競爭模式轉(zhuǎn)變與地方政府投融資行為※——兼論我國地方債務(wù)的治理

李淑娟

一、問題的提出

近幾年，我國地方政府債務(wù)急劇增加。截至2013年6月底，中國地方政府債務(wù)達約17.89萬億元，與2010年底相比大約增加了70%；而且地方政府債務(wù)中來自銀行的貸款占到56.56%。地方債的風(fēng)險及治理備受關(guān)注。洪源、李禮（2006）在對我國地方債務(wù)可持續(xù)性分析的基礎(chǔ)上，指出通過改變地方政府的收入體制和支出體制可以實現(xiàn)地方債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。崔軍（2011）認(rèn)為，我國債務(wù)治理的關(guān)鍵是先清理現(xiàn)有債務(wù)，然后從完善財政體制和健全地方債務(wù)管理體制角度實現(xiàn)債務(wù)的真正治理。江俊龍等（2011）從風(fēng)險管理的角度指出，地方債務(wù)的治理須從項目風(fēng)險、管理風(fēng)險和財政風(fēng)險控制的角度進行。陳健夫（2013）從立憲主義的角度指出，在法律層面上完成縱向的財政分權(quán)、橫向的財政分權(quán)和財政權(quán)與市場的分離。這些研究的邏輯是財政體制的不合理導(dǎo)致地方債務(wù)問題。但現(xiàn)有財政體制作為我國階段性改革的結(jié)果，并不是獨立地，而是與其它制度共同作用于經(jīng)濟生活。我國是典型的財政分權(quán)與政治集權(quán)一體的國家。我國地方政府債務(wù)的形成和膨脹是中國式大國治理體制下地方政府競爭的結(jié)果（李淑娟，2014）。中國式大國治理的特點就是財政分權(quán)與政治集權(quán)。因此，從地方政府競爭角度分析地方債務(wù)的治理是符合我國現(xiàn)實的選擇。本文在分析我國現(xiàn)有地方政府競爭模式對地方政府行為影響的基礎(chǔ)上，提出新的競爭模式——為居民滿意而競爭，該模式有利于地方政府改變現(xiàn)有的投融資行為；并進一步分析了該模式對地方債務(wù)治理的重要意義。

二、現(xiàn)有競爭模式與地方政府投融資行為

1.文獻綜述

地方政府競爭源于聯(lián)邦財政分權(quán)體制下的政府之間關(guān)系的研究。主要集中在政府競爭對經(jīng)濟增長、公共產(chǎn)品供給和社會福利的影響。Kelly Edmiston和Geoffrey K.Turnbull（2003） 通過構(gòu)建地方政府競爭與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)模型，并對Georgia州的數(shù)據(jù)分析后認(rèn)為，轄區(qū)間的競爭對地方經(jīng)濟發(fā)展政策產(chǎn)生明顯的積極影響。但Dick Netzer（1991）認(rèn)為，在完全競爭的條件下，政府間經(jīng)濟增長的競爭將是一個結(jié)果為負(fù)的博弈，如果考慮到競爭會達到一個均衡，即各個地方政府最后會提供相同的經(jīng)濟增長政策，那么競爭的結(jié)果將是零和博弈。Keen M.和Marchand Maurice（1996）構(gòu)建了一個競爭模型，認(rèn)為在非合作均衡的基礎(chǔ)上，控制稅率，協(xié)調(diào)減少地方公共投入，可增加公共產(chǎn)品供給和提高社會整體福利。Hartmut Egger，Josef Falkinger和 Volker Grossman（2012）構(gòu)建了一個簡單的雙邊模型，指出雙邊協(xié)議能解決公共教育支出不足的問題。但地方政府的非合作行為會使公共品的供給偏 離 最 優(yōu) 水 平 （Cremer，Marchand and Pastieau，1997）。這些研究隱含的假設(shè)是地方政府是理性人，政府間的競爭會影響地方政府行為，進而對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長、財政收支和居民福利產(chǎn)生影響。但不同國家和地區(qū)的影響結(jié)果并不確定，這說明政府競爭的效應(yīng)會因體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、法律和環(huán)境的不同而不同。

我國對地方政府競爭的研究經(jīng)歷了“兄弟競爭”、“財政聯(lián)邦主義”、“晉升錦標(biāo)賽”和策略競爭。其中最有代表性的是“晉升錦標(biāo)賽”式的競爭。它是政治集權(quán)與財政分權(quán)體制下的產(chǎn)物。政治上的集權(quán)使得中央政府可以借助晉升的激勵來引導(dǎo)地方政府為經(jīng)濟增長而努力，財政上的分權(quán)使得地方政府可以較自由地采取一些行為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長。徐現(xiàn)祥、王賢彬（2011）認(rèn)為：“中央對經(jīng)濟增長有需求，支付的是政治晉升；地方官員供給的是轄區(qū)經(jīng)濟增長，得到的是政治晉升；從而在中央和地方之間出現(xiàn)了經(jīng)濟增長市場。在這個經(jīng)濟增長市場上，需求方只有中央一家，而供給方是各個地方政府，很多家，所以經(jīng)濟增長市場是一個買方壟斷的市場?！庇纱丝梢姡皶x升錦標(biāo)賽”競爭的實質(zhì)是地方政府為“經(jīng)濟增長”而競爭。

2.現(xiàn)有競爭模式與地方政府投融資行為

為“經(jīng)濟增長”競爭指的是中央政府以GDP增長來考核地方政府，以此為基礎(chǔ)借助人事任免權(quán)來決定地方政府官員的升遷。在中央政府考核目標(biāo)的指引下，地方政府官員想要得到晉升就得在經(jīng)濟增長競爭中取勝；即使晉升無望，也會為自己攫取更多的私人經(jīng)濟利益。因此，在該考核目標(biāo)下，地方官員有兩種選擇——為晉升而努力和為私利而努力，這影響了地方政府的投融資行為。

（1）地方政府有強烈的投資偏好。為晉升而努力的官員，在招商引資等項目中激烈競爭，會加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資（因為它是吸引外資的重要砝碼）。為私利而努力的官員，也會加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資。因為相對教育、醫(yī)療投資，官員更容易從對基礎(chǔ)設(shè)施的投資中獲得私利。地方政府優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的政策偏向使得地方財政對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的資金投入存在顯著不足（龔鋒、盧洪友，2009）。這一點在地方債務(wù)支出結(jié)構(gòu)中亦有體現(xiàn)。截至2013年6月，我國地方政府債務(wù)支出的70.3%用于市政建設(shè)、土地收儲和交通運輸建設(shè)。用于教科文衛(wèi)的只有5.8%，教科文衛(wèi)和保障房建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保護三項加起來不足15.1%（審計署，2013）。

（2）投資行為無序化和短期化。由于官員任期有限，地方政府為了在競爭中取勝，傾向于投資見效快的項目。每一屆政府都要尋找經(jīng)濟亮點，置前一屆政府的項目不顧，導(dǎo)致大量的重復(fù)建設(shè)和無效建設(shè)。過度投資和重復(fù)投資決定了地方政府融資的數(shù)量大且頻率高。同時，由于項目的審批權(quán)在地方政府“一把手”手中，并沒有規(guī)范化論證過程，項目的投資表現(xiàn)出很大的隨意性。

（3）融資行為的無效率和短期化。為了在經(jīng)濟增長競爭中取勝，對基礎(chǔ)設(shè)施投資的標(biāo)準(zhǔn)沒有最優(yōu)，只有更優(yōu)（比競爭者更好），因此地方政府對資金的需求是無止境的。顯然，僅僅靠稅收難以滿足需求。同時，地方官員的任職期限決定了他們不會選擇長期培養(yǎng)稅基，而會更多地尋求短平快的融資方式。融資時并不考慮融資的后果，只考慮融資的便利性和資金的可得性。所以，地方政府紛紛轉(zhuǎn)向債務(wù)融資?；诟偁幠康臒o止境的資金需求是我國地方政府債務(wù)形成的根本原因，而在政府壟斷金融資源的條件，地方政府對債務(wù)的需求能不斷得到滿足并膨脹（李淑娟，2014）。

圖1 為經(jīng)濟增長競爭模式下地方政府投融資行為

如圖1，在為“經(jīng)濟增長”而競爭的體制下，地方政府熱衷于投資基礎(chǔ)設(shè)施等投資需求型公共產(chǎn)品。這種需求在地方政府競爭的過程中不斷增強，導(dǎo)致地方政府對融資的需求是沒有止境的；結(jié)果是地方政府的融資行為也發(fā)生偏轉(zhuǎn)，選擇使用簡單易行的融資方式——債務(wù)融資，使得地方債務(wù)不斷膨脹。而反過來，地方政府現(xiàn)階段債務(wù)的需求被滿足后，刺激了地方政府下一輪的投資熱情，又會帶來新的融資需求，債務(wù)就會進一步膨脹。這是一個不斷加強的循環(huán)過程，根源就在于為“經(jīng)濟增長”而競爭的體制。

三、新型競爭模式與地方政府投融資行為

現(xiàn)有的“為經(jīng)濟增長而競爭”的模式扭曲了地方政府投融資行為，是地方債務(wù)快速膨脹的重要原因。因此，改變地方政府的投融資行為需改變現(xiàn)有的競爭模式。新的競爭模式不能脫離我國現(xiàn)有的政治經(jīng)濟制度，政治集權(quán)決定了官員任命制在短時間內(nèi)難以改變。基于此，新的競爭模式應(yīng)通過改變中央政府對地方官員的考核機制而實現(xiàn)。

1.新型競爭模式

受陳釗、許彤（2011）提出的“為和諧而競爭”啟發(fā)，本文提出“為居民滿意而競爭”。為“居民滿意”競爭的含義是，中央政府以“居民滿意”作為評價地方政府治理程度的指標(biāo)，并以此作為地方政府官員晉升的依據(jù)。地方政府在此目標(biāo)指引下，為了獲得政治上的晉升，采用各種方法提高轄區(qū)居民的滿意度。為“居民滿意”競爭并不意味著排斥經(jīng)濟增長。首先，“居民滿意”是一系列指標(biāo)，而經(jīng)濟增長只是其中的一個指標(biāo)。居民滿意實際上是居民在經(jīng)濟增長和社會福利之間平衡的結(jié)果，避免以犧牲福利為代價的經(jīng)濟增長。其次，“為居民滿意”競爭是在“為經(jīng)濟增長”競爭之后提出的激勵機制，“為經(jīng)濟增長”的競爭在為地方政府推動經(jīng)濟增長注入強大動力的同時，也帶來如環(huán)境惡化、收入不均等、居民福利被忽視等社會問題。居民對這些問題的關(guān)注使得政府將注意力從只盯著經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到關(guān)注居民的真正訴求上，是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的內(nèi)生需求，是以經(jīng)濟增長為先決條件的。最后，居民滿意是一個動態(tài)指標(biāo)。轄區(qū)居民的滿意是多維的，而且是不斷發(fā)展的，居民在不同的階段會有不同的需求。比如，在我國改革開放初期居民的需求是經(jīng)濟增長，而經(jīng)濟增長到一定程度之后，居民的需求就變成追求福利最大化。

2.新競爭模式與地方政府投融資行為

在“居民滿意”目標(biāo)下，地方政府的目標(biāo)只有一個就是在“居民滿意度”競爭中獲勝，追求個人經(jīng)濟利益的目標(biāo)將不再存在，因為它和“居民滿意”的原則相背離。地方政府的投融資行為也因目標(biāo)的改變而改變。

（1）地方政府的投資偏好發(fā)生變化?！盀榫用駶M意”競爭模式下，地方政府不再一味追求基礎(chǔ)設(shè)施投資，而是開始重新評估基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資及公共產(chǎn)品的投資對居民的效用。增加居民關(guān)注的投資減少居民不滿意的投資，如加大對保障性住房、教育、醫(yī)療和環(huán)境等公眾關(guān)注的“民生型”公共產(chǎn)品的投資。重“基礎(chǔ)設(shè)施”的投資，是地方政府出于自身考慮的“投資驅(qū)動型”投資，而重“民生型”公共產(chǎn)品投資是由居民需求決定的“需求拉動型”投資。不同的投資模式對資金的需求不同。前者對資金的需求是無限的，后者對資金的需求是有限的——由居民的需求決定。

（2）地方政府的投資行為更加理性。在為居民滿意而競爭條件下，地方政府將會放棄一意孤行的投資，因為令居民不滿意的投資只會帶來地方官員政治晉升的無望，不符合其目標(biāo)函數(shù)。地方政府在項目的選擇上將尊重轄區(qū)居民的偏好，大量不符合居民福利的項目將不再投資，減少了投資的無效性。同時，令轄區(qū)居民滿意的項目也不會因為官員任期的結(jié)束而終止，因為該項目的持續(xù)投資既符合居民的需求也符合新任地方官員的政治晉升期望，從而避免了投資行為的短期性。因此，在居民滿意競爭模式下，地方政府的投資更兼顧效率與長期性。

圖2 為居民滿意競爭模式下的地方政府行為

（3）地方政府的融資行為更加理性。地方政府的投資行為因為滿足居民意愿而受到制約，重復(fù)投資和過度投資現(xiàn)象得到遏制，地方政府僅需對有限的滿足居民需求的項目進行融資。投資項目的有限性決定了地方政府對資金的需求是有限的。融資效率問題也會被納入地方政府的考慮，因為融資成本是由居民承擔(dān)，過多地負(fù)擔(dān)亦會引起居民的不滿，進而影響地方官員的晉升。這會促使地方政府考慮稅收的可持續(xù)發(fā)展和居民福利協(xié)調(diào)問題，融資成本如何在當(dāng)代和后代之間均衡的問題。

圖2和圖1的區(qū)別在于：第一，在地方政府與中央政府之間出現(xiàn)了地方居民。這一層級的出現(xiàn)，意味著地方政府想要滿足中央政府目標(biāo)，首先必須滿足地方居民的需求，相當(dāng)于在只對上負(fù)責(zé)的政治體制中加入了居民的意愿，地方政府在對上負(fù)責(zé)的同時也要對下負(fù)責(zé)。第二，地方政府的投資行為和融資行為之間不是可逆的。在為“居民滿意”競爭體制下，政府的投資行為和融資行為納入居民滿意的考核指標(biāo)，政府的投資和融資行為都受到制約，只有在項目需要外部融資時，經(jīng)居民同意才能考慮債務(wù)融資。融資是由項目決定，而不是地方政府主觀決定。所以是投資需求決定融資，融資不能自發(fā)推動投資。地方政府投資模式的轉(zhuǎn)變改變了其融資行為，而投資模式改變的核心是地方政府競爭模式的改變，即地方政府競爭由為“經(jīng)濟增長”競爭轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬用駶M意”競爭。

四、新競爭模式下地方政府債務(wù)的治理

我國居民參政議政的主要方式是各級人民代表大會制度，但該制度的監(jiān)督作用發(fā)揮有限。原因在于，同級人民代表大會的意見并不影響地方高級官員的政治晉升，而地方高級官員在地方治理中起關(guān)鍵作用。在為居民滿意競爭模式下，居民的不滿意可以影響到地方高級官員的晉升，因此地方政府不能忽視地方人民代表大會的意見。地方人民代表大會制度會發(fā)揮更大的監(jiān)督作用，提高地方債務(wù)的治理水平。

1.地方政府債務(wù)更能體現(xiàn)債務(wù)的金融屬性

在為“經(jīng)濟增長”競爭體制下，地方政府借貸既不考慮債務(wù)的成本和地方財政的承受力，也不考債務(wù)使用的效率和債務(wù)的償還。地方政府憑借其所掌握的對土地、礦產(chǎn)等基本要素資源的實際控制權(quán)以及對各項經(jīng)濟活動的市場準(zhǔn)入權(quán)限，通過各種隱形方式對金融機構(gòu)施加行政影響。地方政府控制的基本生產(chǎn)要素越多，越容易取得銀行貸款。地方政府通過其政治控制能力取得金融資源，地方債務(wù)反映的是其政治性。大量的金融資源通過地方政府流入國有企業(yè)，致使民營企業(yè)很難取得貸款，資金成本上升。地方政府運用其行政影響力的借貸行為，破壞了金融秩序，帶來資金的大量浪費。

在為“居民滿意”競爭體制下，這一狀況將改觀。居民滿意的前提是實現(xiàn)政府政務(wù)的公開，居民可有效監(jiān)督地方政府的行為。地方政府不能隨意處置所有擁有的土地、礦產(chǎn)等基礎(chǔ)自然資源，也就不能肆意利用這些資源而攫取金融資源。同時，理性的居民會意識到地方政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)最終由微觀個體——居民承擔(dān)，會限制地方政府借貸的數(shù)量。只有居民認(rèn)可的公共產(chǎn)品項目融資才能發(fā)行債務(wù)。理性的居民會將融資成本在代際間分?jǐn)偅蟮胤秸e債時必須考慮融資成本。稀缺的金融資本就不會大量聚集在政府手中，資本會更多地在市場上流動，流向稀缺的經(jīng)濟部門，債務(wù)的金融屬性才真正體現(xiàn)出來。

2.地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)更加合理

銀行貸款所占比重過高，截至2013年6月底，地方政府債務(wù)中，57%的貸款仍然來自銀行 （審計署，2013）。雖然銀行貸款在地方債務(wù)中所占的比重有所下降，但銀行仍是地方債務(wù)的主要債權(quán)人。地方債務(wù)的風(fēng)險過多地集中在銀行。同時，地方政府由于項目的論證缺乏科學(xué)性，債務(wù)的發(fā)行沒有監(jiān)管，地方債中債務(wù)期限和項目期限錯配情況比較嚴(yán)重。這些加大了地方債務(wù)的風(fēng)險，并使得風(fēng)險通過銀行，轉(zhuǎn)移到金融體系。

在“為經(jīng)濟增長”競爭體制下，政府官員的升遷不受居民意愿的影響，即便居民不同意舉債，地方政府大量舉債亦不會對官員的升遷產(chǎn)生任何影響。因此，居民對地方政府債務(wù)的監(jiān)督形同虛設(shè)。但在“為居民滿意”競爭體制下，居民的滿意度直接關(guān)系到地方官員的升遷，監(jiān)督是有效的。地方官員不得不考慮居民的感受而肆意發(fā)行債務(wù)。居民作為債務(wù)的最終承擔(dān)者，有降低債務(wù)規(guī)模的需求，而在為“居民滿意”競爭條件下，地方政府不再面臨為在經(jīng)濟增長競爭中取勝所需要的對資金的無限需求，資金壓力將大大減小。地方政府自然會減少對金融資源的汲取。這將大大改善地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)。理性的居民也會提出債務(wù)與其投資項目期限結(jié)構(gòu)相匹配的要求，因為這更符合稅收公平原則，使稅收成本可以實現(xiàn)代際間的公平分配。因此，新型競爭體制下，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)將更合理。

3.債務(wù)的借貸流程及管理更科學(xué)化

我國地方政府舉債主體眾多，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)及經(jīng)費補助性事業(yè)單位是最主要的舉債主體，截至2013年6月，這三類舉債主體所舉債務(wù)占地方總債務(wù)的82.16%。不同的舉債主體舉債的程序和流程不一，有些是直接由地方政府償還的債務(wù)，更有的很大一部分是由地方政府擔(dān)保或可能承擔(dān)救助責(zé)任的或有負(fù)債。舉債主體對債務(wù)承擔(dān)的責(zé)任很少，地方政府很難對不同負(fù)債主體的債務(wù)進行監(jiān)管，債務(wù)管理處于混亂中。而作為最大舉債主體的地方債務(wù)平臺管理更為困難。地方融資平臺具有形式上的獨立性，但最終信用主體是地方政府。地方政府通過直接或間接擔(dān)保的方式通過融資平臺取得債務(wù)，使債務(wù)由常規(guī)負(fù)債項目變?yōu)楸硗馊谫Y業(yè)務(wù)，再加上融資平臺一系列的交叉擔(dān)保業(yè)務(wù)，使得地方債務(wù)被隱匿起來。監(jiān)管根本無法有效進行。

在為“居民滿意”競爭條件下，居民認(rèn)識到過多的舉債主體和政府擔(dān)保不利于地方債務(wù)的管理。居民有意愿通過人民代表大會，確定地方債務(wù)的舉債主體及政府擔(dān)保的具體細(xì)則，以此避免管理上的繁雜。地方融資平臺的功能將進一步清晰化。融資平臺應(yīng)成為真正的融資主體，將其與地方政府和居民的責(zé)任劃分開來。真正的非營利性公共項目的籌資，在居民同意的情況下，可由地方政府作為債務(wù)主體。這部分債務(wù)由地方財政收入償還，符合稅收“來自于民，用之于民”的原則。因為居民對稅負(fù)問題的關(guān)心，會使他們能夠慎重地考慮項目投資和融資的可行性。在為居民滿意競爭條件下，居民通過人民代表大會劃分清楚融資平臺與政府的關(guān)系，對債務(wù)的發(fā)行、使用、管理、償還等環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的法規(guī)和程序，并能對其實行切實地監(jiān)管，推動債務(wù)借貸流程和管理的透明化和科學(xué)化，推動地方債務(wù)的常規(guī)化發(fā)展。

五、結(jié) 論

現(xiàn)階段我國地方政府的投融資行為是我國政治集權(quán)、經(jīng)濟分權(quán)體制下，以“經(jīng)濟增長”為目的的地方政府競爭的結(jié)果。這種邏輯意味著改變地方政府的競爭機制就可以改變地方政府的行為。本文提出為“居民滿意”而競爭，這是對現(xiàn)有政治體制下，地方政府競爭的一種新思路。在這種競爭體制下，地方政府想要獲得晉升，必須以居民滿意為前提。以居民滿意為前提的考核和晉升制度彌補了現(xiàn)階段地方政府僅對上負(fù)責(zé)的制度缺陷。地方政府在作投融資決策時必須考慮轄區(qū)居民的反應(yīng)，促使其投融資行為發(fā)生改變。這一改變，對我國地方政府債務(wù)治理有重要作用，可終止地方債務(wù)的無理性和無效率膨脹，促進地方債務(wù)更理性、更科學(xué)地發(fā)展。

1.崔軍：《我國地方政府債務(wù)治理：近期目標(biāo)與長效機制》，《財經(jīng)問題研究》2011年第7期。

2.江俊龍、鄒香、狄運中：《我國地方政府債務(wù)及其風(fēng)險控制》，《經(jīng)濟問題》2011年第2期。

3.陳健夫：《立憲主義視野下的地方政府債務(wù)化解思路》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第1期。

4.李淑娟：《解析政府競爭視角下的地方政府融資行為——兼論我國地方政府債務(wù)形成與膨脹》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2014年第1期。

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6.Dick Netzer.An Evaluation of Inter－jurisdictional Competition through Economic Development Incentives：Competition among States and Local governments ［D］.The Urban Institute Press Washington，D.C.1991，221－245

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9.Cremer，Helmuth，M.Marchand and P，Pastieau.Investment in Local Public Services：Nash Equilibrium and Social Optimum ［J］.Journalof Public Economics，1997，（65）：23－35.

10.徐現(xiàn)祥、王賢彬：《任命制下的官員經(jīng)濟增長行為》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》2010年第4期。