從封閉到公開：我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開的制度演變*

朱 謙

從封閉到公開：我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開的制度演變*

朱 謙**

2008年《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法》確立了政府環(huán)境信息公開制度，但是，由于立法內(nèi)容的不確定性，加上原國(guó)家環(huán)保總局的行政執(zhí)法解釋，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于不主動(dòng)公開境地。在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)和重大環(huán)保事件層出不窮的雙重壓力下，環(huán)保部從2012年開始，通過制定規(guī)范性文件，在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了由主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的簡(jiǎn)本到主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本的轉(zhuǎn)變。然而，環(huán)保部推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開的規(guī)范性和權(quán)威性明顯不足，因此，最終還是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)基本法中，確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息主動(dòng)公開制度，盡管它在今后法律的實(shí)施中還需要解決一些現(xiàn)實(shí)的問題。

環(huán)境信息 環(huán)境信息公開 環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書（表）

一、問題的引出

雖然，2008年5月1日實(shí)施了《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和《環(huán)境信息公開辦法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），但環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開問題，一直是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中一個(gè)全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。值得稱道的是，經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)四次審議通過，并于2015年1月1日正式實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)環(huán)保部門公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件問題作出了積極地回應(yīng)。新《環(huán)境保護(hù)法》第56條中規(guī)定，“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)全文公開”。該項(xiàng)規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境基本法中確立了政府對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開制度。需要說明的是，在新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)之前，隨著我國(guó)環(huán)境法律實(shí)施大環(huán)境的不斷變化，環(huán)保部也在通過政策的實(shí)施，出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)范性文件，在一步步推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開。因此，本文將針對(duì)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的公開，討論以下幾個(gè)問題：建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開制度是如何推進(jìn)的？它在每一個(gè)階段呈現(xiàn)出什么樣的特點(diǎn)？新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開制度發(fā)展是如何體現(xiàn)的？其法律規(guī)范的實(shí)施將需要解決哪些現(xiàn)實(shí)的問題？

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的簡(jiǎn)本公開：環(huán)保部第51號(hào)文

（一）拒絕公開的環(huán)函［2008］50號(hào)文

自《條例》和《辦法》在2008年5月1日實(shí)施始，涉及到環(huán)保部門公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的法律規(guī)范，主要是《辦法》第11條的規(guī)定，即環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件后，在其政府網(wǎng)站或者采用其他便利公眾知悉的方式，公告環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件“受理情況”和“審批結(jié)果”。然而，這里的公告環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理以及審批信息是否包含環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件本身，則不是很清楚。事實(shí)上，環(huán)保部門只是僅僅主動(dòng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的“受理情況”和“審批結(jié)果”，也并不是無緣無故的。實(shí)踐中，會(huì)存在許多公眾要求環(huán)保部門主動(dòng)或者依申請(qǐng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形?；诖?，2008年1月30日，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局在答復(fù)上海市環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于執(zhí)行〈環(huán)境信息公開辦法（試行）〉有關(guān)問題的請(qǐng)示》（滬環(huán)保管［2007］397號(hào)）時(shí)，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局為此作出過《關(guān)于公眾申請(qǐng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)函［2008］50號(hào)）行政執(zhí)法解釋。①《關(guān)于公眾申請(qǐng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)函［2008］50號(hào)），http://www.zhb.gov.cn/info/gw/huanhan/200802/ t20080202_117941.htm，2015年1月30日訪問。在環(huán)函［2008］50號(hào)文中，明確規(guī)定環(huán)保部門在辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批中獲得的由建設(shè)單位編制的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書（表）等，不屬于《辦法》所列的主動(dòng)公開的政府信息范圍。對(duì)于《條例》中涉及到主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的規(guī)范，原國(guó)家環(huán)?？偩种贫ǖ摹掇k法》將其公開的范圍與內(nèi)容進(jìn)一步壓縮，變成環(huán)保部行政執(zhí)法解釋中的不需要主動(dòng)公開?？陀^地說，各級(jí)環(huán)保部門在公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí)，本來就比較消極，更何況還有原國(guó)家環(huán)?？偩种贫ǖ囊?guī)章作為支持其不予主動(dòng)公開的依據(jù)。②關(guān)于對(duì)環(huán)函［2008］50號(hào)文的質(zhì)疑，請(qǐng)參見朱謙：《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件環(huán)保部門需要公開嗎?》，載《環(huán)境保護(hù)》2011年第Z1期。

（二）環(huán)函［2008］50號(hào)文的廢除

在政府信息公開已經(jīng)成為一種制度與潮流的今天，原國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)函［2008］50號(hào)文必須得到糾正。好在環(huán)保部終于也意識(shí)到這個(gè)問題，2012年10月9日發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于廢止環(huán)函［2008］50號(hào)文件的公告》（環(huán)境保護(hù)部公告2012年第60號(hào)）。在該公告中，環(huán)保部認(rèn)為：“《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》于2008年5月1日起實(shí)施。此前由原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2008年1月30日印發(fā)的《關(guān)于公眾申請(qǐng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)函［2008］50號(hào)）有關(guān)內(nèi)容與該條例的規(guī)定不相符合，現(xiàn)決定予以廢止。”③《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于廢止環(huán)函［2008］50號(hào)文件的公告》（環(huán)境保護(hù)部公告2012年第60號(hào)），http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgg/201210/t20121015_238353.htm，2015年1月28日訪問。

對(duì)于環(huán)保部2012年第60號(hào)公告，應(yīng)該給予其積極的評(píng)價(jià)，畢竟是自我改正錯(cuò)誤。但是，有幾點(diǎn)值得注意：其一，在環(huán)保部2012年第60號(hào)公告中，特別提及到兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)，即2008年5月1日《條例》的實(shí)施日期，另外一個(gè)就是2008年1月30日環(huán)函［2008］50號(hào)文的印發(fā)日期。環(huán)保部強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)一前一后的日期，其實(shí)就是想說明，環(huán)保部發(fā)布環(huán)函［2008］50號(hào)文時(shí)，《條例》還沒有實(shí)施，即便是環(huán)函［2008］50號(hào)文中的內(nèi)容與《條例》規(guī)定不符，也是很正常的。然而，環(huán)保部的這種責(zé)任推脫是站不住腳的，因?yàn)椤稐l例》確實(shí)是在環(huán)函［2008］50號(hào)文實(shí)施后的2008年5月1日實(shí)施的，但是，環(huán)保部非常清楚《條例》是在2007年1月17日由國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過，并于2007年4月5日予以公布。其二，在環(huán)保部2012年第60號(hào)公告中，提出了環(huán)函［2008］50號(hào)文的“有關(guān)內(nèi)容與該條例的規(guī)定不相符合”，但是，這里的“有關(guān)內(nèi)容”到底是指什么內(nèi)容，則不得而知。因?yàn)?，在環(huán)函［2008］50號(hào)文中，既涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開內(nèi)容問題，也涉及到對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件依申請(qǐng)公開問題。另外，環(huán)函［2008］50號(hào)文，究竟是與《條例》的哪些規(guī)定不相符，也沒有明確說明。當(dāng)然，如果認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是屬于環(huán)保部門主動(dòng)公開的環(huán)境信息的范圍，那么，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件屬于主動(dòng)公開的情形下，公眾也就自然不需要再去向環(huán)保部門申請(qǐng)公開。④同注②。

（三）環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件簡(jiǎn)本公開：環(huán)保部2012年第51號(hào)文

事實(shí)上，一個(gè)非常有意思的現(xiàn)象是，在環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于廢止環(huán)函［2008］50號(hào)文件的公告》之前，2012年8月15日，環(huán)保部已經(jīng)發(fā)布《關(guān)于發(fā)布建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本編制要求的公告》（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保部2012年第51號(hào)文”）。環(huán)保部2012年第51號(hào)文內(nèi)容為：“為貫徹落實(shí)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》（環(huán)發(fā)［2012］98號(hào)）精神和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與和政務(wù)信息公開力度，更好地保障公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，自2012年9月1日起，建設(shè)單位向各級(jí)環(huán)保部門報(bào)送環(huán)境影響報(bào)告書，應(yīng)同時(shí)提交報(bào)告書簡(jiǎn)本；各級(jí)環(huán)保部門在本部門網(wǎng)站上公示項(xiàng)目受理情況，應(yīng)同時(shí)公布報(bào)告書簡(jiǎn)本，并附審批部門聯(lián)系人及聯(lián)系方式?！雹荨蛾P(guān)于發(fā)布<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本編制要求>的公告》（環(huán)境保護(hù)部公告2012年第51號(hào)），http://www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgg/201208/t20120823_235124.htm?keywords=，2015年2月1日訪問。

就建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開來說，環(huán)境保護(hù)部公告2012年第51號(hào)文具有重要的意義：第一，它將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開與公眾環(huán)境保護(hù)的參與知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使進(jìn)行了關(guān)聯(lián)，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開更加具有正當(dāng)性基礎(chǔ)；第二，明確了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開的內(nèi)容范圍為環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本，并且對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本編制內(nèi)容提出了很細(xì)致的要求。⑥在環(huán)境保護(hù)部2012年第51號(hào)文中，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書簡(jiǎn)本的一般要求為：第一，報(bào)告書簡(jiǎn)本是指環(huán)境影響報(bào)告書主要內(nèi)容的摘要以及公眾參與篇章全文。第二，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。第三，報(bào)告書簡(jiǎn)本應(yīng)簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂，規(guī)范使用專業(yè)術(shù)語，盡量減少技術(shù)推導(dǎo)過程的描述。第四，報(bào)告書簡(jiǎn)本不應(yīng)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等內(nèi)容。公眾參與篇章中涉及個(gè)人隱私的信息在公告時(shí)應(yīng)作必要技術(shù)處理。第三，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書簡(jiǎn)本的公開形式提出了要求，即各級(jí)環(huán)保部門在本部門網(wǎng)站上公示項(xiàng)目受理情況，應(yīng)同時(shí)公布報(bào)告書簡(jiǎn)本。

2012年，環(huán)保部在推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開方面有所進(jìn)步，這里的進(jìn)步體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，它明確宣告，2008年初發(fā)布的環(huán)函［2008］50號(hào)文，因?yàn)椴环稀稐l例》的規(guī)定而被廢止。盡管，環(huán)保部并沒有具體說明，環(huán)函［2008］50號(hào)文究竟不符合《條例》的哪些規(guī)定，但是，它畢竟主動(dòng)收回了環(huán)保部門拒絕主動(dòng)或者依申請(qǐng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的“擋箭牌”，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息可能被主動(dòng)或者依申請(qǐng)公開。其二，為了防止環(huán)函［2008］50號(hào)文被廢止后，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開處于無章可循的境地，環(huán)保部在廢除環(huán)函［2008］50號(hào)文前，已經(jīng)為此作出了安排，相應(yīng)地出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)部公告2012年第51號(hào)文，主張建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本是需要主動(dòng)公開的。因此，可以說，2012年是推進(jìn)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開制度進(jìn)步非常重要的一年。

（四）環(huán)保部2012年第51號(hào)文的影響因素

然而，對(duì)于環(huán)保部通過規(guī)范性文件的形式推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開制度的行為，我們需要冷靜地加以評(píng)價(jià)。為此，非常有必要對(duì)環(huán)保部的廢、改、立行為背后的影響因素進(jìn)行考察。事實(shí)上，環(huán)保部在2012年環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開行為的表現(xiàn)，從某種意義上來說，并不是其內(nèi)在的環(huán)境信息公開的理念發(fā)生了根本性的變化，而更多的是受到外部有關(guān)因素的影響而不得不作出如此的反應(yīng)。那么，這種外部的影響因素又是什么呢？

從現(xiàn)有的資料分析可以看出，環(huán)保部2012年涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開規(guī)范性文件的廢、改、立行為，主要是受到兩個(gè)方面的外部因素的影響：其一是，在國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院已經(jīng)意識(shí)到政府信息公開領(lǐng)域存在的問題比較嚴(yán)重，需要在一些重點(diǎn)領(lǐng)域加大政府信息主動(dòng)公開的力度。為此，國(guó)務(wù)院辦公廳在2012年4月28日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)［2012］26號(hào)），⑦國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于印發(fā)2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)［2012］26號(hào)），http://zwgk.gd.gov.cn/006939 748/201207/t20120705_325154.html，2015年1月30日訪問。明確要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的《2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》。在推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開方面，特別強(qiáng)調(diào)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息公開，其中包括“要加強(qiáng)環(huán)境核查審批信息公開，著力推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、行業(yè)環(huán)保核查、上市環(huán)保核查等信息的主動(dòng)公開”。同時(shí)，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)落實(shí)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息公開。也正是基于此，環(huán)保部辦公廳在2012年10月30日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)信息公開工作的通知》（環(huán)辦［2012］134號(hào)），要求對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況、環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批結(jié)果以及建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收結(jié)果等相關(guān)信息予以全面主動(dòng)公開。環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本作為項(xiàng)目受理?xiàng)l件之一,應(yīng)當(dāng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況同時(shí)在具有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門網(wǎng)站上公布。其二是，在社會(huì)層面，公眾對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開有著強(qiáng)烈的需求，他們通過多種方式來表達(dá)對(duì)環(huán)保部不公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的不滿。在這些方式中，最值得注意的是，公眾通過環(huán)境信息公開的訴訟⑧典型訴訟案件請(qǐng)參見：《農(nóng)民狀告環(huán)保局要求公開環(huán)境影響報(bào)告》，載《揚(yáng)子晚報(bào)》2009年12月19日。和引發(fā)大規(guī)模的環(huán)境群體性抗?fàn)幨录?，形成?duì)環(huán)保部既不主動(dòng)，也不依申請(qǐng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息行為的現(xiàn)實(shí)壓力。比如，由于環(huán)評(píng)公開和公眾參與的不充分，寧波鎮(zhèn)海煉化擴(kuò)建項(xiàng)目、大連福佳PX項(xiàng)目、四川什邡鉬銅項(xiàng)目、江蘇啟東王子造紙等項(xiàng)目引起了當(dāng)?shù)卮笠?guī)模的群體抗議事件，直接促使環(huán)保部在2012年廢止環(huán)函［2008］50號(hào)文件，印發(fā)了《關(guān)于發(fā)布〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本編制要求〉的公告》（環(huán)保部公告2012年第51號(hào)），要求各級(jí)環(huán)保部門在本部門網(wǎng)站上公示項(xiàng)目受理情況，應(yīng)同時(shí)公布報(bào)告書簡(jiǎn)本，并附審批部門聯(lián)系人及聯(lián)系方式，為公眾參與創(chuàng)造方便條件。這一文件的出臺(tái)成為政府環(huán)境信息公開規(guī)范的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。⑨參見王燦發(fā)、林燕梅:《我國(guó)政府環(huán)境信息公開制度的健全與完善》，載《行政管理改革》2014年第6期。

（五）環(huán)保部2012年第51號(hào)文的局限性

從上面的分析可以看出，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開，環(huán)保部門實(shí)際上并不是積極主動(dòng)，即便是在《條例》實(shí)施后，也并沒有多大的改變，這也可以從原國(guó)家環(huán)?？偩种贫ǖ摹掇k法》以及之后的有關(guān)規(guī)范性文件的內(nèi)容得出這樣的結(jié)論。環(huán)保部在2012年10月發(fā)布的環(huán)辦［2012］134號(hào)文，雖然要求環(huán)保部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書時(shí)，應(yīng)該向社會(huì)公眾公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本，但是，它離公眾的需求還是有很大的差距，具體表現(xiàn)為：第一，環(huán)保部門公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的范圍，并不是針對(duì)所有類型的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，而只是公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本，并不包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表的內(nèi)容。事實(shí)上，需要編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目，盡管其對(duì)環(huán)境的影響可能較小，但是公眾往往對(duì)其還是有強(qiáng)烈的需求的，因?yàn)樗赡苤苯佑绊懝姷沫h(huán)境權(quán)益。比如，餐飲業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，它不需要編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，一般是環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表或者登記表，但是，由于它往往是在社會(huì)敏感區(qū)域內(nèi)，其油煙、噪聲污染通常是公眾特別關(guān)心的問題。第二，從環(huán)保部門公開的內(nèi)容來看，并非是環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的全文信息，而只是其簡(jiǎn)本。但是，環(huán)保部門是很清楚的，無論是公眾通過訴訟方式，還是通過群體性事件的方式，來表達(dá)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境問題的關(guān)注，都是針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的內(nèi)容的，也就是說只有環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的全文才是公眾最需要獲知的，他們可在此基礎(chǔ)上表達(dá)對(duì)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的意見和建議。既然環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件屬于環(huán)保部門主動(dòng)公開的環(huán)境信息范疇，環(huán)保部卻并沒有通過各種方式來進(jìn)一步解釋，為什么只是要公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本，而不是報(bào)告書的全文。第三，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本信息公開并不是一直處于公開狀態(tài)，而只是在環(huán)保部門受理環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書到環(huán)保部門對(duì)該環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書作出審批決定的這段時(shí)間，一旦環(huán)保部門審批結(jié)束，該環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書簡(jiǎn)本信息也就隨之撤銷。

三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本公開：環(huán)辦［2013］103號(hào)文

（一）外力推動(dòng)下的理念更新：環(huán)辦［2013］86號(hào)文

2013年7月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳又一次發(fā)布《關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)［2013］73號(hào)），⑩參見國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)［2013］73號(hào)），http://news.xinhuanet.com/ politics/2013-07/10/c_116486270.htm，2015年1月31日訪問。進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開，要求環(huán)保部明確相關(guān)要求，指導(dǎo)全國(guó)環(huán)保部門實(shí)行環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收全過程公開。為此，環(huán)保部辦公廳在2013年9月14日發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前環(huán)境信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（環(huán)辦［2013］86號(hào)）。?參見環(huán)保部辦公廳：《關(guān)于當(dāng)前環(huán)境信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（環(huán)辦［2013］86號(hào)），http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgt/201309/t20130918_260412.htm，2015年1月31日訪問。在環(huán)辦［2013］86號(hào)文中，有幾點(diǎn)值得注意：第一，環(huán)保部進(jìn)一步意識(shí)到環(huán)境信息公開的意義和作用。由于環(huán)境信息公開已連續(xù)兩年列入國(guó)務(wù)院政府信息公開重點(diǎn)領(lǐng)域，既是國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)境信息公開高度重視的充分體現(xiàn)，也是針對(duì)社會(huì)各界對(duì)環(huán)境信息高度關(guān)注和迫切需求提出的重要舉措。環(huán)境信息只有充分公開才能獲得公眾的理解，才能動(dòng)員更多的公民和組織參與、支持環(huán)境保護(hù)工作。第二，將推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開作為環(huán)保部的一項(xiàng)重要任務(wù)，要求2013年內(nèi)發(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開工作指南（試行）》，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況、審批結(jié)果、驗(yàn)收結(jié)果和環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本公開的基礎(chǔ)上，公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收批復(fù)文件，公開建設(shè)單位或地方政府作出的環(huán)境保護(hù)措施承諾文件，在全國(guó)環(huán)保部門實(shí)行環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收全過程公開。環(huán)保部將對(duì)地方環(huán)保部門落實(shí)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開工作指南（試行）》情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。第三，認(rèn)識(shí)到了要處理好主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開的關(guān)系。認(rèn)為主動(dòng)公開是政府信息公開的主體，凡是《條例》和環(huán)保信息公開規(guī)章制度中規(guī)定應(yīng)該公開、能夠公開的信息，都要及時(shí)、主動(dòng)公開。依申請(qǐng)公開是政府信息公開的補(bǔ)充，各級(jí)環(huán)保部門首先要積極做好主動(dòng)公開環(huán)境信息工作，最大限度滿足公眾對(duì)環(huán)境信息的普遍需要，同時(shí)依法依規(guī)做好依申請(qǐng)公開工作，滿足部分公民和組織對(duì)政府信息的特殊需要。依申請(qǐng)公開比較集中的重點(diǎn)領(lǐng)域，需要進(jìn)一步加大主動(dòng)公開力度。

為了落實(shí)環(huán)辦［2013］86號(hào)文，2013年11月14日，環(huán)保部辦公廳發(fā)布文件《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）的通知》（環(huán)辦［2013］103號(hào)）。?參見環(huán)保部辦公廳：《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）的通知》（環(huán)辦［2013］103號(hào)），http:// www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201311/t20131118_263486.htm，2015年2月21日訪問。該指南相較于環(huán)辦［2012］134號(hào)文，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開方面，有了很明顯的進(jìn)步：第一，明確要求環(huán)保部門受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、表全本的主動(dòng)公開，不再僅僅是公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本。第二，擴(kuò)大了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開的種類，即由原來的公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書類型，擴(kuò)大到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書和報(bào)告表，基本涵蓋了對(duì)環(huán)境影響比較大的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。第三，在主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書和報(bào)告表，滿足公眾環(huán)境知情權(quán)利的同時(shí)，也考慮到環(huán)境信息公開的例外情形，即公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息，刪除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定等內(nèi)容。

（二）環(huán)保部環(huán)辦［2013］103號(hào)文的不足

盡管，環(huán)保部在近兩年里由于各種原因，在一步步強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開，也確實(shí)取得了顯著的成績(jī)，這對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開制度的建設(shè)有積極的推動(dòng)作用，但是，還需要從以下幾個(gè)方面來理性審視環(huán)保部近年來發(fā)布的各類規(guī)范性文件。

第一，從某種意義上來說，環(huán)保部是基于外部的不同方向的壓力，針對(duì)《辦法》的條款，根據(jù)其不同時(shí)期的政策需要作出的解釋，而并沒有通過修改作為部門規(guī)章的《辦法》來相對(duì)穩(wěn)定地確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開制度。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開，主要是通過政策和規(guī)范性文件的形式來推進(jìn)，其法律位階很低，權(quán)威性不足，這也必然影響其有效實(shí)施。目前，環(huán)保部沒有建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開的全國(guó)平臺(tái)，公眾需要到各地環(huán)保部門網(wǎng)站進(jìn)行查找。比如，自《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》實(shí)施以來，重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心通過觀察環(huán)保部、31個(gè)省級(jí)環(huán)保部門和119個(gè)地級(jí)市環(huán)保部門落實(shí)指南情況，發(fā)現(xiàn)截至2014年3月28日，只有北京市、河北省和廣東省等13家省級(jí)環(huán)保部門和珠海、成都、昆明等12個(gè)城市的環(huán)保部門在其官方網(wǎng)站上，就環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本實(shí)現(xiàn)了公開。在其觀察的范圍內(nèi)，超過1/4的環(huán)保部門在落實(shí)指南情況方面沒有任何行動(dòng)，也就是環(huán)評(píng)信息在中國(guó)大部分地區(qū)還沒有得到實(shí)質(zhì)的公開。?參見重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心:《環(huán)評(píng)信息公開指南解讀與實(shí)施觀察》，http://site.douban.com/134644/widget/notes/7538582/ note/357458752/，2015年2月23日訪問。

第二，環(huán)保部對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的主動(dòng)公開，并不是發(fā)自其“內(nèi)心”的觀念轉(zhuǎn)變，真正確立主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息制度。無論是2012年的公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本，還是2013年的公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件報(bào)告書、報(bào)告表全本，都是基于來自國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開的“點(diǎn)名”要求。或者說，假如沒有2012年和2013年國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)布強(qiáng)化信息公開的規(guī)范性文件，并就環(huán)保領(lǐng)域環(huán)境信息公開“點(diǎn)名”需要環(huán)保部加以貫徹落實(shí)的話，環(huán)保部也不可能在2012年10月9日發(fā)布《關(guān)于廢止環(huán)函［2008］50號(hào)文件的公告》。之所以作此推測(cè)，也并非沒有依據(jù)。因?yàn)?，雖然環(huán)保部廢止了環(huán)函［2008］50號(hào)文，但是，該文中的“影子”依舊反映在《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）的通知》（環(huán)辦［2013］103號(hào)）之中。比如，在環(huán)函［2008］50號(hào)文中，環(huán)保部一方面認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件不屬于其主動(dòng)公開的環(huán)境信息，而另一方面又將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開的義務(wù)引向建設(shè)單位，即告知公眾可以向建設(shè)單位獲取環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，以逃避其主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的義務(wù)。在環(huán)辦［2013］103號(hào)文之中，雖然要求各級(jí)環(huán)保部門公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、表全本，但是，卻同時(shí)規(guī)定，“建設(shè)單位在向環(huán)境保護(hù)主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表前，應(yīng)依法主動(dòng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表全本信息，并在提交環(huán)境影響報(bào)告書、表全本同時(shí)附刪除的涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等內(nèi)容及刪除依據(jù)和理由說明報(bào)告。環(huán)境保護(hù)主管部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表時(shí)，應(yīng)對(duì)說明報(bào)告進(jìn)行審核，依法公開環(huán)境影響報(bào)告書、表全本信息”。這里對(duì)于建設(shè)單位的要求規(guī)定，有兩點(diǎn)值得注意：其一，建設(shè)單位在向環(huán)境保護(hù)主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表前，應(yīng)依法主動(dòng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表全本信息，那么環(huán)保部門在建設(shè)單位自己已經(jīng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本信息后，再去公開建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本信息就沒有什么后顧之憂了，實(shí)質(zhì)上就是轉(zhuǎn)嫁環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開之義務(wù)。?比如，《深圳市人居環(huán)境委員會(huì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開管理辦法》第7條規(guī)定：“建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）審批或者重新審核前，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，主動(dòng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）全本（報(bào)批稿），并將信息公開憑證一并提交環(huán)境保護(hù)行政主管部門。”其二，建設(shè)單位在提交環(huán)境影響報(bào)告書、表全本同時(shí)附刪除的涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等內(nèi)容及刪除依據(jù)和理由說明報(bào)告，而環(huán)境保護(hù)主管部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表時(shí)，應(yīng)對(duì)說明報(bào)告進(jìn)行審核。這種規(guī)定本無可厚非，但是，實(shí)踐中往往存在建設(shè)單位濫用國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私等抗辯權(quán)，從而肆意擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、表中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私等內(nèi)容，從而達(dá)到規(guī)避環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、表全本信息公開制度，而環(huán)保部門的所謂審核，在“多一事不如少一事”的公開理念下，恐怕只能是走走形式而已。?參見潘從武、曹華：《要求公開環(huán)評(píng)報(bào)告新疆石河子小伙起訴環(huán)保局》，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-05/28/ content_4499127.htm?node=20908，2014年7月30日訪問。熊紅明、潘強(qiáng)：《網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)紅樹林遭破壞 環(huán)保部門不公開環(huán)評(píng)報(bào)告被起訴》，http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2013-01/25/c_114504617.htm，2015年2月30日訪問。

第三，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開的目的，還是僅僅局限于服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批中的公眾參與，缺乏對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開與公眾參與環(huán)境保護(hù)的全面的、更深刻的認(rèn)識(shí)。在環(huán)辦［2013］103號(hào)文之中，只是規(guī)定環(huán)保部門自收到建設(shè)單位提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、報(bào)告表之日起20日內(nèi)，要按照規(guī)定公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、報(bào)告表，也并沒有涉及到被公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開時(shí)間維持多久。但是，從環(huán)保部2014年1月1日?qǐng)?zhí)行環(huán)辦［2013］103號(hào)文開始，被主動(dòng)公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息也只是維持在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件被審批這個(gè)階段，一旦環(huán)保部門作出了對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批決定或者不予審批決定，在環(huán)保部門公開建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批決定的同時(shí)，被主動(dòng)公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件也就隨之撤銷。?比如，《深圳市人居環(huán)境委員會(huì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開管理辦法》第8條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）后，在其政府網(wǎng)站或者采用其他便利公眾知悉的方式，向公眾公告如下內(nèi)容：（一）項(xiàng)目名稱；（二）建設(shè)地點(diǎn)；（三）建設(shè)單位；（四）環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)；（五）受理日期；（六）環(huán)境影響報(bào)告書（表）全本（報(bào)批稿）；（七）公眾反饋意見的聯(lián)系方式。報(bào)告書公告期限自發(fā)布之日起10個(gè)工作日屆滿，報(bào)告表公告期限自發(fā)布之日起5個(gè)工作日屆滿?！?/p>

四、新《環(huán)境保護(hù)法》：環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全本公開

（一）新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開制度的確立

從前面的分析可以看出，自2008年《條例》實(shí)施以來，環(huán)保部門主動(dòng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的制度，是在各種因素的相互影響和推動(dòng)下，逐步向前邁進(jìn)的。雖然，在不同時(shí)期，環(huán)保部通過各種規(guī)范性文件的發(fā)布試圖構(gòu)筑環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開制度，但是，在沒有權(quán)威性法律支撐的背景下，這種環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開更多地體現(xiàn)為一種政策的推動(dòng)，與真正的具有強(qiáng)約束性的法律制度的最終確立還是相距甚遠(yuǎn)。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開制度的確立重任，就理所當(dāng)然地落在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》身上了。2014年4月24日通過的新《環(huán)境保護(hù)法》第56條第2款規(guī)定：“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)全文公開?！边@是我國(guó)法律層面上正式確立的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開制度。之所以如此認(rèn)為，是因?yàn)椋?/p>

第一，法律規(guī)范的權(quán)威性。過去，關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開的法律規(guī)范，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《條例》、《辦法》中都沒有明確的規(guī)定，相關(guān)的法律規(guī)范大多數(shù)是通過環(huán)保部的規(guī)范性文件形式表現(xiàn)出來的，其規(guī)范效力不高。這次的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開法律規(guī)范，是通過新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》來表達(dá)的。作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，它具有統(tǒng)領(lǐng)其他環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章的作用，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開，成為各級(jí)環(huán)保部門主動(dòng)公開環(huán)境信息的法定義務(wù)。

第二，信息公開義務(wù)主體的明確性。在過去多年的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開的法律實(shí)踐中，不論是主動(dòng)公開形式，還是被動(dòng)公開形式，不可否認(rèn)的一個(gè)嚴(yán)峻事實(shí)是，負(fù)有公開環(huán)境信息義務(wù)的環(huán)保部門，常常會(huì)出現(xiàn)相互推諉的情形。正如有學(xué)者所言：“實(shí)踐中，因捆綁上了過錯(cuò)追究和行政問責(zé)，非制作的行政機(jī)關(guān)持有信息，也不愿公開，寧可把當(dāng)事人呼來喚去，也不愿‘蹚渾水’、沾惹是非。”?余凌云：《政府信息公開的若干問題》，載《中外法學(xué)》2014年第4期。在新《環(huán)境保護(hù)法》中，明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開的義務(wù)主體為“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門”。一般來說，我國(guó)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批，是根據(jù)法律、法規(guī)實(shí)行分級(jí)行使審批權(quán)的，也就是說，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，作為其審批主體的環(huán)保部門通常是特定的。

第三，信息公開范圍的確定性。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公眾需求方面，不可否認(rèn)的是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書最為引人矚目而成為一些重大環(huán)境事件的聚焦點(diǎn)。因?yàn)?，我?guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理行為的實(shí)施，就是依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響大小為標(biāo)準(zhǔn)，來確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的類型的。通常需要編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的項(xiàng)目，往往都可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生比較大的影響。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的公開，正是抓住了我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境信息公開的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，也是積極回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境信息需求的立法舉措。

第四，信息公開內(nèi)容的全面性。為了使得公眾能夠全面獲知建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的信息內(nèi)容，新《環(huán)境保護(hù)法》要求環(huán)保部門應(yīng)該公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的全文。當(dāng)然，法律在滿足公眾環(huán)境知情權(quán)的同時(shí)，也考慮到了對(duì)作為第三人的利益保護(hù)的問題，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中涉及到國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的內(nèi)容，環(huán)保部門可以不予公開。

第五，信息公開方式的主動(dòng)性。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的內(nèi)容，作為環(huán)境信息公開的客體，法律上既可以設(shè)定其為主動(dòng)公開的信息，也同樣可以設(shè)定其為依申請(qǐng)公開的信息。從環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的信息需求角度來看，采取主動(dòng)公開方式，無論是對(duì)社會(huì)公眾，還是對(duì)于環(huán)保部門，都是一種既節(jié)省信息公開或者信息索取成本的有效方式，同時(shí)也是大大提升信息公開效力，促進(jìn)公眾有效參與環(huán)境保護(hù)的途徑。?參見程潔：《環(huán)評(píng)報(bào)告的公開屬性及其制度實(shí)現(xiàn)》，載《綠葉》2012年第9期。

第六，信息公開責(zé)任的約束性。環(huán)境信息公開既然構(gòu)成環(huán)保部門的一項(xiàng)法定義務(wù)，那么，對(duì)于不履行環(huán)境信息公開義務(wù)的行為，應(yīng)該有相應(yīng)的法律責(zé)任的承擔(dān)。新《環(huán)境保護(hù)法》在第68條中規(guī)定，地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

（二）新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施需要解決的幾個(gè)問題

可以認(rèn)為，我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》中已經(jīng)確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開制度，但是，該項(xiàng)制度的實(shí)施，還將遭遇到一些現(xiàn)實(shí)的問題需要解決。

第一，關(guān)于主動(dòng)公開的主體是否僅限于負(fù)責(zé)審批該環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)保部門的問題。在新《環(huán)境保護(hù)法》中，明確界定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開的主體是審批該環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的環(huán)保部門，這對(duì)于環(huán)境信息公開責(zé)任到位是有積極作用的。但是，實(shí)踐中，一些行政級(jí)別層次比較高的環(huán)保部門，作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的審批機(jī)關(guān)，在對(duì)建設(shè)單位提交的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批過程中，往往采取委托屬地的行政級(jí)別比較低的環(huán)保部門進(jìn)行初審，并在初審意見的基礎(chǔ)上形成正式的審批決定。比如，《廣東省環(huán)境保護(hù)廳建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)定》中規(guī)定，建設(shè)單位在向廣東省環(huán)境保護(hù)廳提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批表時(shí)，是需要同時(shí)提交項(xiàng)目所在環(huán)保部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書初審意見的。?參見《廣東省環(huán)境保護(hù)廳建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)定》第8條第4項(xiàng)。既然如此，那么初審的環(huán)保部門在對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書進(jìn)行初審時(shí)，是否需要公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文呢？答案應(yīng)該是肯定的，因?yàn)椋苑缮弦?guī)定環(huán)保部門要公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文，不僅是為了實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境知情權(quán)，更為重要的是，通過告知環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的環(huán)境信息，使得公眾能夠在知情的基礎(chǔ)上，有效地參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批過程中。現(xiàn)實(shí)中，環(huán)保部門的初審意見，往往實(shí)質(zhì)上決定了審批機(jī)關(guān)的最終審批決定，因此，采取初審方式，實(shí)施初審的環(huán)保部門也要征求公眾意見，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文的公開義務(wù)，也就相應(yīng)地落在實(shí)施初審的環(huán)保部門身上了。另外還有一種方式是，上級(jí)環(huán)保部門往往將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件委托下級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行審批。盡管，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件委托審批過程中，接受委托的環(huán)保部門是以委托的環(huán)保部門名義實(shí)施審批行為的，但是，整個(gè)委托審批過程都是由接受委托的環(huán)保部門來實(shí)施的，因此，此種情形下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開和征求公眾意見，接受委托的環(huán)保部門也應(yīng)該有公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的義務(wù)。

第二，關(guān)于主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是否僅限于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的問題。在環(huán)保部辦公廳發(fā)布文件的《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）的通知》（環(huán)辦［2013］103號(hào)）中，要求環(huán)保部門在受理建設(shè)單位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件后，應(yīng)該全文公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的種類，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)報(bào)告書和報(bào)告表，基本涵蓋了對(duì)環(huán)境影響比較大的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。然而，在新《環(huán)境保護(hù)法》中，法律明確要求環(huán)保部門公開的只是環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，沒有涵蓋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表。這是否表明，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表今后將不再能夠主動(dòng)公開了呢？答案應(yīng)該是否定的。因?yàn)椋隆董h(huán)境保護(hù)法》第56條第2款主要是針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)比較大、公眾參與度高的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書文件，具有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性的考慮，但是，它并不表明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表甚至環(huán)境影響登記表文件的信息就不需要公開了。由于此次新《環(huán)境保護(hù)法》專門增加了“第五章信息公開和公眾參與”，同時(shí)在第53條中確立了公眾環(huán)境知情權(quán)和公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，并且明確了環(huán)保部門為實(shí)現(xiàn)公眾這些權(quán)利的相應(yīng)法定義務(wù)，其中就包括環(huán)境信息公開的義務(wù)。因此，環(huán)保部門的環(huán)境信息公開義務(wù)的范圍，除了新《環(huán)境保護(hù)法》中的有關(guān)列舉之事項(xiàng)外，還受到第53條公眾環(huán)境知情權(quán)條款的概括規(guī)制?；诖?，法規(guī)、規(guī)章依舊可以規(guī)定，環(huán)保部門對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表、環(huán)境影響登記表的主動(dòng)公開，即便在沒有相關(guān)法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的情況下，環(huán)保部門也有相應(yīng)的行政自由裁量權(quán)，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的具體情況，以及公眾參與的需求，主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表。當(dāng)然，即使環(huán)保部門不主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表，那么，公眾依舊可以依申請(qǐng)向環(huán)保部門獲取相關(guān)環(huán)境信息。

第三，關(guān)于主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的時(shí)限問題。這個(gè)問題主要涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文信息何時(shí)主動(dòng)公開以及信息維持多長(zhǎng)時(shí)間。根據(jù)《條例》第18條的規(guī)定：“屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”從《條例》第18條規(guī)定來看，環(huán)保部門主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的信息期限，應(yīng)該是依照“法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的要求去執(zhí)行。因此，它需要看新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)此期限是如何界定的。新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書主動(dòng)公開的期限是“在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后”，至于收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后幾日進(jìn)行公開并沒有明確規(guī)定，這恐怕要等今后有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章進(jìn)一步予以細(xì)化。從現(xiàn)實(shí)的情況來看，環(huán)保部門大多在收到環(huán)境影響報(bào)告書后的10日內(nèi)予以公開。如環(huán)保部一般是在7日內(nèi)，將這段時(shí)間內(nèi)獲取的環(huán)境影響報(bào)告書一并予以公開，納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書申請(qǐng)審批公示程序之中。比如，在《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于2014年7月21日—2014年7月25日建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況的公示》中，環(huán)保部就是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序的有關(guān)規(guī)定，將2014年7月21日—2014年7月25日環(huán)保部共受理的7個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的受理情況予以公示，公示期為2014年7月25日－2014年8月7日（10個(gè)工作日）。在受理公示中，7個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文也同時(shí)以公示的方式予以主動(dòng)公開。?參見《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于2014年7月21日—2014年7月25日建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況的公示》，http://hps.mep.gov.cn/jsxm/xmsl/201407/t20140725_280530.htm，2015年2月29日訪問。應(yīng)該說，環(huán)保部門公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文信息的期限都不會(huì)很長(zhǎng)，因?yàn)椋羌{入環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的審批程序之中的，受到《行政許可法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》關(guān)于總的審批時(shí)限的約束，因此，各地的環(huán)保部門可能在具體的期限上有很小的差異，但基本上是能夠做到及時(shí)公開的。此處比較大的問題是，已經(jīng)主動(dòng)公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文信息，能夠維持多長(zhǎng)期限，這將直接關(guān)系到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書信息公開的宗旨和目的是什么以及能否實(shí)現(xiàn)的問題。因?yàn)椋瑥默F(xiàn)實(shí)的情況來看，目前對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文的公開最有效率，也是最方便告知獲取的當(dāng)屬環(huán)保部門的政府網(wǎng)站。?在環(huán)保部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南》（試行）中，要求各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)該將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息通過本部門政府網(wǎng)站予以主動(dòng)公開，而有條件的環(huán)保部門，也可以同時(shí)通過窗口、報(bào)紙等方式公開。從現(xiàn)有的情況看，無論是環(huán)保部，還是地方環(huán)保部門，在其政府網(wǎng)站公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文信息時(shí)，只是維持比較短的時(shí)間。一種情形是，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書信息公開時(shí)間維持在公示期內(nèi)，其期限為10日。另外一種情形是，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書信息公開時(shí)間維持在整個(gè)審批期內(nèi)，其期限具體情況要看該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書審批的程序復(fù)雜程度。后一種情形占大多數(shù)，即在環(huán)保部門公告擬作出環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書審批決定意見以及正式審批文件時(shí)，都將受理后主動(dòng)公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文信息全部撤回。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因?yàn)榘ōh(huán)保部在內(nèi)的環(huán)保部門一直認(rèn)為，環(huán)保部門主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，是為了審批該報(bào)告書的需要，通過公開環(huán)境信息而引入公眾的參與，聽取公眾對(duì)報(bào)告書審批的意見，供環(huán)保部門對(duì)報(bào)告書作出審批或者不審批的決定。既然，環(huán)保部門已經(jīng)作出了審批或不予審批的決定了，那么行政許可程序也就結(jié)束了，其公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的目的也就達(dá)到了，環(huán)保部門再撤回報(bào)告書也就順理成章了。這種認(rèn)識(shí)，實(shí)際上也體現(xiàn)在新《環(huán)境保護(hù)法》之中，因?yàn)?，新《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書信息公開似乎也主要是針對(duì)環(huán)保部門審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件而言的。這種認(rèn)識(shí)和做法是非常有害的。因?yàn)椋煜私ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制以及審批過程中征求公眾意見的時(shí)間期限的要求與環(huán)境信息公開保持期限的要求。在新《環(huán)境保護(hù)法》以及《條例》中，都沒有規(guī)定政府主動(dòng)公開的環(huán)境信息在一定公開期限后就可以撤回。特別需要提及的是，新《環(huán)境保護(hù)法》確立了公眾環(huán)境知情權(quán)與環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，并明確要求環(huán)保部門應(yīng)該為公眾獲取環(huán)境信息以及參與、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。因此，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書信息的公開，其目的就不能僅僅局限于公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理這個(gè)階段，而應(yīng)該擴(kuò)展到建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行直至生命周期結(jié)束的全過程之中。為此，環(huán)保部門在審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書過程中公開的報(bào)告書信息，不僅有利于公眾在環(huán)保部門審批報(bào)告書過程中進(jìn)行參與，而且，一旦該報(bào)告書被審批過后，那么，環(huán)保部門的審批決定文件就與報(bào)告書內(nèi)容構(gòu)成一個(gè)完整的整體，它不僅成為環(huán)保部門全過程監(jiān)管該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境行為的依據(jù)，而且也同樣成為公眾繼續(xù)參與對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境行為實(shí)施全過程監(jiān)督的依據(jù)。

五、結(jié)語

在《條例》和《辦法》制定和實(shí)施之前，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開，一直是公眾參與環(huán)境治理的一個(gè)熱點(diǎn)問題，因?yàn)?，公眾是否能夠知悉建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息內(nèi)容，往往決定著公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境治理能力的大小。從實(shí)踐來看，無論是建設(shè)單位，還是環(huán)保部門，對(duì)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的公開，往往都是持比較消極的態(tài)度的。由于我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中沒有確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開制度，使得該法中確立的公眾參與制度的實(shí)施，因?yàn)槿狈Νh(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的公開而往往流于形式。雖然，2008年《條例》和《辦法》確立了政府環(huán)境信息公開制度，但是，由于立法內(nèi)容的不確定性，加上原國(guó)家環(huán)?？偩值男姓?zhí)法解釋，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于不主動(dòng)公開階段。然而，這種情況的出現(xiàn)與環(huán)境問題需要公眾切實(shí)參與的實(shí)現(xiàn)是背道而馳的，在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)和重大環(huán)保事件層出不窮的雙重壓力下，環(huán)保部從

2012年開始，通過制定規(guī)范性文件，不僅廢除了過去的不主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的執(zhí)法解釋，而且在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，快速推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開，實(shí)現(xiàn)了由主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的簡(jiǎn)本，到完全主動(dòng)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的全文的突破。雖然說，環(huán)保部通過規(guī)范性文件推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開，是具有重大的現(xiàn)實(shí)意義的，也取得了很好的效果，但是，它的規(guī)范性和權(quán)威性明顯不足，因此，還是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》最終在環(huán)境保護(hù)基本法中，確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息主動(dòng)公開制度，盡管它在今后法律的實(shí)施中還需要解決一些現(xiàn)實(shí)的問題。

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“污染源環(huán)境監(jiān)管的信息失靈及其治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12BFX121）、司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“公眾參與環(huán)評(píng)行為的自在生成與制度回應(yīng)——以個(gè)案分析為中心”（項(xiàng)目編號(hào)：09SFB2055）的階段性成果。

** 作者簡(jiǎn)介：朱謙，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心教授、博士生導(dǎo)師。