所有?！薄?〕當然，馬克思批評資產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的理論家（比如大衛(wèi)·李嘉圖）僅僅試圖從理論上否定土地私人所有權(quán)，在實踐上卻缺乏勇氣。在馬克思看來，資產(chǎn)階級害怕攻擊土地私有制會引起連鎖反應(yīng)，進而影響和威脅到他們對工業(yè)資本等財產(chǎn)私人所有權(quán)的擁有。馬克思的原話是，“然而，他們在實踐上卻缺乏勇氣，因為對一種所有制形式——一種勞動條件私有制形式——的攻擊，對于另一種私有制形式也是十分危險的。況且，資產(chǎn)者自己已經(jīng)弄到土地了”。馬克思：《洛貝爾圖斯先生·新的地租理論》，載《剩余價值理論》（第二冊），中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社1975年版，第38～39頁。

（二）列寧對馬克思理論的繼承和發(fā)展

列寧繼承了馬克思對于“土地國有化”的看法。但他之所以這樣做，除了馬克思所提供的理由之外，還是因為俄國在20世紀初的特殊政治和社會形勢使然。在19世紀的后半期，在謝爾蓋·維特和斯托雷平兩任首相的努力下，致力于推進本國資本主義發(fā)展的沙皇政府，不但廢除了俄國的“農(nóng)奴制”，而且推動農(nóng)民從傳統(tǒng)的村社－公社控制中擺脫出來。這種改革盡管確實有利于農(nóng)民從公社－村社中解放出來，也有力地推動了俄國資本主義的發(fā)展，但卻由于改革的不公正，引發(fā)了農(nóng)民對于土地改革的反對。用列寧的話來說，就是“撇開了一切‘按照憲法的’法律，以便使用暴力來摧毀村社”，“讓掌握金錢的人去‘任意洗劫’中世紀的農(nóng)村”，“賦予了富農(nóng)一種carte blanche（政府機關(guān)的空白用簽），讓他們?nèi)ヂ訆Z農(nóng)民群眾，去打破原有的土地所有制，使成千上萬的農(nóng)戶破產(chǎn)”?！?〕列寧：《社會民主黨在1905—1907年俄國第一次革命中的土地綱領(lǐng)》，《列寧全集》第13卷（1907年6月—1908年4月），人民出版社1959年版，結(jié)束語，第400～401頁。關(guān)于這段歷史的詳細梳理還可以參見金雁、秦暉：《農(nóng)村公社、改革與革命：村社傳統(tǒng)與俄國現(xiàn)代化之路》，東方出版社2013年版，第4～6章。金雁、秦暉通過對俄國斯托雷平土地改革經(jīng)驗教訓(xùn)的觀察，得出了一個十分重要的結(jié)論，即不是“改革會引發(fā)革命”，而是“不公正的改革會引發(fā)革命”。

1905年革命發(fā)生以后，針對土地制度改革，當時的俄國主要出現(xiàn)了三種不同的主張。（1）杜馬中的農(nóng)民代表主張“104人土地”，提出要以“土地國有化”對抗不公正的公社土地私有化，并提出要由“普遍、直接、平等和無記名投票選舉”的方式成立地方土地委員會來管理國有土地；（2）孟什維克（以普列漢諾夫和馬斯洛夫為代表）贊成把沒收來的土地變成公有財產(chǎn)（森林、水域和移民所需的土地國有化，私有土地地方公有化）；（3）以?。常辜旧晁够凸艩柨茷榇淼恼幾胛瘑T會主張土地私有制，反對任何形式的土地公有制，地方公有化也好，國有化也好，社會化也好，都一概加以反對?！?〕各方的主張參見列寧在1907年11—12月份在《社會民主黨在1905—1907年俄國第一次革命中的土地綱領(lǐng)》（第五章）中所做的梳理和分析。該文收錄在前注〔6〕，列寧書，第243～399頁。

在這三種方案中，列寧認為，第三種方案極端保守，有退回到農(nóng)奴制的危險，不應(yīng)該支持；第二種方案所提出的“地方公有化”是一個反動的口號，其不但將“各個區(qū)域中世紀式的各自為政理想化”，而且“助長了農(nóng)民那種鄉(xiāng)巴佬的偏狹落后和地方上的閉塞愚昧”，更重要的是，其還將削弱而非激化階級斗爭，因此也應(yīng)該反對。在列寧看來，無產(chǎn)階級應(yīng)當“鄙棄小市民改良主義方法，因為我們感興趣的是進行斗爭的自由，而不是享受市儈幸福的自由”，所以第一種關(guān)于“土地的國有化”最值得支持。理由是：

“這是用農(nóng)民方式為資本主義‘清洗土地’?！Y本主義要求土地上的任何經(jīng)營一律適應(yīng)市場的新條件和新要求，適應(yīng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的要求。土地國有化就是農(nóng)民用革命的辦法來實現(xiàn)這一要求，一下子把人民身上的種種中世紀土地占有制的腐敗物全部拋掉。地主土地占有制和份地占有制都不應(yīng)該存在，應(yīng)該存在的只是新的自由的土地所有制——這就是激進農(nóng)民的口號。這一口號最忠實、最徹底、最堅決地表達了資本主義的要求（盡管激進農(nóng)民出于幼稚，畫著十字來抵御資本主義的侵襲），表現(xiàn)了在商品條件下盡量發(fā)展土地生產(chǎn)力的要求?！薄?〕見前注〔6〕，列寧書，第255、258頁。

不過，列寧認為，農(nóng)民議員們雖然提出了“土地國有化”這一主張，但這僅僅是“受盡農(nóng)奴制大地產(chǎn)壓迫的農(nóng)民群眾自發(fā)地要求土地，……農(nóng)民所想象的只是把地主大地產(chǎn)轉(zhuǎn)到他們自己手中，用所謂土地歸人民所有的詞句來表達‘全體農(nóng)民群眾在這場斗爭中態(tài)度一致’這一模糊的思想”的幼稚主張罷了，他們“根本沒有把土地轉(zhuǎn)歸人民同任何稍微確切的經(jīng)濟學(xué)概念聯(lián)系起來”，〔9〕見前注〔6〕，列寧書，第三章，第272頁。而且“他們之所以贊成國有化，并不是因為他們想要建立或者能夠建立社會主義的農(nóng)業(yè)，而是因為他們過去和現(xiàn)在都想要建立而且能夠建立真正資產(chǎn)階級的小農(nóng)業(yè)”?！?0〕見前注〔6〕，列寧書，結(jié)束語章，第403頁。

那什么叫做“土地國有化”呢？列寧認為，土地國有化的理論概念是與馬克思主義的地租理論不可分割地聯(lián)系在一起的。他提出：

“資本主義社會的土地國有化問題分為兩個本質(zhì)上不同的問題：級差地租問題和絕對地租問題。國有化更換級差地租的占有者，而根本消滅絕對地租。因此，土地國有化一方面是資本主義范圍內(nèi)的局部改良（更換一部分剩余價值的占有者），另一方面是取消阻礙資本主義充分發(fā)展的壟斷權(quán)?！恋貒谢粌H是資本主義迅速發(fā)展的結(jié)果，而且也是資本主義迅速發(fā)展的條件。認為土地國有化只是在農(nóng)業(yè)資本主義高度發(fā)展時才能實現(xiàn)，那就等于否認土地國有化是資產(chǎn)階級的進步的措施。土地國有化就是全部土地收歸國家所有。所謂歸國家所有，就是說國家政權(quán)機關(guān)有獲得地租的權(quán)利，并且由國家政權(quán)規(guī)定共同的土地占有和土地使用的規(guī)則。在土地國有化的情況下，這種共同的規(guī)則當然包括禁止一切中介行為，即禁止轉(zhuǎn)租土地，禁止將土地讓給自己不經(jīng)營的人，等等。再者，如果這里講的是真正民主的國家（而不是像諾沃謝德斯基所說的那種孟什維克意義上的國家），那么國家土地所有制絲毫不排斥，反而要求在全國性的法律范圍內(nèi)把土地轉(zhuǎn)交地方和省區(qū)自治機關(guān)支配。”〔11〕見前注〔6〕，列寧書，第276、298、314頁。

所以，在列寧看來，所謂“國家所有”就是通過“國有化”措施將土地所有權(quán)人變更為國家，然后由國家政權(quán)機關(guān)獲得地租，從而從根本上消滅絕對地租。土地國有化以后如何分配和利用呢？在馬克思那里，這個問題的答案并不明確，他僅僅強調(diào)要“廢除絕對地租并將級差地租轉(zhuǎn)交給國家”，并沒有提供具體的方案。1907年的列寧除了重復(fù)馬克思的這個論斷，并沒有（也不愿）給出進一步有操作性的方案。他只是強調(diào)說屆時將“由國家政權(quán)規(guī)定共同的土地占有和土地使用的規(guī)則”。對于“土地國有化是否是向土地分配的過渡”這個問題，“目前還不能做明確的答復(fù)”，因為“土地國有化以后革命的、勇于戰(zhàn)斗的資產(chǎn)階級（這里指的是農(nóng)民——本文作者注）會轉(zhuǎn)向反革命方面，要求（重新）分配土地，進而引起土地私有制的‘復(fù)辟’，而無產(chǎn)階級不應(yīng)該支持安于現(xiàn)狀的資產(chǎn)階級，要堅持反對所有這類要求的革命傳統(tǒng)”?！?2〕見前注〔6〕，列寧書，第300頁。金雁和秦暉兩位學(xué)者由此得出結(jié)論說，列寧完全是從“破”的意義上去理解土地國有化的，他關(guān)于土地國有化的主張除了消滅絕對地租并把級差地租交給國家以外，并沒有肯定（“立”）任何確定的方案。在列寧看來，黨“不應(yīng)該用必須支持某種經(jīng)濟形式的決議來束縛自己”，也不要老是從“官吏的觀點”去糾纏土地分配的具體問題?！皢栴}的提法應(yīng)當是：打倒農(nóng)奴制?！币娗白ⅰ?〕，金雁、秦暉書，第282頁。

（三）“國家所有”在蘇（俄）聯(lián)的落實和發(fā)展

1917年11月7日（俄歷10月25日），“十月革命”發(fā)生，俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國成立。次日，第二次全俄蘇維埃代表大會發(fā)布了《土地令》及其附件《農(nóng)民關(guān)于土地的意見書》。根據(jù)該法令及其附件的規(guī)定：

“土地之所有權(quán)立即取消，并永遠廢除，對原來土地私有者亦不與任何賠償。一切土地——國家土地，皇室土地，宮廷土地，寺廟土地，教堂土地，工廠土地，長子繼承土地，私人地主土地，公有土地，農(nóng)民土地，等等——都成為全民的財產(chǎn)?！瓚?yīng)以全民的國家土地所有權(quán)代替土地私有權(quán)，……禁止土地的買賣、租賃及抵押?！叵碌V產(chǎn)、森林及水流之所有權(quán)亦同樣取消，但是普通農(nóng)民及普通哥薩克的土地并不沒收，仍歸原主占有并使用之?！薄?3〕轉(zhuǎn)引自［蘇］卡山節(jié)夫等：《蘇聯(lián)土地法教程》，杜晦蒙譯，大東書局1950年版，第46～47頁。

1918年2月19日，第三次全俄蘇維埃代表大會又發(fā)布了《土地社會化法》，該法在《土地令》的基礎(chǔ)上，要求將“全部可供使用的土地，平均分配給一切有‘土地使用權(quán)’的國民。為此，必須規(guī)定每一有勞動能力的人分地之勞動標準及消費標準；這標準……必須符合土地使用之歷史習(xí)慣，但決不可超過每一個別農(nóng)家之勞動能力，同時又使耕田者之家人都能得到充裕的生活”（第12條），不過，在土地使用權(quán)分配時，要“把土地使用權(quán)優(yōu)先給予那不為私人收益而為公共福利工作的人們”（第21條），而農(nóng)業(yè)公社及農(nóng)業(yè)合作社應(yīng)占此中之首位?！?4〕見前注〔13〕，卡山節(jié)夫書，第48～49頁。

1918年7月10日，第五次全俄蘇維埃代表大會通過了蘇俄第一部憲法。該憲法第一篇《被剝削勞動人民權(quán)利宣言》的第3條第1、2項就規(guī)定：“為實現(xiàn)土地社會化，廢除土地私有制，宣布全部土地為全民財產(chǎn)，并根據(jù)土地平均使用的原則無償?shù)亟桓秳趧诱呤褂?。全國性的一切森林、礦藏與水利，全部家畜與農(nóng)具，實驗農(nóng)場與農(nóng)業(yè)企業(yè)均宣布為國有財產(chǎn)。”1936年通過的《蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟根本法（憲法）》（即“斯大林憲法”）第6條進一步將上述規(guī)定明確為，“土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運輸、水上和空中運輸、銀行、郵電、國家所建立的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)（國營農(nóng)場、機器拖拉機站等等），城市和工業(yè)區(qū)的公用企業(yè)和主要住宅，都是國家的財產(chǎn)，即全民的財產(chǎn)”。1977年10月7日通過的《蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟根本法（憲法）》則將1936年憲法的規(guī)定調(diào)整為“國家所有制是全體蘇聯(lián)人民的共同財產(chǎn)，是社會主義所有制的基本形式。土地及其礦藏、水流、森林，均全部為國家財產(chǎn)。工業(yè)、建筑業(yè)和農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，運輸工具和郵電設(shè)備，銀行，國家組織的商業(yè)企業(yè)、公用企業(yè)和其他企業(yè)的財產(chǎn)，城市基本房產(chǎn)以及為執(zhí)行國家任務(wù)所必需的其他財產(chǎn)，均歸國家所有”（第11條）。

那么“國家的財產(chǎn)，即全民的財產(chǎn)”的法律含義是什么呢？什么叫做“國家所有”呢？蘇聯(lián)的法學(xué)家們對此進行了系統(tǒng)的研究，并在計劃經(jīng)濟時代逐漸發(fā)展出了一套所謂國家所有權(quán)的“統(tǒng)一性和唯一性”學(xué)說?！?5〕根據(jù)孫憲忠教授的考證，“國家所有權(quán)的統(tǒng)一性和唯一性學(xué)說”最初是由蘇聯(lián)法學(xué)家維涅吉克托夫在《論國家所有權(quán)》（1948）一文中提出的。在得到斯大林高度評價之后，該理論對于社會主義國家定性國家所有權(quán)的性質(zhì)產(chǎn)生了極為重要的影響。參見孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點分析》，載《法律科學(xué)》2013年第3期。

所謂“統(tǒng)一的、唯一的國家所有權(quán)”的含義是，首先，國家對土地之所有權(quán)，與國家對森林、礦產(chǎn)及水流之所有權(quán)一樣，是社會主義國家獨享的權(quán)利，他們只能屬于國家不能屬于其他。用蘇聯(lián)法學(xué)家的話來說，國家所有權(quán)的內(nèi)容是“國家財產(chǎn)只有一個主人——即蘇維埃國家。國家是每個國家工廠、每個礦井的設(shè)備和產(chǎn)品的所有人，是國家貿(mào)易網(wǎng)所屬一切商品的所有人。因此我們說國家財產(chǎn)是統(tǒng)一的財產(chǎn)”；〔16〕［蘇］C．H．布拉都西編：《蘇維埃民法（上）》，中國人民大學(xué)民法教研室譯，中國人民大學(xué)出版社1956年版，第212頁；相似的觀點還可以參見前注〔13〕，卡山節(jié)夫書，第97頁。其次，國家對土地以及森林、礦產(chǎn)及水流所獨享的所有權(quán)使這些標的物都成為不能移轉(zhuǎn)的。在蘇聯(lián)，國家可把相關(guān)所有財產(chǎn)交由國家機關(guān)或者國營企業(yè)進行管理，并通過后者“來實現(xiàn)所有人的全部權(quán)能，即占有、使用和處分財產(chǎn)的權(quán)能”，但這些機關(guān)或者企業(yè)無權(quán)轉(zhuǎn)讓這些財產(chǎn)。在蘇聯(lián)，國家管理機關(guān)亦無權(quán)轉(zhuǎn)讓。所以蘇聯(lián)土地法中只有關(guān)于土地“配給”及國家從土地使用人收回土地之條文，而沒有“移轉(zhuǎn)”（即脫離所有權(quán)人）之條文。成為所有權(quán)要素之一的處分權(quán)，即移轉(zhuǎn)所有物之全權(quán)，在蘇聯(lián)法中是完全不適用的；〔17〕參見上注〔16〕，C．H．布拉都西書，第213頁；前注〔13〕，卡山節(jié)夫書，第98頁。最后，由于國家獨享土地所有權(quán)的結(jié)果，在蘇聯(lián)境內(nèi)就不會有任何“無業(yè)主”之土地。蘇聯(lián)境內(nèi)一切地面，及森林、水流都是有“業(yè)主”的，其業(yè)主就是蘇維埃國家。任何一塊兒荒地（無人居住、無人使用、無人占有的土地），都不是“無業(yè)主”的，未得國家的同意，任何人皆不得占用?！?8〕參見前注〔13〕，卡山節(jié)夫書，第99頁。

有人可能會說，蘇（俄）聯(lián)人對于“所有權(quán)”這個術(shù)語的理解是錯誤的，因為他們混淆了所有權(quán)與主權(quán)之間的關(guān)系，誤將國家對領(lǐng)土的主權(quán)當作對領(lǐng)土管轄內(nèi)的土地所有權(quán)。這種意見是站不住腳的。因為蘇（俄）聯(lián)人明確意識到了主權(quán)與所有權(quán)之間的區(qū)別，但他們的目標就是要將“領(lǐng)土”與“國有土地”合二為一。在當時權(quán)威的《土地法教程》里面，蘇聯(lián)法學(xué)家清楚地指出了這一點。他們指出：

“國家獨享的土地所有權(quán)，與社會主義國家領(lǐng)土主權(quán)有著密切的關(guān)系。社會主義國家對領(lǐng)土的關(guān)系，與資產(chǎn)階級國家對領(lǐng)土的關(guān)系根本不相同。在資產(chǎn)階級國家中，所謂領(lǐng)土者，只是國家權(quán)力的空間界限。在資產(chǎn)階級國家中，所謂領(lǐng)土主權(quán)者，是國家在地球上某一地面（作為他的權(quán)力空間）政治統(tǒng)治權(quán)之表現(xiàn)。但作為生產(chǎn)手段之土地，作為一切經(jīng)營活動固定地盤之土地，大多數(shù)是私人的私有物，而且大多數(shù)是剝削階級的私有物。有時土地也是資產(chǎn)階級國家的所有權(quán)之標的，但這時所謂國家者也，不過是一個集體的資本家而已，不過是剝削階級的社會組織而已。……但在社會主義國家中，領(lǐng)土不僅是國家權(quán)力的空間界限，而且是國家獨享的所有權(quán)之標的，而且是全民的財產(chǎn)。他是社會主義經(jīng)濟的對象?！薄?9〕參見前注〔13〕，卡山節(jié)夫書，第100頁。

請注意，在這里只是想指出，蘇聯(lián)法學(xué)并沒有混淆國家對領(lǐng)土主權(quán)與財產(chǎn)法上土地所有權(quán)之間的關(guān)系，并不是說蘇聯(lián)法學(xué)所建構(gòu)起來的“統(tǒng)一的、唯一的且由公權(quán)力來行使的國家所有權(quán)”的理論是正確的。這個問題隨后我會討論，這里暫且按下不表。

二、“國家所有”引入中國

誕生于1920年的中國共產(chǎn)黨接受了來自德國和俄羅斯導(dǎo)師的教誨，決心要沒收包括土地在內(nèi)的所有生產(chǎn)資料，以期在中國建立社會主義乃至共產(chǎn)主義。但是對于如何理解《共產(chǎn)黨宣言》關(guān)于土地制度的主張，以及未來要在中國建立何種土地產(chǎn)權(quán)制度，這個年輕的政黨最初并不確定，為此它進行了很長時間的探索。

（一）模糊的土地公有

在最初的一段時間里，生產(chǎn)資料“公有”被理解為“共有共用”。1920年通過的《中國共產(chǎn)黨宣言》第1條即宣布：“A．對于經(jīng)濟方面的見解，共產(chǎn)主義者主張將生產(chǎn)工具——機器工廠，原料，土地，交通機關(guān)，等等——收歸社會共有，社會共用。要是生產(chǎn)工具收歸共有共用了，私有財產(chǎn)和憑銀制度就自然跟著消滅。社會上個人剝奪個人的現(xiàn)狀也會絕對沒有，因為造成剝奪的根源的東西——剩余價值——再也沒有地方可以取得了。……”〔20〕《中共中央文件選集》（第1冊），中共中央黨校出版社1989年版，第547頁。

1927年11月湖南醴陵地區(qū)暴動后，實行的就是“共同耕種、共同消費”的土地政策。他們打破私有制度，凡屬田地一概沒收，牛只、肥料、犁具、豬一概公用，“真是‘你的是我的，我的就是你的’”。〔21〕轉(zhuǎn)引自郭德宏：《第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期黨的土地政策的演變》，載《中國社會科學(xué)》1980年第6期。1927年12月爆發(fā)的廣州起義則使用的是“蘇維埃公有”這個術(shù)語。中共中央在總結(jié)這次起義的經(jīng)驗和教訓(xùn)時指出：

“……因此中央特訓(xùn)令各級黨部更有決心更正確地執(zhí)行中央暴動的策略，主要的是對于沒收土地和建設(shè)蘇維埃政權(quán)的執(zhí)行?！ㄒ唬]收一切地主祠廟等土地，一切土地歸蘇維埃公有，由蘇維埃支配——凡是能耕種的都可以分到土地。（二）一切土地實行共有后，從新分非農(nóng)民耕種，由縣蘇維埃政府的名義發(fā)給土地使用證（縣蘇維埃未成立時由當?shù)刈罡咛K維埃發(fā)給）。舊時田契佃約一概宣布廢除，土地不能買賣，并打破耕者有其原來耕地之觀念，即從地主沒收土地交給原佃和自耕農(nóng)土地不搖動的觀念?！薄?2〕《中央通告第三十七號——關(guān)于沒收土地和建立蘇維?！?，載《中共中央文件選集四（1928）》，中共中央黨校出版社1983年版。

到了20世紀30年代以后，社會主義的土地制度革命目標開始被解釋為“土地國有”。1931年2月8日，在第九號通告《土地問題與反富農(nóng)策略》中，蘇區(qū)中央局明確提出：

“土地問題的徹底解決是‘土地國有’，土地國有的實現(xiàn)，只有在全國蘇維埃勝利與全國工農(nóng)專政實現(xiàn)的條件下才有可能。農(nóng)民是小私有生產(chǎn)者，保守私有是他們的天性，在他們未認識到只有土地社會主義化，才是他們的經(jīng)濟出路以前，他們是無時不在盼望著不可求得的資本主義前途。所以，他們熱烈地起來參加土地革命，他們的目的，不僅要取得土地的使用權(quán)，主要的還是要取得土地的所有權(quán)?！阅壳罢菭幦∪珖K維埃勝利斗爭中，土地國有只是宣傳口號，尚未到實行階段。必須使廣大農(nóng)民在革命中取得他們惟一熱望的土地所有權(quán)，才能加強他們對于土地革命和爭取全國蘇維埃政權(quán)勝利的熱烈情緒，才能使土地革命更加深入?！薄?3〕《第一、二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期土地斗爭史料選編》，人民出版社1981年版，第121頁。

1934年1月頒布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》再次重申了“只有土地國有才能徹底解決中國土地問題”這一主張。其規(guī)定，“中華蘇維埃政權(quán)以消滅封建剝削及徹底地改善農(nóng)民生活為目的，頒布土地法，主張沒收一切地主階級的土地，分配給雇農(nóng)、貧農(nóng)、中農(nóng)，并以實現(xiàn)土地國有為目的?！谔K維埃領(lǐng)域內(nèi)，帝國主義的海陸空軍絕不容許駐扎，帝國主義的租界租借地無條件地收回，帝國主義手中的銀行、海關(guān)、鐵路、航業(yè)、礦山、工廠等一律收歸國有，在目前，可允許外國企業(yè)重新訂立租借條約繼續(xù)生產(chǎn)，但必須遵守蘇維埃政府一切法令”?！?4〕《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1934年1月），第6、8條。

（二）“國家所有”含義的明確化

如果說上述憲法性文件或政治文件在提到“國家所有”時，只是進行抽象素描或者只是提出沒有具體落實方案的抽象口號的話，那么1949年10月建政以后，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，就必須明確“國家所有”的準確含義，并界定“國家所有”的時空范圍了。

1950年6月底，《土地改革法》頒布。依據(jù)這部法律的規(guī)定，除沒收和征收所得土地外，（1）（農(nóng)民）分配土地時，縣以上人民政府得根據(jù)當?shù)赝恋厍闆r，酌量劃出一部分土地收歸國有，作為一縣或數(shù)縣范圍內(nèi)的農(nóng)事試驗場或國營求救農(nóng)場之用；（2）大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有；（3）使用機器耕種或有其他進步設(shè)備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗場及有技術(shù)性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等，由原經(jīng)營者繼續(xù)經(jīng)營，不得分散。但土地所有權(quán)原屬于地主者，經(jīng)省以上人民政府批準，得收歸國有；（4）沙田、湖田之屬于地主所有或為公共團體所有者，均收歸國家所有，由省以上人民政府另定適當辦法處理之；（5）鐵路、公路、河道兩旁的護路，護堤土地及飛機場、海港、要塞等占用的土地，不得分配。已劃定線路，并指定日期開辟的鐵路、公路、河道及飛機場等應(yīng)保留土地者，須經(jīng)省以上人民政府批準。〔25〕《中華人民共和國土地改革法》（1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過），第15、18、19、25、26條。

同年11月，政務(wù)院則公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》。依據(jù)該條例規(guī)定，（1）地主在城市郊區(qū)的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋，照《土地改革法》第2條規(guī)定予以沒收；（2）祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團體在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地，照《土地改革法》第3條規(guī)定予以征收；（3）工商業(yè)家在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地及原由農(nóng)民居住的房屋，照《土地改革法》第4條規(guī)定予以征收；（4）城市郊區(qū)所有沒收和征收得來的農(nóng)業(yè)土地，一律歸國家所有，由市人民政府管理，連同國家在郊區(qū)所有的其他可分的農(nóng)業(yè)土地，交由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會按照《土地改革法》第11條及12條規(guī)定的原則，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無地少地的農(nóng)民耕種使用?！?6〕《城市郊區(qū)土地改革條例》（1950年11月10日政務(wù)院第58次政務(wù)會議通過，1950年11月21日公布），第3、4、5、9條。

1954年，內(nèi)務(wù)部對上述規(guī)定進行了再次確認，并對當時的國有土地范圍進行了明確界定。其指出：“國有土地，系指土地改革法第十五、十八、十九、二十五、二十六各條及城市郊區(qū)土地改革條例第九條所包括的土地以及國家機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團體等所接收、接管和征用的土地而言……國家機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團體、公私合營企業(yè)、私營企業(yè)或私營文教事業(yè)等經(jīng)批準按照本辦法征用土地之土地及房屋，根據(jù)本辦法第十八條的規(guī)定，產(chǎn)權(quán)均屬于國家；并根據(jù)本辦法第十五條的規(guī)定，其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時，一律免交納契稅。國家機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團體及公私合營企業(yè)使用國有土地時，由當?shù)卣疅o償撥給使用，均不須交納租金。私營企業(yè)或私營文教事業(yè)使用國有土地時，應(yīng)當向政府交納使用費。其合于減免條件者，并得酌情減免。”〔27〕內(nèi)務(wù)部：《關(guān)于執(zhí)行國家建設(shè)征用土地辦法中幾個問題的綜合答復(fù)》（1954年4月27日內(nèi)地〔54〕字第30號公函發(fā)出），載《江西政報》1954年第9期。

1954年，中華人民共和國制定了第一部正式憲法。在這部憲法的制定過程中，人們對于那些資源或者財產(chǎn)的所有權(quán)歸屬進行了熱烈討論。這一年的3月23日，憲法起草委員會第一次全體會議召開。會上，毛澤東代表中共中央向憲法起草委員會提出了憲法草案（初稿）。該草案（初稿）規(guī)定，“中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在有下列各種：國家所有制即全民所有制；合作社所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制”（第6條）；“中華人民共和國的礦藏、水流、大森林、大荒地和其他由法律規(guī)定為國有的資源都屬于全民所有，由國家經(jīng)營或者委托合作社經(jīng)營，或者租給他人經(jīng)營”（第8條）。其還同時規(guī)定，國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)（第10條）；依照法律保護手工業(yè)者和其他非農(nóng)業(yè)的個體勞動者的生產(chǎn)資料所有權(quán)（第11條）；依照法律保護民族資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他所有權(quán)（第12條）；國家保護公民的合法收入、儲蓄、住宅和各種生活資料的所有權(quán)和繼承權(quán)（第13條）；國家在公共利益需要的時候，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有（第14條）。〔28〕中國共產(chǎn)黨中央委員會：《憲法草案（初稿）》。具體條文轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法與中國憲政》，法律出版社2014年版，第110～111頁。

隨后，憲法起草委員會按照各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體、教科文等單位劃分了17個座談小組，分頭討論和研究了這個草案（初稿）。全國政協(xié)和各省市的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、各民主黨派和各人民團體的地方組織以及部隊領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，也通過座談會等方式對該草案（初稿）進行了多視角的討論和研究。

在全國政協(xié)組織的第一次和第二次憲草座談會上，有建議認為，應(yīng)當“參考蘇聯(lián)經(jīng)驗在第2款把有關(guān)國計民生的大企業(yè)、大工廠等也明文規(guī)定為全民所有”，將“第6條第2款中的水流改為河流”?！?9〕本次座談會討論記錄收錄在憲法起草委員會印發(fā)的《憲法草案初稿討論意見匯編（一）》（1954年4月5日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第127～128頁。而在1954年3月31日到4月9日的第四次和第五次憲草座談會上，有人提出疑問說：“領(lǐng)海、領(lǐng)空是否包括在資源之內(nèi)？大森林、大荒地的‘大’是大到什么程度？……城市修馬路要拆房屋，房屋的地基是否是生產(chǎn)資料？能否征用？一部分生活資料，比如住宅，是否也可征購、征用或收歸國有？”座談會建議將第5條改為，“中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在的形式是：國家所有制即全民所有制、合作社所有制、個體勞動者所有制和資本家所有制”，“第11條可仿照蘇聯(lián)憲法第10條的寫法：公民對其勞動收入及儲蓄、住宅及家庭副業(yè)、家常及日用器具，自己消費及享樂品之個人所有權(quán)，以及公民個人財產(chǎn)之繼承權(quán)，均受法律保護”。〔30〕見《憲法草案初稿討論意見匯編（四）》（1954年4月15日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第129、131頁。

1954年4月12—20日，憲法起草委員會辦公室陸續(xù)接到華北區(qū)、西南區(qū)、山西、遼東、遼西、熱河、青海、北京、唐山、旅大等21個省市的修改意見。有省市提出：“第6條規(guī)定山為國家所有，但是山上的藥材屬于國家所有呢，還是人民可以隨便挖？有的山是私有的，山下的礦是否也歸私有？水流包括些什么？資源包不包括工廠？中蘇石油公司算不算租給他人？中蘇聯(lián)合開采有色金屬的經(jīng)營方式，為什么不寫在第6條內(nèi)？第8條‘保護農(nóng)民的土地所有權(quán)’是否把集體農(nóng)民和個體農(nóng)民都包括在內(nèi)？”還有意見建議將“水流改為水產(chǎn)”?！?1〕見《憲法草案初稿討論意見匯編（七）》（1954年4月27日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第165頁。

4月21—26日，憲法起草委員會辦公室又接到華東區(qū)、中南區(qū)等26個省市以及解放軍工兵司令部和人民革命軍事委員會空軍小組的意見。有意見提出，希望能夠明確“第6條的礦藏是指什么？大荒地是否包括大山地在內(nèi)？第8條第1款規(guī)定‘國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)’，……少數(shù)民族畜牧區(qū)的生產(chǎn)資料（牛羊）是否要保護？城市土地所有權(quán)是否亦予以保護？”等問題。還有意見建議將第6條第2款中的“礦藏”改為“土地及其蘊藏，如礦山、礦井”，并在這一款中增加“大企業(yè)、交通、銀行等操縱國計民生的經(jīng)濟，由國家經(jīng)營；交通運輸、銀行、郵電等都屬于全民所有”。〔32〕《憲法草案初稿討論意見匯編（十）》（1954年5月6日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第167～168頁。

在5月3—13日的意見中，西南區(qū)、松江省、西康省、沈陽市等33個省市建議，在第6條增加“牧區(qū)草原屬于部落所有；糧食歸國家掌握，水流下面加內(nèi)海、大草原、大沙漠、大山脈或自然資源”或者將“水流改為河海、水力或海洋、河川”，在第8條增列“國營企業(yè)的土地為全民所有的規(guī)定”?！?3〕《憲法草案初稿討論意見匯編（十九）》（1954年6月5日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第169頁。西北區(qū)、華東區(qū)、中南區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)等26個地方單位和軍委空軍小組和炮兵小組則在5月25—31日的意見中提出疑問說，第5條“全民所有制”的“全民”指哪些人？是否包括資本家？第6條小森林是否可以不屬于國家所有？他們建議在第10條增列“公司合營企業(yè)的生產(chǎn)資料所有制屬于國家和資本家的聯(lián)合所有，是走向全民所有制的過渡形式”的規(guī)定。〔34〕《憲法草案初稿討論意見匯編（二十三）》（1954年6月22日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第171～172頁。

5月6日—22日，憲法起草座談會各組召集人召開聯(lián)席會議。會議對前期的討論進行了總結(jié)，并集中研究了草案（初稿）中的疑難問題。在討論到總綱“國家在公共利益需要的時候，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有”的規(guī)定時，陳叔通提出疑問說：“收歸國有是不是指原來是國有的，現(xiàn)在要收回來？”李維漢回答說：“不限于原來是國有的，包括把條件已經(jīng)具備的私營企業(yè)收為國家?！畾w’字可改為‘為’字?！绷_隆基問：“這一條講生產(chǎn)資料，房屋不是生產(chǎn)資料，包括不包括房屋？”田家英說，“這一條沒有包括房屋，但實際上，國家建設(shè)也會征購房屋，這可以在單行法里規(guī)定”。李維漢說，“這一條不能不寫，也不能不謹慎寫，所以還加了條件，即‘根據(jù)法律規(guī)定的條件’”?！?5〕轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第228頁。

5月27日，憲法起草委員會第二次全體會議在中南海勤政殿召開。會議討論了《憲法草案（初稿）》中一些重大理論問題。在討論到“國家保護公民的合法收入、儲蓄、住宅和各種生活資料的所有權(quán)和繼承權(quán)”這一規(guī)定時，劉少奇和李維漢建議將“住宅”改為“房屋”，薄一波提出，“城市里有房地產(chǎn)公司，他們的房屋與公民的個人財產(chǎn)不同，把住宅改成房屋，包括出租的在內(nèi)，就包括了房地產(chǎn)公司的房屋，性質(zhì)就不同了，是否把保護改成依照法律保護”？鄧小平說，“城市地產(chǎn)是國家所有的，沒有什么問題。房屋出租的，一般是有兩所或幾所房屋，自己住一所，其余出租，這樣也有好處，就是房屋出租也有好處，國家用限制租金、征稅來解決這個問題，房地產(chǎn)公司與這個性質(zhì)不同，可以另外解決”。在討論到“國家依照法律保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)”時，田家英認為，“私有財產(chǎn)包括生產(chǎn)資料和生活資料”，對此劉少奇說，“有所有權(quán)，就有繼承權(quán)，只有所有權(quán)，沒有繼承權(quán)，就沒有道理了”。〔36〕轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第277～278頁。令人詫異的是，在1949—1954年間，中華人民共和國只規(guī)定過“城市郊區(qū)的部分土地可以征收或者沒收為國家所有”（參見上文所引1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》），并沒有頒布過任何關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”或“城市的地產(chǎn)歸國家所有”的規(guī)定，但鄧小平同志卻在1954年制憲過程中稱“城市地產(chǎn)是國家所有的，沒有什么問題”。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？筆者尚沒有查到可靠的資料來加以解釋。但鄧小平的這種觀念極有可能是受到了蘇聯(lián)土地法的影響。因為早在1918年8月20日，蘇俄就曾頒布《城市不動產(chǎn)私有權(quán)廢除令》。該法令第1條和第6條規(guī)定：“城市中之一切土地，無論是建筑地或空地，不論是屬于私人或?qū)儆诠I(yè)企業(yè)，或?qū)儆诔菂^(qū)內(nèi)之其他機關(guān)，其私有權(quán)皆一概廢除，不得有例外，所有市地皆需移交地方政府機關(guān)?！鞭D(zhuǎn)引自前注〔13〕，卡山節(jié)夫書，第52頁。

1954年6月8日下午4時，憲法起草委員會召開第六次全體會議。在討論第6條關(guān)于生產(chǎn)資料所有制問題時，葉圣陶認為，“本條第2款‘……都屬于全民所有’，可改為‘……都為全民所有’”。張奚若認為，“屬于和所有在字義上重復(fù)。建議改為‘……都為全民所有’”。李維漢認為，“如果把全民所有當作一個整體來看，這里寫屬于就不重復(fù)了”。黃炎培認為，“恐怕改為都歸全民所有比較明確一些”。馬敘倫則認為，“歸字的意思是指人家的東西，現(xiàn)在歸了你；屬于的意思就是指自己所有的。我同意還是照原文‘都屬于全民所有’”。李濟深認為，“可以把屬于的于字去掉”。田家英表示不贊成，“只用一個屬字，太文了。我同意照原文”。劉少奇認為，“在沒有更好的文字之前，就照原文定下來”。〔37〕轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第294～295頁。

此后，憲法修改委員會基本上沒有再詳細討論國家所有的問題了。1954年9月6日出席第一屆全國人大第一次會議的代表對《憲法草案》進行了討論，并提出了許多修改意見，其中有代表提出“礦藏等屬于全民所有。正在開采的礦產(chǎn)、礦井，以及部分為人民利用的水流如果也屬于全民所有，就應(yīng)明確規(guī)定”。但這個建議并沒有被采納?！?8〕轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書，第365～366頁。

1954年9月20日，第一屆全國人大第一次會議通過了中華人民共和國第一部正式憲法。該憲法確認“中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制”（第5條），規(guī)定“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”（第6條第2款）。其同時也要求國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)，手工業(yè)者和其他非農(nóng)業(yè)的個體勞動者的生產(chǎn)資料所有權(quán)和資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)（第8條第1款、第9條第1款和第10條第1款），保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)，保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)（第11條、第12條）。同時，其也規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有（第13條）。

（三）“國有化運動”的狂飆突進

1954年憲法雖然規(guī)定國家要保護公民的城鄉(xiāng)土地所有權(quán)，但這部憲法的序言也清晰地宣告，“從中華人民共和國成立到社會主義社會建成，這是一個過渡時期。國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)是逐步實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化，逐步完成對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造”。

所謂“社會主義改造”，確實如同蘇聯(lián)人所做的那樣，其目標就是要在生產(chǎn)資料（包括土地、礦產(chǎn)等自然資源）領(lǐng)域建立“借助公權(quán)之手來處理私權(quán)之事”的制度——計劃經(jīng)濟的本質(zhì)就是這樣的。不過，與蘇（俄）聯(lián)對土地制度的社會主義改造不同，中國大陸在20世紀50年代所進行的社會主義改造并沒有采取“通過將領(lǐng)土范圍內(nèi)的所有土地等自然資源所有權(quán)全部無償國有化”這種極端措施，也沒有按照“統(tǒng)一的、唯一的國家所有權(quán)”來處理所有的自然資源產(chǎn)權(quán)問題?！?9〕事實上，除了蘇聯(lián)以外，東歐社會主義國家也都沒有像蘇聯(lián)那樣在革命后宣布將全國的土地都收歸國有，它們跟中國一樣也是“分期分批實行國有化的”，直到1989年，東歐的一些社會主義國家（比如匈牙利、羅馬尼亞）仍允許宅基地私有。參見周誠：《土地經(jīng)濟學(xué)》，農(nóng)業(yè)出版社1989年版，第151、248頁。

在中國的農(nóng)村，土地產(chǎn)權(quán)的社會主義改造被定位為是從“農(nóng)民土地所有權(quán)”向“集體土地所有權(quán)”而非“國家土地所有權(quán)”轉(zhuǎn)化（請注意：蘇聯(lián)土地全盤所有化之后，集體農(nóng)莊不享有所有權(quán)，只享有土地使用權(quán)）。那為何不直接對農(nóng)村土地實行“土地國有制”，而只是進行“勞動群眾的集體所有”呢？在1956年6月第一屆全國人民代表大會第三次會議討論《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》時，針對這一問題，時任農(nóng)業(yè)部部長的廖魯言在《關(guān)于〈高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程〉的說明》中是這樣解釋的，“土地歸合作社集體所有，容易為廣大農(nóng)民所接受，也同樣可以保障社會主義經(jīng)濟建設(shè)的正常進行；如果實行土地國有，反而可能引起農(nóng)民的誤解”。〔40〕廖魯言：《關(guān)于〈高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）〉的說明》（1956年6月15日第一屆全國人大第三次會議）。由于中國農(nóng)村土地如何被集體化這一問題不屬于本文討論的重點，感興趣的讀者可以參見筆者之前的研究，程雪陽：《公法視角下的中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷：1921—2010》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。

而在城市，雖然1955年年底，中央書記處第二辦公室《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進行社會主義改造的意見》提出了“土地國有化”的目標，但其僅僅是規(guī)定“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當?shù)霓k法一律收歸國有”，不是所有的城市土地都收歸國家所有?！?1〕參見中央書記處第二辦公室：《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進行社會主義改造的意見》，1955年12月16日。為何不將城市的土地一律“國有化”呢？主要原因在于，中國共產(chǎn)黨認為城市私有房地產(chǎn)的社會主義改造應(yīng)該通過“和平贖買、支付定息”（即國家經(jīng)租、公私合營以及政府出臺有關(guān)租金、房屋修繕等方面的規(guī)定）而非“概括無償國有化”的方式實現(xiàn)。〔42〕城市私有房產(chǎn)社會主義改造基本方式的詳細規(guī)定，參見前注〔41〕，中央書記處第二辦公室（1955年）文。另外，《人民日報》1958年8月6日發(fā)表的《中央主管機關(guān)負責人就城市私有出租房屋的社會主義改造工作發(fā)表談話》中也提到，當時對私有出租房屋的社會主義改造，“基本上是按照中國共產(chǎn)黨對資本主義工商業(yè)的社會主義改造的方針、政策來進行，也就是采取類似贖買的辦法，將私有出租房屋通過國家經(jīng)租或者‘公私合營’等方式納入國家直接經(jīng)營管理的軌道，在一定時期內(nèi)給房主以固定的租息，來逐步改變私房的所有制”。對此，1958年6月，毛澤東在看到中共中央辦公廳編印的《黨史資料匯報》（第一號）上刊登的1920年《中國共產(chǎn)黨宣言》中文譯本時，也曾做出批示說，“不提反帝反封建的民主革命，只提社會主義的革命，是空想的。作為社會主義革命的綱領(lǐng)則是基本正確的。但土地國有是不正確的。沒有料到民族資本可以和平過渡。更沒有料到革命形式不是總罷工，而是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民解放戰(zhàn)爭，基本上是農(nóng)民戰(zhàn)爭”。〔43〕《在一九二〇年〈中國共產(chǎn)黨宣言〉上的批語》，載《建國以來毛澤東文稿》（第七冊），中央文獻出版社1992年版，第296頁。他這里所說的“土地國有是不正確的”應(yīng)該指的就是“土地概括無償沒收為國有是不正確的”。

不過，“文化大革命”的爆發(fā)改變了一切。在“革命行動”和“造反有理”的口號下，私有房屋和城市土地私有制被當作城市資本主義的最后一條“尾巴”，成為“革命”的對象。1966年9月26日，北京市房地產(chǎn)管理局在《關(guān)于接管私房的若干規(guī)定》中率先提出，“除按農(nóng)村六十條規(guī)定，應(yīng)歸生產(chǎn)隊所有者外，城市私有土地一律收歸國有”。1967年11月，國家房產(chǎn)管理局、財政部稅務(wù)總局在對某地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化的請示中也答復(fù)稱，“中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處二辦文件中‘一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當辦法一律收歸國有’，其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”。此后，“城市土地的國有化”運動開始在全國蔓延，直到1979年，福建省泉州市革委會還在發(fā)布“城市土地歸國家所有”的規(guī)定。〔44〕關(guān)于這段歷史的詳細梳理，可以參見程雪陽：《城市土地國有規(guī)定的由來》，載《炎黃春秋》2013年第6期；楊俊峰：《我國城市土地國有制的演進與由來》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。

在1980—1982年憲法修改過程中，如何處理土地、礦產(chǎn)等自然資源的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，再次成為憲法修改委員會討論的重點。在1982年3月10—12日的分組討論過程中，程子華說，籠統(tǒng)地規(guī)定礦藏、水流為國家所有，不夠確切，農(nóng)村有些小煤窯、小河渠是集體搞起來的。烏蘭夫說，關(guān)于草原、荒地的所有權(quán)問題，很重要。他認為，草原、荒地歸集體所有，造成無計劃無節(jié)制地開墾?！拔幕蟾锩逼陂g，內(nèi)蒙草原開荒650萬畝，結(jié)果變成了沙漠，破壞了植被，既不長糧食，也不長草，北京的風(fēng)沙就是從內(nèi)蒙吹來的?！皣Ｔ焯铩钡男Ч埠懿缓?。草原、荒地的所有權(quán)究竟如何規(guī)定，全民、集體如何擺，是個很大的問題。4月12日下午憲法修改委員會第三次全體會議上，憲法修改委員會秘書長胡喬木在介紹憲法草案時提到，礦藏、水流、森林、山地、草原、荒地、灘涂和其他自然資源，首先肯定國有，然后才是“除外”。集體的資源，如小煤窯，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)；江華提出，《森林法》應(yīng)當修改補充。他說，現(xiàn)在一千多萬畝荒地，湖南省有一部分國有，大部分是集體的，集體的管得很好，國有的就不行?！?5〕轉(zhuǎn)引自許崇德：《中華人民共和國憲法史（下）》，福建人民出版社2005年版，第399、403～404、416、423頁。

而在談到土地問題時，“有人提出，憲法對土地問題，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃、合理利用和征用等問題都應(yīng)當做出明確規(guī)定。土地是重要的生產(chǎn)資料和自然資源，而我國前幾部憲法對它都沒有做出全面的明確的規(guī)定。一九五四年憲法只規(guī)定‘礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有’。以及‘國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)’，但對城市和城市近郊的土地所有權(quán)沒有規(guī)定，山嶺、草原、灘涂等也未作規(guī)定。憲法修改委員會采納了這一建議”?！?6〕肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第42頁。

1982年4月12日下午，憲法修改委員會秘書長胡喬木向第三次全體會議介紹了在土地問題上的分歧。他提到：

“土地所有權(quán)做了文字改動。有人提議城鄉(xiāng)土地一律規(guī)定為國家所有，另有人則認為，農(nóng)村土地國有，會引起很大震動，沒有實際意義。開始的時候，土地為農(nóng)民個體所有，合作化后已經(jīng)歸了集體。所以不必宣布國有。如果規(guī)定農(nóng)村土地一律國有，除了動蕩，國家將得不到任何東西。即使憲法規(guī)定了國有，將來國家要征用土地時，也還是要給農(nóng)民報酬。由于目前沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，因此出現(xiàn)不好的現(xiàn)象，例如農(nóng)民要價過高，提出種種苛刻的條件，現(xiàn)在規(guī)定征用的統(tǒng)一辦法。既然不許買賣，所以國家不用‘征購’，而只提‘征用’?！薄?7〕見前注〔45〕，許崇德書，第665～666頁。

1982年12月4日，現(xiàn)行憲法通過。其第9條第1款規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。第10條第1款和第2款規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

通過對1954年憲法制定過程以及1982年憲法修改過程的梳理，我們至少可以得出如下三個結(jié)論：

其一，雖然在過去的六十多年間，人們對于“哪些財產(chǎn)應(yīng)當屬于國家所有，哪些財產(chǎn)可以屬于公民、個體勞動者以及資本家所有”認識不一，雖然中華人民共和國的兩部憲法同時使用了所有制和所有權(quán)這兩個不同的術(shù)語，雖然土地、礦藏、水流等自然資源的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定在“總綱”而不是“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”之中，但是當時的人們在討論所有制時，就是希望通過憲法來明確各種財產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，憲法在使用“國家所有”這個術(shù)語時，就是希望界定國家對哪些財產(chǎn)擁有所有權(quán)。

其二，馬克思列寧主義的理論和蘇聯(lián)憲法的規(guī)定，強烈地影響了當代中國人對于自然資源產(chǎn)權(quán)制度和“國家所有”的認識。這不僅抽象地表現(xiàn)為，劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》（1954）中明確表示，“有些外國資產(chǎn)階級報紙失望地發(fā)現(xiàn)，在我們憲法草案中所宣布的道路，就是‘蘇聯(lián)所走過的道路’。是的，我們所走的道路就是蘇聯(lián)走過的道路，這在我們是一點疑問也沒有的。蘇聯(lián)的道路是按照歷史發(fā)展規(guī)律而為人類社會必然要走的道路。要想避開這條路不走是不可能的。我們一向認為馬克思列寧主義是普遍的真理”，〔48〕這段話是毛澤東同志加上去的。參見《對劉少奇〈關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告〉（草稿）的批語和修改》，載《建國以來毛澤東文稿（第4冊）》，中央文獻出版社1990年版，第548頁。而且具體體現(xiàn)為1954年《憲法》第6條第2款關(guān)于“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”的規(guī)定，其實就是對蘇聯(lián)1936年憲法“臨摹”——上文已經(jīng)提到，蘇聯(lián)憲法的第6條規(guī)定“土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運輸、水上和空中運輸、銀行、郵電、國家所建立的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)（國營農(nóng)場、機器拖拉機站等等），城市和工業(yè)區(qū)的公用企業(yè)和主要住宅，都是國家的財產(chǎn)，即全民的財產(chǎn)”。而1982年憲法則是以1954年憲法為基礎(chǔ)進行修改的，其在“國家所有”這個問題上繼承、延續(xù)和發(fā)展了“五四憲法”的精神。

最后，無論是1936年蘇聯(lián)憲法，還是中國1954年憲法和1982年憲法，它們之所以要對一些財產(chǎn)實行“國有化”，之所以要規(guī)定某些自然資源屬于國家所有或全民所有，主要是希望通過用國家壟斷這些資源的財產(chǎn)所有權(quán)，從而確保相關(guān)收益可以歸全民共享。不過由于兩國先后建立了計劃經(jīng)濟體制，因此他們選擇通過“行政之手來行使自然資源的產(chǎn)權(quán)”的方式，來實現(xiàn)“自然資源收益歸全民共享”這個目標——這為今天的很多爭論埋下了伏筆。

三、歷史的啟示

如果說上文對馬克思列寧主義理論，蘇（俄）聯(lián)憲法以及我國“五四憲法”相關(guān)條款的梳理和知識考古學(xué)考察，能對今天我們理解和解釋中國憲法上“國家所有”有所助益的話，筆者認為，以下幾點是非常重要的：

1．為我國憲法序言所確認作為“指導(dǎo)思想”的馬克思列寧主義確實提出或支持“土地的國家所有”這一主張。在他們看來，無論是基于經(jīng)濟發(fā)展的要求，還是為了避免剝削和社會不公，土地“國家所有”都是必須的。不過，他們并不認為“國家所有”與社會主義有必然的、不可分割的聯(lián)系，他們所主張的“國家所有”也不僅是一種抽象的所有制，而且是要通過這一套所有制以及支撐所有制的經(jīng)濟和財產(chǎn)制度，確?！皣易鳛樨敭a(chǎn)權(quán)所有者有獲得相應(yīng)地租的權(quán)利”。這意味著，他們主要是從財產(chǎn)法和財產(chǎn)權(quán)的角度來分析和處理“國家所有”這個問題的。請注意，我們可以不贊成馬克思和列寧對于“國家所有”的界定，但我們必須了解他們在談?wù)撨@個問題時究竟在說什么?！?9〕實際上，有很多社會主義和共產(chǎn)主義的支持者都不同意馬克思和列寧關(guān)于土地國有與社會主義關(guān)系的論述。在1888年的《土地國有化、國家社會主義和現(xiàn)代社會主義》一文中，澳大利亞的溫斯皮爾（W．R．Winspear，澳大利亞第一份社會主義報紙的出版商和編輯）就認為，社會主義分為國家社會主義和現(xiàn)代社會主義兩種，前者的本質(zhì)是權(quán)力不受制約（State Socialism is unrestricted AUTHORITY），所有的土地、資本和生產(chǎn)資料都掌握在國家的手里，每個個體只是國家的職員，受雇于國家并從國家那里領(lǐng)取薪水。這種社會主義雖然試圖用土地國有化等方式實現(xiàn)國家對于土地的壟斷，其結(jié)果必然是，國家的壟斷最終蛻化為國家管理人員，特別是高級管理人員的壟斷，人們將因此失去珍貴的自由?，F(xiàn)代社會主義的目標則是自由不受制約和平等合作（Modern Socialism aims at unrestricted Liberty and equitable co－operation）。其反對將土地國有化，反對國家壟斷土地等自然資源，鼓勵通過自由、平等和友愛的原則來解決資源占有不均的問題。See W．R．Winspear，“Land Nationalisation，State Socialism and Modern Socialism”，in The Australian Radical（May 26，1888）．

2．蘇聯(lián)和1949年以后的中國接受了馬克思列寧主義的指導(dǎo)，并按照后者的理論來改造了各自的社會。不過，歷史的梳理表明，蘇聯(lián)法和中國法在建立“國家所有”這個制度時，并沒有誤解國家在財產(chǎn)法上的所有權(quán)與國家對領(lǐng)土的主權(quán)之間的關(guān)系。相反，它們正是因為看到了這兩者之間的區(qū)別，所以希望通過公共權(quán)力來控制所有權(quán)。具體來說，就是將財產(chǎn)法意義上的自然資源所有權(quán)界定為國家所有，或者通過其他方式（國有化、征收等）將非國有自然資源變?yōu)閲宜?，然后由代表人民的蘇維埃或者人民政府通過統(tǒng)一行使公權(quán)力的方式來確保這些資源和這些資源的收益歸于全體人民。

3．國家獨占土地等自然資源的所有權(quán)固然可以防止來自資本的剝削和由此導(dǎo)致的貧富分化，但其同時也導(dǎo)致公權(quán)力和控制公權(quán)力的人以“人民的名義”掌握國有自然資源的開發(fā)、利用和收益的權(quán)利。在“革命熱情”高漲的年代，這種假“公權(quán)”之手來行使“私權(quán)”的機制也許可以節(jié)省很多交易成本，并有利于自然資源的合理利用。但革命高潮退卻之后，留在自然資源領(lǐng)域的權(quán)力則會無可避免地帶來大量的貪污、腐敗和浪費。最近發(fā)生在中國的涉及石油、土地等自然資源管理和產(chǎn)權(quán)出讓的周永康案、谷俊山案就是最好的注腳。

也許正是因為看到了上述社會現(xiàn)實，所以當下中國的很多學(xué)者更愿意將國家所有權(quán)定位為公法上的“行政管理權(quán)”而非私法上的“財產(chǎn)所有權(quán)”，并希望藉此對國家所有權(quán)加以嚴格地公法規(guī)制?！?0〕除了前文所引鞏固的文章以外，持有“公權(quán)力說”的研究還有，陳儀：《保護野生動物抑或國家所有權(quán)——從私割鯨肉應(yīng)否處罰談開去》，載《法學(xué)》2012年第6期；王克穩(wěn)：《論自然資源國家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2014年第3期；等等。筆者理解這種良苦用心，但并不認為這種思考路徑和研究結(jié)論值得支持。原因在于，對于法律規(guī)范的解釋，應(yīng)該在以現(xiàn)行憲法為基礎(chǔ)的法秩序范圍內(nèi)進行，應(yīng)當注意法秩序內(nèi)不同規(guī)范之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，而且除非萬不得已，不應(yīng)當隨意突破現(xiàn)行法秩序的基本原則和指引方向。

上文的知識考古和法律規(guī)范梳理已經(jīng)表明，“國家所有”這個術(shù)語最初是以“財產(chǎn)所有權(quán)的方式”進入到我國法秩序的，而且將這一術(shù)語帶入中國法秩序的馬克思列寧主義迄今為止依然是我國現(xiàn)行法秩序的組成部分，因此對于我國憲法中的“國家所有”的解釋，不應(yīng)忽略這一點。當然，這并不是說我們要教條式地執(zhí)著于馬克思列寧主義的某些具體論述，也不是說要對計劃經(jīng)濟時代殘留下的“統(tǒng)一、唯一且由公權(quán)力來行使的所有權(quán)”理論不加反思地加以維護。相反，我們要在現(xiàn)行法秩序內(nèi)推動“國家所有權(quán)”理論的發(fā)展和完善。

如何實現(xiàn)這一目標呢？依照筆者愚見，首先要把現(xiàn)行憲法中的馬克思列寧主義理論本身與馬克思列寧主義的具體實現(xiàn)形式區(qū)分開來。馬克思和列寧是在民法／財產(chǎn)法意義上來界定和使用“國家所有”這個術(shù)語的，蘇聯(lián)法和大部分中國現(xiàn)行法雖然堅持了這一點，但卻用計劃經(jīng)濟的方式來落實馬克思和列寧的這一主張，所以建立了“政企不分”的自然資源產(chǎn)權(quán)和管理體制。然而，歷史和實踐早已證明，我們完全可以拋棄計劃經(jīng)濟時代的國家所有權(quán)運行模式，然后在社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，按照“公權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)相分離”的原則，對現(xiàn)行的“國家所有權(quán)”制度進行改造，從而實現(xiàn)自然資源的“行政管理權(quán)”與自然資源的“財產(chǎn)權(quán)”相分離，就像最近將鐵道部和鐵路總公司分開設(shè)立那樣。

其次，要盡快拋棄斯大林體制遺留下的“國家所有權(quán)統(tǒng)一性和唯一性”理論，真正按照民法理論來建構(gòu)國家所有權(quán)制度，完善自然資源的國家所有權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓和滅失等制度，承認地方的國有企業(yè)或者相關(guān)組織也可以代表國家行使國家所有權(quán)，承認自然資源國家所有權(quán)與其他所有權(quán)一樣，也都是具有平等民事法律地位的權(quán)利，在市場交易過程中都要遵守同樣的法律規(guī)則，就像《物權(quán)法》所說的那樣，要“平等保護，一體遵守”。

最后，國家所有權(quán)存在的意義在于服務(wù)全民，在于為“全體公民的自由發(fā)展提供物質(zhì)保障”。因此，國家所有權(quán)在功能上并不等同于普通的民法所有權(quán)，具有特殊性。為此，我們還必須研究合理的國有自然資源資產(chǎn)收益分配制度如何建立和完善，從而確保國家所有權(quán)的收益真正用于全民福利。

可以想象，這些問題和制度的建構(gòu)是極為復(fù)雜的，沒有細致和系統(tǒng)的研究不能給出合理的答案。所以，請允許我暫且打住，隨后專門撰文討論相關(guān)問題。