現(xiàn)代大學(xué)治理的法權(quán)結(jié)構(gòu)

左崇良

（廈門大學(xué)教育研究院，福建廈門361005；江西師范大學(xué)教育研究院，江西南昌330022）

現(xiàn)代大學(xué)治理的法權(quán)結(jié)構(gòu)

左崇良

（廈門大學(xué)教育研究院，福建廈門361005；江西師范大學(xué)教育研究院，江西南昌330022）

法權(quán)是法定之權(quán)，是制度化的權(quán)力或權(quán)利，各類法權(quán)相互聯(lián)系形成法權(quán)結(jié)構(gòu)。大學(xué)法權(quán)有其特殊的構(gòu)成，其理想追求是權(quán)力與權(quán)力相互制衡、權(quán)力與權(quán)利良性互動(dòng)。我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善，必須通過法律對(duì)大學(xué)的各類法權(quán)要素進(jìn)行有效配置，形成彼此協(xié)調(diào)的橫向結(jié)構(gòu)和上下有序的縱向結(jié)構(gòu)，使大學(xué)走向秩序和自由的現(xiàn)代大學(xué)。

大學(xué)治理；法權(quán)結(jié)構(gòu)；橫向結(jié)構(gòu)；縱向結(jié)構(gòu)

大學(xué)是培養(yǎng)高級(jí)專門人才的場所，是高雅的學(xué)術(shù)殿堂。習(xí)慣上，大學(xué)泛指各種各樣的高等教育機(jī)構(gòu)。本研究中的大學(xué)主要針對(duì)的是公立重點(diǎn)大學(xué)，是國家創(chuàng)辦的培養(yǎng)高級(jí)專門人才和進(jìn)行科學(xué)研究的高層次大學(xué)，主要包括研究型大學(xué)和教學(xué)研究型大學(xué)。這是因?yàn)?，大學(xué)是我國高校的主體部分，且公立重點(diǎn)大學(xué)是我國大學(xué)的重中之重，對(duì)于整個(gè)國家和社會(huì)的變革能起到導(dǎo)向作用。

在現(xiàn)代法治社會(huì)，任何一個(gè)領(lǐng)域都有法權(quán)的存在，高等教育也不例外?！胺?quán)”是法定之權(quán)，是權(quán)利與權(quán)力的統(tǒng)一體，是一個(gè)反映法律承認(rèn)和保護(hù)的全部利益的法學(xué)范疇[1]。權(quán)力與權(quán)利是法律世界最重要的現(xiàn)象，是法權(quán)的兩種基本類型，也是高等教育的兩種基本法權(quán)形態(tài)。高等教育法權(quán)的構(gòu)成要素是高等教育領(lǐng)域內(nèi)法律上的一切“權(quán)”，以及由它們所派生的權(quán)力和權(quán)利，包括學(xué)術(shù)自由權(quán)、大學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)控制權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)（董事或黨委）決策權(quán)、院系管理權(quán)、師生參與權(quán)等。

一、我國大學(xué)治理改革的審思

改革開放以來，隨著市場力量的引入和評(píng)估型政府的興起，分權(quán)成為我國高等教育改革的方向和趨勢，大學(xué)與政府、社會(huì)三者之間關(guān)系發(fā)生了新的變化，大學(xué)的公共目標(biāo)面臨著新的危機(jī)。我國大學(xué)學(xué)術(shù)精神的“先天缺失”和“后天發(fā)育不良”，使得當(dāng)下的大學(xué)百弊叢生，困擾不斷。邯鄲學(xué)步式的大學(xué)制度改革，沒能

引導(dǎo)我國大學(xué)走向世界一流，相反卻使我們陷入了一片自己制造的沼澤。在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，我國大學(xué)制度改革要想走出市場取向的政府分權(quán)給大學(xué)所帶來的種種困境，真正落實(shí)大學(xué)自主權(quán)，我們需要作一番嚴(yán)厲的自我檢討，然后才能有一番勇猛的振作。

我國大學(xué)制度的改革必須具備全球化的視野，必須遵循人類文明的共同軌跡，這就意味著我國大學(xué)在制度形態(tài)上必須向世界大學(xué)制度的普遍形態(tài)靠攏。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，大學(xué)制度改革還必須立足中國國情，必須做本土化的改造，走一條不同于西方國家的路徑。

大學(xué)是現(xiàn)代社會(huì)最復(fù)雜的法人組織。我國公立大學(xué)的法律關(guān)系更為復(fù)雜，權(quán)力與權(quán)利交錯(cuò)在一起，內(nèi)部權(quán)力和外部權(quán)力交錯(cuò)在一起。在我國大學(xué)的外部權(quán)力之中，政府的權(quán)力是最有力的，也是影響最大的。其實(shí)，政府的權(quán)力大并不可怕，可怕的是這種權(quán)力沒有邊界?！坝袡?quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”[2]。我國大學(xué)自主性的缺失主要不在于政府權(quán)力過大，而在于政府權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力繞在一起，難以分開；也不是大學(xué)權(quán)力過小的問題，而是大學(xué)權(quán)力被政府權(quán)力熔化，已經(jīng)難以從中提煉出來[3]。所以，我國大學(xué)治理變革的一個(gè)主題是重建大學(xué)的自主性，為政府權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力設(shè)定剛性的邊界。這種邊界對(duì)政校雙方來說既是一種約束，也是一種監(jiān)督，更是一種規(guī)范。

現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)，首先要將大學(xué)從行政權(quán)力和市場權(quán)力中解放出來，從而釋放出更大的學(xué)術(shù)潛能。學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治是大學(xué)的靈魂所在，具有原生性的力量。哈佛大學(xué)校長博克指出：堅(jiān)持學(xué)術(shù)價(jià)值，拒絕讓大學(xué)聽命于經(jīng)濟(jì)邏輯，就是堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由[4]。教育體制改革的核心就是理順各種關(guān)系，使政令暢通，確保行政管理的有效性。我國政府早已啟動(dòng)大學(xué)制度改革的車輪，法律也已確認(rèn)了大學(xué)七個(gè)方面的自主權(quán)，政府有責(zé)任將大學(xué)治理改革進(jìn)行到底，所以，政府應(yīng)該通過良好的制度設(shè)計(jì)，建立規(guī)則或章程，理順大學(xué)內(nèi)外部權(quán)力關(guān)系，建立科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)真正的大學(xué)治理。

前方的路已經(jīng)清晰可見，運(yùn)用新的治理理論，整合市場取向的大學(xué)自主，重塑大學(xué)和政府的角色定位，重構(gòu)大學(xué)和政府、市場、社會(huì)的關(guān)系，重理大學(xué)治理的價(jià)值空間，使分權(quán)、合作、共治、平衡成為大學(xué)治理的目標(biāo)導(dǎo)向，并據(jù)此作出具體的制度安排和運(yùn)行保障機(jī)制。

二、大學(xué)治理的法理分析

大學(xué)是一類特殊的社會(huì)文化組織，是對(duì)現(xiàn)在和未來都會(huì)產(chǎn)生影響的一種力量?，F(xiàn)代大學(xué)的功能不限于傳播知識(shí)，還可依靠思想引領(lǐng)國家前進(jìn)，通過科技助推社會(huì)發(fā)展。在現(xiàn)代社會(huì)中，大學(xué)組織呈現(xiàn)出很大的復(fù)雜性，內(nèi)部出現(xiàn)分化，外部聯(lián)系增加，大學(xué)變得更加擴(kuò)散、不透明、無凝聚力，大學(xué)內(nèi)部不同利益集團(tuán)的沖突，以及這些集團(tuán)和外部集團(tuán)的斗爭，都在繼續(xù)加強(qiáng)。

大學(xué)治理是21世紀(jì)的一個(gè)關(guān)鍵政策問題，是各國大學(xué)的共同追求。高等教育的重要性，使得政府總在推出法律和政策，不斷加強(qiáng)大學(xué)的外部質(zhì)量保證。與此同時(shí)，大學(xué)在力爭自主權(quán)和維護(hù)法人地位方面也在作出新的嘗試。在大學(xué)的外部法權(quán)關(guān)系中，政府、市場、社會(huì)與大學(xué)四者之間存在明顯的權(quán)力博弈；在大學(xué)的內(nèi)部法權(quán)關(guān)系中，學(xué)校與院系、學(xué)術(shù)與行政、師生與大學(xué)管理者之間也有矛盾沖突。大學(xué)治理不純粹是一個(gè)教育問題，還是一個(gè)法律問題。從法學(xué)的角度來審視，大學(xué)治理實(shí)質(zhì)上表征為一種法權(quán)關(guān)系，大學(xué)治理改革是政府和大學(xué)等各種權(quán)力關(guān)系的分化與改組，是權(quán)力在政府、社會(huì)、市場和大學(xué)等不同主體之間的轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)、平衡和重新分配。

我國大學(xué)的發(fā)展路徑迥異于西方大學(xué)，權(quán)力結(jié)構(gòu)的演化屬于一種強(qiáng)制性制度變遷，政府在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中處于絕對(duì)的核心地位。我國大學(xué)法權(quán)治理結(jié)構(gòu)的完善，涉及兩個(gè)基本維度：其一是公權(quán)的建設(shè)和規(guī)范，其二是私權(quán)的維護(hù)和保障。政府作為大學(xué)的舉辦者和出資人，其在高等教育中的功能集中體現(xiàn)在公共利益的訴求上，是為了保障高等教育的公平性、公正性，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的責(zé)任，以確保大學(xué)更好地為公眾服務(wù)，更好地契合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體需求[5]。因此，政府的角色和權(quán)責(zé)可界定為：制定法律規(guī)則和民主標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行資源配置和監(jiān)控組織的運(yùn)行。

對(duì)大學(xué)治理進(jìn)行法理分析，需要在大學(xué)的權(quán)力與權(quán)利之間建構(gòu)一種分析框架。大學(xué)治理內(nèi)含的法權(quán)邏輯以權(quán)力限制和權(quán)利保障為出發(fā)點(diǎn)，矯正較強(qiáng)的權(quán)力和較弱的權(quán)利，使權(quán)力與權(quán)力抗衡，權(quán)利與權(quán)力對(duì)抗，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力之間、權(quán)利與義務(wù)之間、權(quán)力與責(zé)任之間的均衡。傳統(tǒng)大學(xué)的法權(quán)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力與權(quán)利處于“互侵”狀態(tài),而現(xiàn)代大學(xué)的法權(quán)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)要求則是權(quán)力與權(quán)利之間的“互動(dòng)”。分權(quán)與問責(zé)是法權(quán)分析的一個(gè)重要支點(diǎn)，也是大學(xué)治理的一個(gè)重要方面。大學(xué)法權(quán)治理的基本內(nèi)涵是，在權(quán)力與權(quán)力（職權(quán)

與職責(zé)）關(guān)系中堅(jiān)持職責(zé)本位,在權(quán)利與權(quán)力關(guān)系中堅(jiān)持權(quán)利本位，在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系中堅(jiān)持權(quán)義復(fù)合。

大學(xué)治理，從法律層面來講，就是法權(quán)的分配與制衡。法權(quán)的分配和制衡必須考慮三個(gè)基本維度：一是法權(quán)類型，即哪些法權(quán)屬于政府，哪些法權(quán)屬于大學(xué)，哪些法權(quán)屬于社會(huì)和市場；二是使用權(quán)限的程度，即政府、社會(huì)和市場等外部法權(quán)主體和教師、學(xué)生、管理人員等大學(xué)內(nèi)部法權(quán)主體在多大程度上使用這種權(quán)力；三是法權(quán)治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)法權(quán)要素的配置，表現(xiàn)在法律對(duì)政府權(quán)力的確認(rèn)和政府對(duì)大學(xué)的授權(quán)，以及學(xué)校對(duì)院系及教師的權(quán)力委托等兩個(gè)方面。前一方面，要求政府尊重學(xué)校的辦學(xué)權(quán)，把專業(yè)性強(qiáng)、政府無力行使的那部分教育行政權(quán)力通過授權(quán)或委托的方式授予大學(xué)，政府對(duì)其保有監(jiān)督的權(quán)力。后一方面，要求權(quán)力重心的適當(dāng)下移，把學(xué)科和課程的設(shè)置權(quán)、科研管理權(quán)、教師聘用權(quán)等學(xué)術(shù)權(quán)力委托給院系一級(jí)，使院系層級(jí)擁有一定程度的自主權(quán)。

我國大學(xué)治理的制度建設(shè)須以法律為基礎(chǔ)，重建各類法權(quán)的邊界。大學(xué)治理意味著國家有權(quán)調(diào)控大學(xué)的辦學(xué)行為，但這并不意味著國家有權(quán)介入大學(xué)內(nèi)部或?qū)W術(shù)事務(wù)。在大學(xué)組織內(nèi)部，尚需平衡行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力、黨委權(quán)力與校長權(quán)力、管理權(quán)力與師生權(quán)利等。大學(xué)治理過程中，各種事務(wù)的決策和執(zhí)行并不僅僅局限于行政權(quán)力，要使行政組織和學(xué)術(shù)組織這兩種不同性質(zhì)的控制力和影響力達(dá)到平衡，師生權(quán)利能夠得到彰顯。因而，教育決策者要努力改變大學(xué)行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化的現(xiàn)狀，使學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)展壯大；賦予學(xué)院更大的自主權(quán)，并堅(jiān)持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則；賦予大學(xué)教師更多的學(xué)術(shù)權(quán)利，形成多方參與、良性互動(dòng)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在治理結(jié)構(gòu)優(yōu)良設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，大學(xué)治理過程得以順利展開，各類法權(quán)主體能夠相互認(rèn)同和協(xié)調(diào)，在紛繁復(fù)雜的大學(xué)組織中實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的平衡，在多元利益主體的參與下，共同致力于管理學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)。

三、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的兩個(gè)維度

為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)的善治，我國政府須通過法律對(duì)大學(xué)的法權(quán)要素進(jìn)行有效配置。各種法權(quán)關(guān)系相互交織，良性互動(dòng)，才能形成完善的大學(xué)法權(quán)治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代大學(xué)是一類具有聯(lián)邦性質(zhì)的矩陣組織，因此，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)具有縱向的層次結(jié)構(gòu)和橫向的學(xué)科結(jié)構(gòu)。

（一）大學(xué)治理的橫向結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)組織二重性的權(quán)力基礎(chǔ)，是構(gòu)成現(xiàn)代大學(xué)組織的基本權(quán)力配置。伯恩鮑姆認(rèn)為，大學(xué)里“兩種控制系統(tǒng)不但在結(jié)構(gòu)上相互分離，而且也是建立在不同的權(quán)力系統(tǒng)之上的”[6]11。從法源上講，學(xué)術(shù)權(quán)力來源知識(shí)化，行政權(quán)力來源制度化。從根本上說，學(xué)術(shù)自由權(quán)和學(xué)術(shù)自治權(quán)等權(quán)力并不是為了保護(hù)學(xué)者個(gè)人的自由，而是保護(hù)作為學(xué)者集合體的學(xué)術(shù)組織的自由。大學(xué)組織的雙重結(jié)構(gòu)系統(tǒng)衍生出大學(xué)的雙重權(quán)力形態(tài)。

三權(quán)分立的治理結(jié)構(gòu)是西方國家大學(xué)組織的共同特點(diǎn)，也是我國大學(xué)治理的發(fā)展趨勢?，F(xiàn)代大學(xué)的規(guī)模化和復(fù)雜化，教師分屬于不同的院校和研究所，教師的分化阻礙其全局觀念的形成。校外力量的滲透使得大學(xué)管理人員的控制能力也在減弱。“由于教師和管理人員都不能完全理解復(fù)雜的學(xué)校組織或不能充分地控制學(xué)校資源，所以，教師和管理人員都無法承擔(dān)起管理學(xué)校的全部責(zé)任”[6]16。根據(jù)法權(quán)治理理論，二元權(quán)力結(jié)構(gòu)在任何組織中都不會(huì)獲得長期的穩(wěn)定，在實(shí)踐中就會(huì)像蹺蹺板一樣向一方傾斜，因此，二者之間必須要有一種平衡的力量。這種力量是來自于校外的社會(huì)力量，比如美國大學(xué)的董事權(quán)力。這樣，在大學(xué)組織治理的設(shè)計(jì)中，通過三權(quán)分立最終形成三足鼎立的治理結(jié)構(gòu)。而在中國，大學(xué)法權(quán)治理的頂層結(jié)構(gòu)同樣具有三權(quán)分立的特征，學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、黨委決策權(quán)，三種權(quán)力如何做到相互制衡，相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共同治理，是值得深入研究的問題。

（二）大學(xué)治理的縱向結(jié)構(gòu)

大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，大學(xué)管理幅度增加的同時(shí)，管理層級(jí)也在增加，直接的結(jié)果是學(xué)校決策層離執(zhí)行層越來越遠(yuǎn)，大學(xué)組織形成了復(fù)雜的縱向結(jié)構(gòu)。

大學(xué)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)的高等教育機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)日益與外界頻繁聯(lián)系的復(fù)雜系統(tǒng)。根據(jù)現(xiàn)代大學(xué)的這一特點(diǎn)，大學(xué)組織的縱向結(jié)構(gòu)可設(shè)定為：兩級(jí)治理，三級(jí)管理。一般來說，治理是針對(duì)大學(xué)組織的宏觀層面而言，是指學(xué)術(shù)組織的自治性權(quán)力，相對(duì)較為抽象。管理則可深入到大學(xué)組織的微觀層面，是指學(xué)術(shù)組織的事務(wù)性權(quán)力，相對(duì)較為具體。大學(xué)作為一個(gè)法權(quán)組織，需要有效履行社會(huì)職責(zé)，為院校管理的行政權(quán)力提供了合法性依據(jù)。在現(xiàn)代社會(huì)中，一所綜合性大學(xué)希望從整體上建立自己的自治體系，那是不可能實(shí)現(xiàn)的。有效的方法是實(shí)行兩級(jí)治理，就像城堡的內(nèi)城和外城一樣，雙層設(shè)防，以防御外部力量的侵蝕。兩級(jí)治理結(jié)構(gòu)的分工各有側(cè)重：行政權(quán)力主要集中在校級(jí)層面，學(xué)術(shù)權(quán)力主要集中在學(xué)院層面。學(xué)院制是

一種集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的組織創(chuàng)新形式，日常工作決策權(quán)下放到學(xué)院，實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)核算，學(xué)院享有較高程度的學(xué)術(shù)自治，學(xué)校只負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行決策、預(yù)算、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能。

大學(xué)治理的目的不僅僅是要解決“怎么樣”去實(shí)現(xiàn)政府所規(guī)定的目標(biāo)，更重要的是要實(shí)現(xiàn)自身的功能。大學(xué)作為一個(gè)學(xué)術(shù)性組織，學(xué)術(shù)管理是大學(xué)管理的中心事務(wù)。學(xué)術(shù)管理是指從學(xué)術(shù)自身的特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)事務(wù)與學(xué)術(shù)活動(dòng)的管理。學(xué)術(shù)管理包括教學(xué)活動(dòng)、科研活動(dòng)、學(xué)科發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)設(shè)置、課程建設(shè)、學(xué)位評(píng)定、職稱評(píng)聘、教師配備、招生考試以及其他與知識(shí)直接相關(guān)的方面。學(xué)術(shù)管理，具有與生俱來的專業(yè)性，天然地排斥外行管理。因此，綜合性大學(xué)在實(shí)行兩級(jí)治理的同時(shí)，可以考慮輔以三級(jí)管理，那就是校院系或校院所三級(jí)。現(xiàn)代大學(xué)的規(guī)?；l(fā)展，要把管理權(quán)力全部集中在上層，那是難以實(shí)現(xiàn)的，必須進(jìn)行有效的管理權(quán)下移。學(xué)院制的特征是學(xué)院的自主性、獨(dú)立性，院實(shí)系虛，校院系三級(jí)協(xié)調(diào)互動(dòng)。

必須說明的是，在治理結(jié)構(gòu)方面，我國公立大學(xué)與民辦高校兩者存在著顯著的區(qū)別，其治理的內(nèi)在邏輯亦有很大差異。我國的《高等教育法》規(guī)定，大學(xué)要設(shè)立教代會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)，這是針對(duì)國家創(chuàng)辦的公立大學(xué)而言，對(duì)民辦高校并沒有要求。學(xué)術(shù)獨(dú)立對(duì)于國外的私立大學(xué)而言是理所當(dāng)然之事，而學(xué)術(shù)自由對(duì)于我國的公立大學(xué)則是必須努力爭取的。

四、大學(xué)法權(quán)治理的理想結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心范疇，是高等教育法權(quán)配置的目標(biāo)所在。在現(xiàn)代大學(xué)的法權(quán)關(guān)系中，既有權(quán)力與權(quán)力之間的關(guān)系，也有權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利的關(guān)系，這種復(fù)雜交錯(cuò)的法權(quán)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就是大學(xué)法權(quán)治理結(jié)構(gòu)。

（一）大學(xué)法權(quán)結(jié)構(gòu)的基本特征

現(xiàn)代大學(xué)的法權(quán)結(jié)構(gòu)由主體認(rèn)知、法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)等三個(gè)層面組合而成。大學(xué)法權(quán)具有三大特征[7]：（1）法權(quán)主體的多元性。在現(xiàn)代大學(xué)的法權(quán)構(gòu)成中，法權(quán)主體呈現(xiàn)多元化，外部構(gòu)成主要包括政府、市場和大學(xué)，內(nèi)部構(gòu)成主要包括董事會(huì)（校黨委）、校長及管理層、教師、學(xué)生等。（2）法權(quán)結(jié)構(gòu)的多維性。大學(xué)法權(quán)可從縱橫兩個(gè)維度展開，縱向維度上主要表現(xiàn)為上級(jí)與下級(jí)的科層權(quán)力關(guān)系；橫向維度上主要表現(xiàn)為大學(xué)中的平等法權(quán)關(guān)系，包括權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系。現(xiàn)代大學(xué)的多維法權(quán)結(jié)構(gòu)既包含大學(xué)管理權(quán)力的運(yùn)用，也包括舉辦教育的責(zé)任；既強(qiáng)調(diào)教師學(xué)生的權(quán)利，也設(shè)置了與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)。（3）法權(quán)系統(tǒng)的協(xié)同性?，F(xiàn)代大學(xué)是一個(gè)復(fù)雜的組織系統(tǒng)，由許多不同等級(jí)的子系統(tǒng)組成，每個(gè)子系統(tǒng)都有自己的利益追求，權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)利的沖突就不可避免，但是，大學(xué)的組織特性決定了校內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)彼此關(guān)聯(lián)，法權(quán)子系統(tǒng)之間交互影響，各類法權(quán)主體必須相互尊重和協(xié)同一致。

（二）大學(xué)法權(quán)結(jié)構(gòu)的理想追求

法權(quán)治理和其他治理一樣，有其特定的精神載體和價(jià)值承擔(dān)者。大學(xué)法權(quán)總是按自己的構(gòu)成來回應(yīng)社會(huì)的要求，社會(huì)的要求想要轉(zhuǎn)化為大學(xué)法權(quán)，也必須自覺地去適應(yīng)法權(quán)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。一個(gè)國家的高等教育體制之內(nèi)，存在著多種多樣的法權(quán)要素，權(quán)力與權(quán)力相互制衡、權(quán)力與權(quán)利良性互動(dòng)、權(quán)力與權(quán)利協(xié)調(diào)一致是大學(xué)法權(quán)治理結(jié)構(gòu)合理的標(biāo)志。

大學(xué)治理的理想目標(biāo)是要通過科學(xué)合理的法權(quán)配置去構(gòu)建一種權(quán)力與權(quán)利良性互動(dòng)的大學(xué)法權(quán)結(jié)構(gòu)。法權(quán)結(jié)構(gòu)不是法權(quán)主體單方面的行為自由，而是一種關(guān)系，這種關(guān)系雖然強(qiáng)調(diào)權(quán)力的地位，但并未否認(rèn)權(quán)利的地位[8]?，F(xiàn)代大學(xué)的理想結(jié)構(gòu)是“互動(dòng)式”法權(quán)結(jié)構(gòu)。在“互動(dòng)式”結(jié)構(gòu)中，大學(xué)的各類法權(quán)主體之間保有必要的張力，既相互尊重與協(xié)同，又相互監(jiān)督與信任。在法權(quán)構(gòu)成中，權(quán)力相對(duì)于權(quán)利，具有進(jìn)攻性的強(qiáng)勢特征。權(quán)力的基本特征是權(quán)力主體對(duì)于權(quán)力對(duì)象的制約性，行動(dòng)權(quán)和控制權(quán)可以表現(xiàn)為同一權(quán)力的兩個(gè)方面：權(quán)力主體往往是通過有效地制約權(quán)力對(duì)象的選擇自由來實(shí)現(xiàn)自己的意志。與一般的權(quán)力不同，權(quán)利的控制力強(qiáng)調(diào)的是正當(dāng)性基礎(chǔ)，來自人們對(duì)權(quán)利的普遍承認(rèn)，以及對(duì)履行義務(wù)的普遍要求，而權(quán)力強(qiáng)調(diào)的則是權(quán)力主體意志的優(yōu)越性和有效性。從這個(gè)角度來看，權(quán)利是一種被修正了的力量，一種在法律上被認(rèn)為正當(dāng)?shù)臋?quán)力[9]。通過仔細(xì)觀察和研究，我們發(fā)現(xiàn)，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，權(quán)利的表現(xiàn)方式與權(quán)力的表現(xiàn)方式有時(shí)十分相似：權(quán)利與權(quán)力一樣是權(quán)利主體行動(dòng)自由與其對(duì)義務(wù)主體進(jìn)行控制的統(tǒng)一體。譬如：大學(xué)的學(xué)術(shù)法權(quán)既可以表現(xiàn)為學(xué)術(shù)自由權(quán)，又可以表現(xiàn)為學(xué)術(shù)控制權(quán)，前者主要是一種權(quán)利，后者則主要是一種權(quán)力。

在大學(xué)治理過程中，大學(xué)的權(quán)力與權(quán)利既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，兩者處于錯(cuò)綜復(fù)雜的依賴和互動(dòng)中。最為典型的法權(quán)互動(dòng)是，大學(xué)自治權(quán)與學(xué)術(shù)自由權(quán)兩

者之間存在的是權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)：大學(xué)自治權(quán)是因?qū)W術(shù)自由權(quán)獲得正當(dāng)性才得以存在，反過來，大學(xué)自治權(quán)有力地保障了學(xué)術(shù)自由權(quán)的充分發(fā)揮。大學(xué)法權(quán)互動(dòng)的另一代表是，師生參與權(quán)和院系管理權(quán)之間存在的權(quán)利與權(quán)力的互動(dòng)，教師和學(xué)生不但可以通過參與院系的管理實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，還可以通過自治組織來實(shí)現(xiàn)權(quán)利的聯(lián)合，并有效地實(shí)現(xiàn)以權(quán)利對(duì)抗權(quán)力。

沙托克（Michael Shattock）在《重新平衡大學(xué)治理的現(xiàn)代理念》中提出了一個(gè)對(duì)策：通過共同治理來均衡兩者的發(fā)展[10]。顯然，大學(xué)治理的前提就是明確大學(xué)與政府、社會(huì)、教師、學(xué)生的法律關(guān)系，制定政府與大學(xué)彼此負(fù)有責(zé)任的章程，形成國家宏觀調(diào)控與大學(xué)面向社會(huì)自主辦學(xué)相結(jié)合的平衡機(jī)制。

現(xiàn)代大學(xué)治理的發(fā)展方向是分權(quán)和共治。1966年，美國教授協(xié)會(huì)（AAUP）發(fā)表了《大學(xué)和學(xué)院治理聲明》，并作了精彩的闡述：“大學(xué)外部日趨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和大學(xué)承載任務(wù)的多樣性和復(fù)雜性使得董事會(huì)、校長和教師不可避免地日益相互依存，迫切需要董事會(huì)、校長和教師之間充分理解和溝通，并采取適當(dāng)?shù)墓餐??！盵11]美國教授協(xié)會(huì)所倡導(dǎo)的共同努力在不同國家可依據(jù)具體的情形而采取不同形式，但應(yīng)遵循兩項(xiàng)基本原則：（1）重要行動(dòng)領(lǐng)域的決策應(yīng)由大學(xué)各成員根據(jù)其不同能力共同參與決定；（2）大學(xué)各成員應(yīng)依據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)而擁有不同的發(fā)言權(quán)。

一個(gè)國家的高等教育體制之內(nèi)，各項(xiàng)法權(quán)的相互認(rèn)同和協(xié)調(diào)一致，是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)合理的標(biāo)志。大學(xué)法權(quán)一方面需要以學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自治作為自己的內(nèi)容和自己的正當(dāng)性根據(jù)，另一方面大學(xué)法權(quán)的實(shí)現(xiàn)又受到經(jīng)驗(yàn)領(lǐng)域條件的制約。要能確保自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，法權(quán)應(yīng)當(dāng)是價(jià)值與現(xiàn)實(shí)、理性與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合。我國大學(xué)秩序的構(gòu)建，需要一個(gè)新的“章程”，明確大學(xué)與政府以及其他法權(quán)主體的權(quán)責(zé)邊界，需要一種新的制度安排和法權(quán)規(guī)則，對(duì)大學(xué)的各種法權(quán)要素進(jìn)行科學(xué)的配置，建立一種權(quán)力與權(quán)利良性互動(dòng)、相互承認(rèn)的大學(xué)法權(quán)結(jié)構(gòu)。

結(jié)語：走向秩序與自由的現(xiàn)代大學(xué)

現(xiàn)代大學(xué)是一類具有聯(lián)邦性質(zhì)的松散組織，同時(shí)存在著分散和整合兩種力量的較量，最能體現(xiàn)“有組織的社會(huì)復(fù)雜性”。一所院系眾多、機(jī)構(gòu)復(fù)雜的大學(xué)，它的運(yùn)行并非完全是一個(gè)等級(jí)性的官僚體系，實(shí)際上它可能更像是一個(gè)聯(lián)邦。世界不同國家的高等教育，在處理大學(xué)與國家的關(guān)系方面，權(quán)力的重心有明顯差異。國家主義和大學(xué)自治是大學(xué)治理的兩個(gè)極端，權(quán)力本位與權(quán)利本位則是法律哲學(xué)的兩個(gè)極端，其社會(huì)實(shí)踐的后果都不理想。當(dāng)前，我國的大學(xué)治理改革，應(yīng)改變權(quán)利本位或權(quán)力本位的兩極化思維定勢，努力為大學(xué)法治確立一個(gè)平正、中庸的中心。現(xiàn)代大學(xué)治理當(dāng)以法權(quán)為中心，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)利與權(quán)力等法權(quán)現(xiàn)象，在大學(xué)治理過程中，尋求法權(quán)主體的良性互動(dòng)，尋求法權(quán)的最大化，最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益。

在大學(xué)治理方面，存在許多立法問題，比如：大學(xué)決策權(quán)的下移和責(zé)任分擔(dān)，學(xué)術(shù)管理的權(quán)力讓渡和權(quán)利保障，大學(xué)內(nèi)外各利益相關(guān)者之間權(quán)責(zé)利的分配和平衡，等等。這些問題的解決需要從立法上明確彼此的權(quán)責(zé)邊界，獲得法律的確認(rèn)和保障。從法學(xué)的視角來看，大學(xué)治理的前提和基礎(chǔ)是通過科學(xué)的教育立法來明確高等教育機(jī)構(gòu)的法律地位，通過修改《高等教育法》以明確大學(xué)與政府、社會(huì)、教師、學(xué)生的法律關(guān)系，廓清各類主體所享有的權(quán)力和權(quán)利邊界，合理配置各類主體的權(quán)利，以確定大學(xué)內(nèi)部成員的權(quán)利與責(zé)任及權(quán)利與義務(wù)。

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善實(shí)際上意味著大學(xué)的舉辦者、辦學(xué)者、管理者的獨(dú)立以及由此產(chǎn)生的政府權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、市場權(quán)力的分離和重構(gòu)。在現(xiàn)代法治社會(huì)，權(quán)力和權(quán)利的分配應(yīng)該由法律來完成。我國高等教育相關(guān)的立法應(yīng)對(duì)是，在建立新的治理模式過程中，建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)，在大學(xué)、政府和市場之間進(jìn)行合理的法權(quán)配置，并通過法律調(diào)控機(jī)制確立各法權(quán)主體的行為模式，真正意義上去實(shí)現(xiàn)大學(xué)的管辦評(píng)分離。

完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要方面是確立學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)運(yùn)行中的主導(dǎo)地位，而且應(yīng)該為這種主導(dǎo)地位提供切實(shí)的制度保障。一方面，應(yīng)該合理劃定學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力各自活動(dòng)的范圍和領(lǐng)域，使兩者形成相互協(xié)調(diào)、相互制衡的權(quán)力架構(gòu)。另一方面，大學(xué)制度應(yīng)該為學(xué)術(shù)權(quán)力的行使提供符合學(xué)術(shù)特性的程序模式，避免學(xué)術(shù)權(quán)力的隨意性和主觀性，使學(xué)術(shù)權(quán)力的行使受到合理和必要的制約。完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)教師的學(xué)術(shù)自治權(quán)，需要有相應(yīng)的組織制度保障。政府權(quán)力的天然強(qiáng)勢隨時(shí)可能侵蝕大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力，教師的學(xué)術(shù)自治只能通過科學(xué)的制度架構(gòu)并使之法制化才能實(shí)現(xiàn)。

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The Structure of Legal Rights in Modern University Governance

ZUO Chong-liang
（Institute of Education,Xiamen University,Xiamen 361005,Fujian,China;Institute of Education, Jiangxi Normal University,Nanchang 330022,Jiangxi,China）

Legal right is the power or right affirmed by law.The structure of legal rights is composed of all kinds of legal relationships.Legal rights in modern university form a special structure,whose ideal pattern is the checks and balances of power,and the benign interaction between power and right.To improve university's governance system,itis imperative to establish an orderly horizontal structure and a coordinated vertical structure through the effective distribution oflegalrightelements within university.

University Governance;Structure of Legal Rights;Horizontal Structure;Vertical Structure

2015-06-17

左崇良，1974年生，男，湖南衡陽人，廈門大學(xué)教育研究院博士后研究人員，江西師范大學(xué)教育研究院教師，主要從事高等教育和教育法學(xué)研究。