新型社會(huì)救助制度：成就、問題與發(fā)展方向

楊斌，趙劍鵬

(長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西西安 710064)

新型社會(huì)救助制度：成就、問題與發(fā)展方向

楊斌，趙劍鵬

(長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西西安 710064)

1978年以來，中國初步建立了以最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、五保供養(yǎng)制度為主要內(nèi)容的新型社會(huì)救助制度體系，社會(huì)救助覆蓋面不斷擴(kuò)大、救助力度不斷增強(qiáng)、法律建設(shè)取得了較快發(fā)展。然而，中國新型社會(huì)救助還存在救助理念滯后、二元分割現(xiàn)象明顯、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理、待遇調(diào)整機(jī)制不科學(xué)、對象瞄準(zhǔn)機(jī)制不健全等問題。研究認(rèn)為：新型社會(huì)救助制度的發(fā)展方向是確立積極的社會(huì)救助理念、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助發(fā)展、完善瞄準(zhǔn)機(jī)制、建立合理的待遇調(diào)整機(jī)制。

新型社會(huì)救助制度；最低生活保障制度；醫(yī)療救助制度；“五保供養(yǎng)”制度

改革開放以來，中國社會(huì)救助制度體系不斷發(fā)展與完善，社會(huì)救助制度對社會(huì)問題的應(yīng)對能力不斷增強(qiáng)，社會(huì)救助制度對社會(huì)成員的覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會(huì)救助制度多元主體責(zé)任參與模式已經(jīng)形成，這說明中國已經(jīng)由傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度走向新型社會(huì)救助制度。新型社會(huì)救助制度的建立，是社會(huì)保障制度發(fā)展的一大進(jìn)步，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧奠定了基礎(chǔ)。然而，中國新型社會(huì)救助制度還面臨著較多的問題，如社會(huì)救助制度的理念問題、保障標(biāo)準(zhǔn)問題、管理監(jiān)督問題等，這些問題影響了社會(huì)救助制度的實(shí)施效果。為了發(fā)展與完善新型社會(huì)救助制度，中國需要總結(jié)新型社會(huì)救助制度的成就、問題，探索新型社會(huì)救助制度的發(fā)展方向。從已有研究文獻(xiàn)來看，現(xiàn)有研究主要從微觀視角對于新型社會(huì)救助制度的部分問題進(jìn)行總結(jié)和歸納，缺乏從宏觀的視野對新型社會(huì)救助制度進(jìn)行全局性、戰(zhàn)略性思考。本研究主要從宏觀的角度分析中國新型社會(huì)救助制度的成就，總結(jié)新型社會(huì)救助制度存在的問題，探索新型社會(huì)救助制度完善的思路。

一、新型社會(huì)救助制度發(fā)展取得的成就

(一)初步建立了新型社會(huì)救助制度體系

1978年以來，伴隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致的貧困問題、城市下崗工人貧困問題，經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致的住房、教育和醫(yī)療問題的突顯，中國開始探索和完善社會(huì)救助制度。從1999年城市最低生活保障制度的建立到2007年農(nóng)村最低生活保障制度的建立，從2003年農(nóng)村醫(yī)療救助制度的建立到2005年城市醫(yī)療救助制度的建立，從1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的頒布到2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的修訂，中國已經(jīng)建立起以最低生活保障制度、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)制度為主要內(nèi)容的新型社會(huì)救助制度體系。

依據(jù)中國不同社會(huì)救助制度的特點(diǎn)，中國社會(huì)救助制度內(nèi)容體系[1]分為生活救助制度體系、專項(xiàng)救助制度體系和特殊救助制度體系等(圖1)。

圖1 中國社會(huì)救助制度內(nèi)容體系

(二)初步確立了社會(huì)救助權(quán)

社會(huì)救助權(quán)是社會(huì)成員應(yīng)該享有的基本權(quán)利之一，社會(huì)救助權(quán)的享有不應(yīng)與社會(huì)成員的教育水平、民族、性別掛鉤，而僅與社會(huì)成員的收入水平掛鉤。社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)，對個(gè)人、社會(huì)共同體和政府具有重要的意義，社會(huì)救助權(quán)可以促進(jìn)貧困者生存保障的實(shí)現(xiàn)，可以促進(jìn)貧困者的社會(huì)融入，同時(shí)利于政府治理理念的轉(zhuǎn)變[2]。然而，在傳統(tǒng)社會(huì)救助制度的發(fā)展過程中，社會(huì)救助權(quán)益沒有得到切實(shí)保護(hù)，社會(huì)成員的貧窮常常和個(gè)人能力聯(lián)系起來，國家救助貧窮社會(huì)成員的責(zé)任表現(xiàn)出隨意性、恩賜性的特點(diǎn)。1999年10月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》意味著城市最低生活保障制度的建立，是社會(huì)救助權(quán)確立的重要標(biāo)志，該條例真正確立了國民的基本生活保障權(quán)益[3]。2007年，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，確立了農(nóng)村居民在面對貧困問題時(shí)向政府尋求救助的權(quán)利。

(三)社會(huì)救助覆蓋面不斷擴(kuò)大

在城鄉(xiāng)最低生活保障制度覆蓋人群方面，如表1所示，表中數(shù)據(jù)來源于2006～2014年《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。由表1可知，2006～2014年中國城市最低生活保障制度覆蓋人數(shù)先增長、再下降，2006年全國城市低保人數(shù)由2 240.1萬人下降到2014年的1 877萬人，下降的主要原因和在于城市貧困人數(shù)的減少，農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋人數(shù)快速增加；2006年，農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋人數(shù)僅為1 593.1萬人，2007年農(nóng)村低保人數(shù)猛增到3 566.3萬人，2013年達(dá)到5 388萬人，之后農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋人數(shù)降低到2014年的5 207.2萬人；在農(nóng)村五保供養(yǎng)覆蓋人數(shù)方面，2006～2014年，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)由503.3萬人增加到529.1萬人。

在醫(yī)療救助覆蓋人數(shù)上(表2)，農(nóng)村醫(yī)療救助資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)由2006年的1 317.1萬人增加到2013年的4 868.7萬人；城市醫(yī)療救助資助參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)由2008年的642.6增加到2013年的1 490.1萬人，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助直接救助人數(shù)由2006年的201.3萬人增加到2013年的2 126.4萬人。

表12006～2014年全國低保、五保供養(yǎng)制度覆蓋人數(shù) 萬人

表22006～2013年全國醫(yī)療救助覆蓋人數(shù) 萬人

注：資料來源于2014年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中2006和2007年資助參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度人數(shù)不詳。

(四)社會(huì)救助力度不斷增強(qiáng)

由于受到“重保險(xiǎn)、輕救助和福利”理念的影響，國家財(cái)政在傳統(tǒng)社會(huì)救助上的投入較為有限，社會(huì)成員在貧困、疾病、教育、住房等社會(huì)問題上的應(yīng)對能力較差。

隨著新型社會(huì)救助制度的建立和發(fā)展，國家財(cái)政對新型社會(huì)救助制度的投入也不斷擴(kuò)大。在城市，2003～2013年各級財(cái)政對城市最低生活保障的財(cái)政支出由151億元增加到756.7億元，城市最低生活保障為人均補(bǔ)助水平由58元/月增加到373元/月*資料來源于2003～2013年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)由2007年的每人每月70元增加到2013年的106.1元。各級財(cái)政對農(nóng)村最低生活保障的財(cái)政支出增加到2013年的866.9億元。2007～2013年，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1 953元增加到4 685元，分散供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1 432元增加到3 499元。2007～2013年，農(nóng)村醫(yī)療救助資助參加新農(nóng)合群眾支出由4.8億元增加到30億元*資料來源于2008～2013年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。

(五)社會(huì)救助法律制度建設(shè)取得了較快發(fā)展

社會(huì)救助法律制度建設(shè)取得了較快的發(fā)展。如以條例命名的社會(huì)救助法律法規(guī)就有多部，如1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、1999年《城市居民最低生活保障條例》、2010年《自然災(zāi)害救助條例》等。另外，各級地方人大、不同地區(qū)的政府、各級政府部門都出臺(tái)了一些涉及社會(huì)救助的法律法規(guī)，如上海、浙江等地人大常委會(huì)出臺(tái)的規(guī)范性文件。這些法律法規(guī)的出臺(tái)，改變了傳統(tǒng)社會(huì)救助中依靠紅頭文件和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的電話指示開展救濟(jì)工作的情況[3]。

二、新型社會(huì)救助制度存在的突出問題

(一)社會(huì)救助理念滯后

第一，傳統(tǒng)社會(huì)救助理念與新型社會(huì)救助制度共存。中國新型社會(huì)救助制度體系已經(jīng)形成，社會(huì)救助權(quán)利觀念逐步發(fā)展，但是中國依然存在濃厚的傳統(tǒng)社會(huì)救助理念。傳統(tǒng)社會(huì)救助理念奉行個(gè)人主義貧困觀，認(rèn)為個(gè)人應(yīng)該為自己的貧窮承擔(dān)責(zé)任[4]。在這種理念的影響下，救助者以一種高高在上的姿態(tài)行使救助，受救助者將救助行為視為“恩惠”，救助者被視為“施恩者”，救助者認(rèn)為被救助者的貧困是個(gè)人懶惰、能力低下等造成的，并沒有認(rèn)識(shí)到社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化所引起的貧困因素。在新型社會(huì)救助制度運(yùn)行過程中，傳統(tǒng)社會(huì)救助理念仍然濃厚，這影響到新型社會(huì)救助制度運(yùn)行的效果，遏制了現(xiàn)代社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第二，積極社會(huì)救助理念緩慢發(fā)展。從丁建定“積極社會(huì)保障”的內(nèi)涵出發(fā)[5]，積極社會(huì)救助是兼顧社會(huì)救助責(zé)任主體中政府、社會(huì)和個(gè)人共同參與，兼顧社會(huì)救助運(yùn)行中的物質(zhì)支持與服務(wù)供給，兼顧社會(huì)救助短期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，兼顧社會(huì)救助制度的貧困預(yù)防、貧困救助的功能。以此為參照，對中國現(xiàn)行社會(huì)救助制度的運(yùn)行進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，在中國社會(huì)救助制度運(yùn)行中，重視政府責(zé)任、輕視社會(huì)和個(gè)人責(zé)任，重視物質(zhì)支持、輕視服務(wù)供給，重視社會(huì)救助短期目標(biāo)、輕視社會(huì)救助中期目標(biāo)和長期目標(biāo)，重視社會(huì)救助的貧困救助功能、輕視社會(huì)救助的貧困預(yù)防功能。這說明中國積極社會(huì)救助理念發(fā)展的緩慢。

(二)社會(huì)救助制度分割現(xiàn)象明顯

社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象明顯。以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為例，由于中國城市和農(nóng)村貧困原因、貧困的表現(xiàn)不同，加上中國長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，中國城市最低生活保障制度先于農(nóng)村最低生活保障制度執(zhí)行，政府對城鄉(xiāng)最低生活保障制度的財(cái)政支持力度不同。最終導(dǎo)致了最低生活保障制度城鄉(xiāng)分割，主要表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)最低生活保障制度的覆蓋面、覆蓋對象的甄選機(jī)制、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、家庭收入核實(shí)方法、補(bǔ)差金額、最低生活保障對象致貧原因、動(dòng)態(tài)管理頻率和強(qiáng)度存在差異[6]。

社會(huì)救助制度部門分割主要表現(xiàn)在社會(huì)救助制度的管理運(yùn)行上。中國不同的社會(huì)救助項(xiàng)目受到不同部門的管理。教育救助主要由教育部負(fù)責(zé)，住房救助主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)，災(zāi)害救助主要由民政部救災(zāi)司負(fù)責(zé)，城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度主要由民政部社會(huì)救助司負(fù)責(zé)。另外，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、衛(wèi)生部、司法部等部門都對社會(huì)救助制度進(jìn)行不同程度的管理。政府部門分頭監(jiān)督管理有利于制度的運(yùn)行，但各個(gè)部門之間缺乏必要的聯(lián)系和協(xié)作，導(dǎo)致社會(huì)救助制度間缺乏統(tǒng)籌、社會(huì)救助資源不能良好整合、社會(huì)成員在享受社會(huì)救助權(quán)益中的重疊與空白，最終造成了資源的浪費(fèi)。

(三)社會(huì)救助對象瞄準(zhǔn)機(jī)制的不健全

第一，社會(huì)救助對象進(jìn)入機(jī)制不健全。如以最低生活保障制度為例，根據(jù)審計(jì)部門2012年的審計(jì)報(bào)告，在最低生活保障的審批環(huán)節(jié)，8 101個(gè)被抽查的居委會(huì)和村委會(huì)中，有719個(gè)沒有按照規(guī)定程序?qū)徟畹蜕畋Ｕ蠈ο?，?10個(gè)存在干部人為確定最低生活保障對象。最低生活保障管理監(jiān)督的低效率，引起財(cái)政資金流向不需要的人群，從而出現(xiàn)了8個(gè)省178個(gè)市1 899個(gè)縣向323萬人次的不符合條件人員發(fā)放最低生活保障金共14億元， 2個(gè)省26個(gè)市409個(gè)縣2萬人重復(fù)享受城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障，涉及的金額達(dá)5 206萬元[7]。

第二，社會(huì)救助對象退出機(jī)制不健全?，F(xiàn)行社會(huì)救助制度較為關(guān)注社會(huì)救助對象的進(jìn)入機(jī)制，在社會(huì)救助退出機(jī)制上缺乏管理和監(jiān)督，導(dǎo)致應(yīng)退未退者增加。由于現(xiàn)行社會(huì)救助制度主要停留在傳統(tǒng)觀念階段，對于社會(huì)成員的激勵(lì)不夠，再加上一些專項(xiàng)救助往往以最低生活保障的享受與否作為參照，造成一些受助不愿退出社會(huì)救助的情形。同時(shí)，由于家庭收入核定存在較多困難，受助者一旦進(jìn)入社會(huì)救助制度的覆蓋范圍，就很難退出社會(huì)救助制度。

(四)社會(huì)救助待遇調(diào)整機(jī)制不科學(xué)

由表3可知，從總體上來看，中國最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)逐年提升，然而城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)年增長速度存在較大差異，并且城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度存在較大差異。2003～2013年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過程中，調(diào)整幅度最低為2004年的2.01%，調(diào)整幅度最大的為2011年的14.49%，其中，2007～2013年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過程中，調(diào)整幅度區(qū)間為16.03%～22.39%。這表明中國城鄉(xiāng)最低生活保障待遇調(diào)整缺乏制度化規(guī)范。除此之外，社會(huì)救助待遇調(diào)整機(jī)制存在的問題還包括調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整周期不規(guī)范、調(diào)整手段單一等問題[8]。

表32003～2013年中國城鄉(xiāng)最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn) 元/(人·月)

注：資料來源于2003～2013年《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。由于中國農(nóng)村最低生活保障制度建立于2007年，所以沒有2003～2006年農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)。

三、新型社會(huì)救助制度發(fā)展方向

(一)確立積極社會(huì)救助理念

積極社會(huì)救助理念是未來中國社會(huì)救助制度應(yīng)確立的理念，積極救助理念的實(shí)現(xiàn)是社會(huì)救助制度現(xiàn)代化的標(biāo)志。依據(jù)丁建定的解釋[9]，積極社會(huì)救助理念保護(hù)公民的社會(huì)救助權(quán)，重點(diǎn)培養(yǎng)受救助者自我獲得勞動(dòng)收入的能力，是保障社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重要途徑。在積極的社會(huì)救助理念下，“社會(huì)問題導(dǎo)致貧困”的理念被社會(huì)所認(rèn)可與接受，社會(huì)救助權(quán)利成為受救助者應(yīng)有的社會(huì)權(quán)利，政府救助貧困者是義務(wù)和責(zé)任的體現(xiàn)。在積極的社會(huì)救助理念指導(dǎo)下，社會(huì)救助制度內(nèi)容體系更加完善，結(jié)構(gòu)體系更為合理，層次體系更加科學(xué)。

為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助理念的轉(zhuǎn)型，需要加強(qiáng)積極社會(huì)救助理念的建設(shè)工作：首先，應(yīng)該將積極社會(huì)救助理念作為未來社會(huì)救助制度發(fā)展的重要方向。這要求民政部門在制定社會(huì)救助政策時(shí)要在政策文本中突顯出積極社會(huì)救助理念的重要性，理論研究者在社會(huì)救助制度研究中加強(qiáng)積極社會(huì)救助理念的研究工作，社會(huì)成員要捍衛(wèi)自己社會(huì)救助權(quán)利；其次，社會(huì)救助制度中的各個(gè)主體需要進(jìn)行理念再造，切實(shí)認(rèn)識(shí)到積極社會(huì)救助理念的優(yōu)越性，這要求施救者和受救助者進(jìn)行社會(huì)救助理念更新工作，受救助者與施救者身份是平等的，施救者對受救助者救助行為的認(rèn)識(shí)從“施舍”到“責(zé)任、義務(wù)”的轉(zhuǎn)變；最后，促使傳統(tǒng)社會(huì)救助制度救助內(nèi)容單一化向現(xiàn)代社會(huì)救助內(nèi)容綜合化轉(zhuǎn)變，促使傳統(tǒng)社會(huì)救助的籌資主體單一化向現(xiàn)代社會(huì)救助籌資主體多元化轉(zhuǎn)變，促使傳統(tǒng)社會(huì)救助關(guān)注貧困應(yīng)對向現(xiàn)代社會(huì)救助兼顧貧困預(yù)防和貧困應(yīng)對轉(zhuǎn)變。

(二)統(tǒng)籌社會(huì)救助制度發(fā)展

第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的統(tǒng)籌與銜接。在城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌的內(nèi)容上，需要最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌的目標(biāo)上，需要改變城鄉(xiāng)社會(huì)救助分割的局面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助同步發(fā)展，具體而言，需要在以下方面努力：統(tǒng)籌社會(huì)救助資源分配，消除城鄉(xiāng)社會(huì)救助資源二元分配現(xiàn)象；統(tǒng)籌社會(huì)救助的推進(jìn)步伐，避免二者之間存在較大的時(shí)間差；實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助在甄選對象方法、給付標(biāo)準(zhǔn)的制定辦法、給付水平的增長機(jī)制上予以統(tǒng)一。在這些方面中，最為關(guān)鍵的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助水平的統(tǒng)籌。另外，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的統(tǒng)籌還需要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)，建立城鄉(xiāng)社會(huì)救助對象的基本信息庫[10]。

第二，推進(jìn)社會(huì)救助制度的管理和協(xié)調(diào)。社會(huì)救助制度的各管理部門應(yīng)該首先厘清不同部門的職能和作用范圍，避免出現(xiàn)管理“越位”和“缺位”的問題。民政部門承擔(dān)社會(huì)救助制度的政策制定與實(shí)施，協(xié)調(diào)社會(huì)救助制度相關(guān)部門的工作；教育部門承擔(dān)教育救助制度的政策制定與實(shí)施；城市建設(shè)部門負(fù)責(zé)住房救助政策措施的制定及組織實(shí)施；人力資源與社會(huì)保障部門對有勞動(dòng)能力的困難群體提供就業(yè)培訓(xùn)；衛(wèi)生部門承擔(dān)醫(yī)療救助制度的制定與實(shí)施工作；財(cái)政部門負(fù)責(zé)對社會(huì)救助的資金安全、資金運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和管理；審計(jì)部門加強(qiáng)對社會(huì)救助資金運(yùn)行的審查[9]。在弄清楚各個(gè)部門的職能后，各部門之間需要加強(qiáng)聯(lián)系，整合社會(huì)救助資源。各個(gè)部門在對受保者的甄選、給付上進(jìn)行必要的聯(lián)系，避免出現(xiàn)福利依賴或福利空白。

(三)完善社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制

在社會(huì)救助的進(jìn)入機(jī)制上，需要分別從家庭收入和財(cái)產(chǎn)審查辦法的建立和申請受助者的審查上入手。在家庭收入和財(cái)產(chǎn)審查辦法的建立上，需要構(gòu)建低收入家庭財(cái)產(chǎn)的評估測算辦法，嚴(yán)格遵循評估測算辦法對低收入家庭的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核算。在申請受助者的審查上，需要綜合金融機(jī)構(gòu)、公安部門、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門、稅務(wù)部門、人力資源和社會(huì)保障管理部門、衛(wèi)生部門、民政部門的力量，綜合運(yùn)用入戶調(diào)查、民主評議、張榜公示、走訪群眾的辦法甄選社會(huì)救助對象。

在社會(huì)救助的退出機(jī)制上，浙江省湖州市的做法值得推廣。浙江省湖州市主要從“強(qiáng)化自身造血機(jī)制”、“民主評議機(jī)制”、“救助漸退機(jī)制”等方面完善最低生活保障制度的“應(yīng)退盡退”機(jī)制。在強(qiáng)化自身造血機(jī)制方面，對低保戶子女教育、培訓(xùn)和就業(yè)進(jìn)行支持；在民主評議機(jī)制上，由專門的評議會(huì)對低保對象進(jìn)行定期評議，評議會(huì)的成員主要有黨員代表、村民代表、村委會(huì)成員和民政聯(lián)絡(luò)員；在救助漸退機(jī)制上，對擬退出社會(huì)救助的低保者，就業(yè)6個(gè)月內(nèi)保留其最低生活保障*筆者根據(jù)《浙江省湖州市創(chuàng)新低保對象動(dòng)態(tài)管理五個(gè)機(jī)制》的內(nèi)容歸納總結(jié)。。

(四)建立合理的社會(huì)救助待遇調(diào)整機(jī)制

丁建定系統(tǒng)指出了最低生活保障待遇調(diào)整機(jī)制的原則，應(yīng)該堅(jiān)持宏觀協(xié)調(diào)與微觀協(xié)調(diào)相結(jié)合、保證最低生存標(biāo)準(zhǔn)與保障基本生活標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合、基本生活救助與收入獲得能力培養(yǎng)相結(jié)合、常態(tài)主動(dòng)調(diào)整與動(dòng)態(tài)及時(shí)調(diào)整相結(jié)合、常態(tài)增長機(jī)制與動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制相結(jié)合的原則[11]。

同時(shí)，在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整上，還應(yīng)注意以下幾方面：第一，要提高現(xiàn)行最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)。柳清瑞等指出現(xiàn)行最低生活保障實(shí)際給付標(biāo)準(zhǔn)低于其測算的生存型低保標(biāo)準(zhǔn)、基本型低保標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展型低保標(biāo)準(zhǔn)，只能局限于滿足貧困人口的生存需要，不能滿足貧困人口的醫(yī)療需要和教育需要[12]。第二，選擇合適的參照標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的測算方法。如可以選擇人均消費(fèi)支出、物價(jià)指數(shù)等作為參照標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)參照標(biāo)準(zhǔn)定期調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。第三，最低生活保障的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適度化。適度化的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)既不會(huì)產(chǎn)生福利依賴，也能滿足貧困者的需求。社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整是一種適度調(diào)整[13]。因而，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整將是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，需要兼顧到物價(jià)的上漲和調(diào)整幅度的適度，同時(shí)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也需要發(fā)揮積極的功能，減少福利依賴的問題。

四、結(jié)語

新型社會(huì)救助制度研究屬于目前中國社會(huì)救助領(lǐng)域的前沿性問題，本文立足于已有研究成果，從宏觀角度對中國新型社會(huì)救助制度的成就、問題和發(fā)展方向進(jìn)行審視。本研究豐富了已有社會(huì)救助制度的研究成果，為社會(huì)救助制度的發(fā)展提供政策建議。還可對新型社會(huì)救助制度的發(fā)展路徑進(jìn)行專題性深入拓展研究提供借鑒。

[1] 丁建定，張巍.關(guān)于我國社會(huì)救助法幾個(gè)問題的思考[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2011(5):10-14.

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New social assistance system: achievements, problems and development directions

YANG Bin，ZHAO Jian-peng

(School of Politics and Administration, Chang’an University, Xi’an 710064, Shaanxi, China)

Since 1978, China has established a preliminary social assistance system that included the minimum living standard security system, medical and health assistance system and the “five guarantees” system as its main content. The social relief has been being intensified, its coverage has been being expanded, and legal construction of the social assistance system has developed rapidly. However, there exist some problems in China’s new social assistance system, which include the lagging behind concept of social assistance, the obvious dichotomy in social assistance, the unjustifiable mechanism of shared responsibility, the unscientific adjustment mechanism, the incomplete targeting mechanism social assist-ance. The present research supports that in the future, the new social assistance system should be completed by establishing positive concept of social assistance, integrating the development of the social assistance system in rural and urban areas, improving the targeting mechanisms of the social assistance system and establishing a reasonable adjustment mechanism of the social system.

new social assistance system; minimum living standard security system; medical and health assistance system；“five guarantees” system

2014-09-02

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(11BSH065)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(13JZD019)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目(310811153007)

楊斌(1984-)，男，陜西洛南人，講師，法學(xué)博士。

D632.1

A

1671-6248(2015)03-0052-06