關(guān)于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的思考

朱新睿

(云南省保山市人民政府工貿(mào)園區(qū)管理委員會(huì)，云南保山678000)

19世紀(jì)末在一些工業(yè)國(guó)家產(chǎn)生了工業(yè)區(qū)，對(duì)工業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃，從而促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。改革開放以后，我國(guó)東部地區(qū)開始興建大量的不同用途和規(guī)模的工業(yè)區(qū)，2004年后我省開始了全省性的工業(yè)園區(qū)建設(shè)，目前基本達(dá)到每個(gè)縣至少有一個(gè)工業(yè)園區(qū)。這些工業(yè)園區(qū)的出現(xiàn)，最大限度的減少了區(qū)劃的問(wèn)題，降低了公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的成本，同時(shí)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是工業(yè)園區(qū)在發(fā)展的同時(shí)，也因?yàn)橐?guī)劃不合理、盲目引進(jìn)不同類型的項(xiàng)目企業(yè)，引發(fā)了諸多的環(huán)境問(wèn)題，甚至于造成嚴(yán)重的污染事件。而園區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)由于起步較晚、認(rèn)識(shí)不夠，且為了追求更大的經(jīng)濟(jì)利益，很多地方的工業(yè)園區(qū)未進(jìn)行，或是未能嚴(yán)格按照要求來(lái)規(guī)范企業(yè)行為，在這里結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行初步的探討分析。

1 園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的必要性

規(guī)劃環(huán)評(píng)主要是對(duì)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力進(jìn)行深入分析，對(duì)區(qū)域內(nèi)水土資源、大氣環(huán)境、固體廢棄物、總體空間布局、城市發(fā)展定位、生態(tài)功能分區(qū)等各要素之間的相互關(guān)系進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，并提出應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)防措施，使規(guī)劃中的各要素布局趨于合理，最終創(chuàng)造一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境。

1.1 規(guī)劃環(huán)評(píng)綜合考慮區(qū)域環(huán)境的累積影響

園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在決策過(guò)程中，對(duì)園區(qū)各個(gè)層次規(guī)劃、方案的環(huán)境影響前瞻性考慮，是對(duì)區(qū)域環(huán)境影響更為系統(tǒng)的考慮。園區(qū)開發(fā)往往是大規(guī)模復(fù)雜項(xiàng)目或生態(tài)敏感項(xiàng)目開發(fā)的前提。在園區(qū)規(guī)劃中，必將誘發(fā)各類工業(yè)、物流、服務(wù)等項(xiàng)目的出現(xiàn)，這些被誘發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響可能會(huì)超過(guò)規(guī)劃預(yù)測(cè)的環(huán)境影響，可能會(huì)使得這些項(xiàng)目的環(huán)境影響在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中很難預(yù)測(cè)，而園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)綜合考慮到整個(gè)園區(qū)開發(fā)過(guò)程中的項(xiàng)目對(duì)區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生的累積影響，并可通過(guò)回顧性評(píng)價(jià)進(jìn)行修正和完善。

1.2 規(guī)劃環(huán)評(píng)可避免戰(zhàn)略布局失誤

隨著近年來(lái)將可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、低碳經(jīng)濟(jì)等先進(jìn)理念的引入園區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)，尤其是建設(shè)生態(tài)工業(yè)園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園等，人們也越來(lái)越重視規(guī)劃環(huán)評(píng)。園區(qū)在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和廢氣之后所產(chǎn)生的水、氣、聲、渣等污染，如果規(guī)劃和污染物處理、處置不當(dāng)，將會(huì)對(duì)周圍區(qū)域的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生一系列嚴(yán)重的直接或間接、短期或長(zhǎng)期的影響，為避免或減緩此不利影響，應(yīng)在園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中從源頭來(lái)控制園區(qū)的環(huán)境影響，從宏觀的方面和長(zhǎng)期影響的角度對(duì)園區(qū)的選址、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的可行性進(jìn)行論證，避免重大決策失誤。

1.3 規(guī)劃環(huán)評(píng)從源頭解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾

隨著城市發(fā)展需要，土地作為不可再生資源，日趨緊缺。而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要面對(duì)人口眾多、資源緊缺、環(huán)境脆弱等諸多方面的壓力，工業(yè)園區(qū)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與土地、資源及生態(tài)和環(huán)境的沖突日益凸顯。而規(guī)劃環(huán)評(píng)的引入從根本上解決工業(yè)化進(jìn)程中的環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)對(duì)規(guī)劃和決策的指導(dǎo)，從源頭上解決環(huán)境、資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突和矛盾，以保證工業(yè)化進(jìn)程的合理、有序、持續(xù)健康的發(fā)展。

1.4 規(guī)劃環(huán)評(píng)可實(shí)現(xiàn)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展

通過(guò)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)可協(xié)調(diào)好園區(qū)與周圍環(huán)境的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，它能科學(xué)的預(yù)測(cè)園區(qū)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和廢氣之后對(duì)人群和生態(tài)系統(tǒng)的影響，并能提出避免、消除或減緩其影響的措施或替代方案。

總之，開展園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)意義重大，尤其是西部地區(qū)為擴(kuò)大招商引資水平，不惜犧牲資源及環(huán)境來(lái)增加工業(yè)開發(fā)力度，若不采取妥善安全的環(huán)境保護(hù)措施，勢(shì)必造成地區(qū)資源破壞和生境惡化，只有通過(guò)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)來(lái)平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)性。

2 園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)介入時(shí)間較晚

根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第十條規(guī)定:編制專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前編制環(huán)境影響報(bào)告書，也就是說(shuō)工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該是在專項(xiàng)規(guī)劃草案未審批前就完成編制和審批。而現(xiàn)實(shí)是，規(guī)劃已經(jīng)審批了才進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，這就導(dǎo)致了規(guī)劃環(huán)評(píng)作用不大，沒(méi)有真正地對(duì)園區(qū)的規(guī)劃方案和產(chǎn)業(yè)布局等方面起到指導(dǎo)作用。

2.2 環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)資料不足

規(guī)劃環(huán)評(píng)的質(zhì)量取決于很多方面，比如基礎(chǔ)資料的充實(shí)、真實(shí)，環(huán)評(píng)人員的水平，工作經(jīng)費(fèi)等。目前，園區(qū)屬新開發(fā)區(qū)，選址通常都在一些比較偏遠(yuǎn)的地方，新征地進(jìn)行建設(shè)，缺乏一些基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)資料，從而影響環(huán)評(píng)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

2.3 環(huán)評(píng)針對(duì)性不強(qiáng)

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)投入的技術(shù)力量有限，加之園區(qū)環(huán)評(píng)涉及的面比較廣、時(shí)間比較長(zhǎng)，需要進(jìn)行評(píng)價(jià)的范圍廣，環(huán)評(píng)很難做到全面具體。按照《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ/T131—2003)的要求，“開發(fā)區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)要提出合理的污染物排放總量控制方案;要從環(huán)境保護(hù)角度論證開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);要對(duì)擬議的開發(fā)區(qū)各規(guī)劃方案進(jìn)行環(huán)境影響分析比較和綜合論證，提出完善開發(fā)區(qū)規(guī)劃的建議和對(duì)策”，目前，園區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)中沒(méi)有針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的重點(diǎn)分析，什么都有，但又什么都不具體，沒(méi)有針對(duì)性。

2.4 環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)不足，調(diào)查范圍有限

目前，園區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)都是在規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)后才進(jìn)行，從而導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)走過(guò)場(chǎng)，在預(yù)算方面由于缺乏重要性，經(jīng)費(fèi)預(yù)算嚴(yán)重不足，很多園區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)就是以收集資料為主，基本不進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，而園區(qū)多屬于新區(qū)，現(xiàn)有資料有限，很多環(huán)評(píng)就是在未進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的情況下，閉門造車編制出來(lái)的。

3 建議

3.1 針對(duì)已進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)的園區(qū)

1)結(jié)合園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展實(shí)際，明確規(guī)劃環(huán)評(píng)的針對(duì)性。很多工業(yè)園區(qū)都發(fā)展了好幾年了，規(guī)劃已進(jìn)行多次修編，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有一定的基礎(chǔ)，基本的環(huán)境矛盾已顯現(xiàn)，因此建議結(jié)合規(guī)劃修編再次進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，根據(jù)規(guī)劃發(fā)展的進(jìn)度，分批分期進(jìn)行研究，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局、土地利用和現(xiàn)狀情況，提出有針對(duì)性的解決方案，按照清潔生產(chǎn)的原則對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的合理性進(jìn)行分析，對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用和布局等方面進(jìn)行再次論證，使整個(gè)園區(qū)發(fā)展更加合理。

2)兼顧園區(qū)的實(shí)際情況，增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的指導(dǎo)性。雖然已有的園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)根據(jù)規(guī)劃區(qū)域環(huán)境和資源狀況、園區(qū)定位、發(fā)展目標(biāo)等，都進(jìn)行了分析，并提出了清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)指標(biāo)，但在實(shí)際運(yùn)行中，很多問(wèn)題凸顯出來(lái)，建議對(duì)園區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，再提出相應(yīng)的、實(shí)際可實(shí)施的指標(biāo)，并提出入園企業(yè)的基本環(huán)保要求，從而科學(xué)的指導(dǎo)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3)堅(jiān)持循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展道路，科學(xué)規(guī)劃環(huán)評(píng)。園區(qū)現(xiàn)存有很多老企業(yè)，存在著各種各樣的問(wèn)題，但在循環(huán)經(jīng)濟(jì)上做得都嚴(yán)重不足，園區(qū)內(nèi)沒(méi)有形成清晰的產(chǎn)業(yè)鏈，企業(yè)的環(huán)保各自為政。建議在招商引資和園區(qū)管理中均要引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，從企業(yè)內(nèi)部、園區(qū)現(xiàn)有企業(yè)之間、招商引資企業(yè)之間拓展循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，逐步形成循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。

3.2 其他方面

1)健全法規(guī)體系，做到有法可依。目前，我國(guó)針對(duì)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，但基層操作中存在操作性不強(qiáng)，指導(dǎo)性不明等問(wèn)題，很多法律法規(guī)都沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，處罰力度不夠，更多是依靠污染物排放超標(biāo)來(lái)對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理，而規(guī)劃環(huán)評(píng)方面可操作性較差。因此，建議建立一套完整的、可操作的、具體的實(shí)施細(xì)則，并通過(guò)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，推進(jìn)工業(yè)園區(qū)開展清潔生產(chǎn)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境目標(biāo)，同時(shí)明確政府、園區(qū)管理部門、企業(yè)甚至居民的責(zé)任和義務(wù)。

2)高度重視，嚴(yán)格管理。各級(jí)各部門應(yīng)該提高對(duì)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)重要性的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的要求進(jìn)行管理，明確職責(zé)職能，必要時(shí)加大處罰力度，避免園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)走過(guò)場(chǎng)、形式化。

3)加強(qiáng)人員培訓(xùn)，專業(yè)環(huán)評(píng)審批。對(duì)于從事環(huán)評(píng)工作的人員，應(yīng)該定期進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，明確環(huán)評(píng)工作的重要性，通過(guò)對(duì)審批人員的培訓(xùn)，使其能在工作中起到審核和指導(dǎo)的作用，從而提高環(huán)評(píng)的質(zhì)量。

4)規(guī)范環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)管理，提高環(huán)評(píng)質(zhì)量。對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提出嚴(yán)格要求，避免環(huán)評(píng)報(bào)告書成為可有可無(wú)的廢紙，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)工作人員的培訓(xùn)，確保環(huán)評(píng)的質(zhì)量。

5)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，完善項(xiàng)目審批聯(lián)動(dòng)機(jī)制。環(huán)保部門應(yīng)依法行使建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批權(quán)，嚴(yán)格按照規(guī)劃環(huán)評(píng)師項(xiàng)目環(huán)評(píng)的基本依據(jù)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃環(huán)評(píng)要求，積極在基層推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促使園區(qū)積極開展規(guī)劃環(huán)評(píng)。

6)提高公眾參與力度。近年來(lái)，環(huán)境信訪事件呈直線上升趨勢(shì)，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越成為群體關(guān)注的新熱點(diǎn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新問(wèn)題，園區(qū)涉及人口較多、面較廣，因此必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，確保群眾的知情權(quán)，做好公眾參與工作，避免形式化，同時(shí)減少群眾上訪的概率。

4 結(jié)論

對(duì)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)是加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理的重要手段，也是促進(jìn)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。建立一套科學(xué)、合理、可操作的園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度是園區(qū)發(fā)展的重中之重。通過(guò)對(duì)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的分析，科學(xué)客觀地反映園區(qū)開發(fā)、發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境之間的關(guān)系以及園區(qū)內(nèi)各環(huán)境要素的受影響程度，真正意義的指導(dǎo)園區(qū)規(guī)劃，達(dá)到提前干預(yù)環(huán)境影響，避免造成環(huán)境問(wèn)題的目的。

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