農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程問題分析及建議

楊仕強

摘 要 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記就是賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。基于此，就廣西防城港市港口區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點中存在問題和對策建議進行分析。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地承包經(jīng)營權(quán)；問題分析；建議

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2015）03-0-03

1 防城港市港口區(qū)基本情況

防城港市港口區(qū)轄三鎮(zhèn)兩個街道辦，2014年，土地確權(quán)登記頒證工作的試點鎮(zhèn)是企沙鎮(zhèn)，進行試點的是山新村和牛路村，兩村有自然村27個，村民小組55個，村民戶數(shù)910戶，承包土地266.67 hm2，陸地面積20 km2。目前，CPS實測面積399.27 hm2，涉及兩個村委會55個生產(chǎn)組，完成應(yīng)確權(quán)生產(chǎn)組的100%，地塊16 591塊。第一次公示生產(chǎn)組為29個，面積240.53 hm2，涉及農(nóng)戶462戶；第二次公示生產(chǎn)組8個，面積83.56 hm2，涉及農(nóng)戶133戶；頒發(fā)2個生產(chǎn)組27戶新土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的主要做法

2.1 加強領(lǐng)導，制定方案

為了確保工作的順利推進，防城港市港口及時成立了區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導小組，企沙鎮(zhèn)政府也相應(yīng)成立工作領(lǐng)導小組和工作機構(gòu)，形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局。以區(qū)農(nóng)村工作領(lǐng)導小組名義，印發(fā)了《港口區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作方案》（港區(qū)農(nóng)工發(fā)[2014]2號）[1]，并明確了試點鎮(zhèn)、村工作責任、工作步驟和時間要求等，為更好地開展土地確權(quán)登記頒證試點工作提供了依據(jù)。

2.2 抓好培訓，提高質(zhì)量

為了確保工作質(zhì)量，特別是界址界線等外業(yè)踏查工作質(zhì)量，提高工作人員業(yè)務(wù)水平。2014年7月16日，區(qū)里組織召開全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作動員培訓會，同時，就開展土地確權(quán)登記頒證相關(guān)法律、法規(guī)、政策和業(yè)務(wù)操作進行業(yè)務(wù)培訓。8月，區(qū)里組織3個鎮(zhèn)的相關(guān)技術(shù)骨干到田東縣進行參觀學習，同月派出主要業(yè)務(wù)領(lǐng)導到象州參加自治區(qū)組織的學習培訓，區(qū)農(nóng)業(yè)局從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心抽調(diào)人員到企沙鎮(zhèn)跟班學習。

2.3 創(chuàng)新方法，扎實推進

一是錄入承包資料。在土地確權(quán)實測之前，收集整理承包合同、土地臺賬、登記薄、農(nóng)戶信息等二輪承包檔案資料，形成農(nóng)戶承包地等級基本信息表，完成前期資料的收集和錄入。二是做好基本信息的整理工作，由于承包土地撂荒多年，導致地界不清，因此，在錄入檔案以后，進行地塊分類，將同一地塊的農(nóng)戶歸類，基本還原承包土地的實際情況。三是在外業(yè)測繪工作中，采取CPS實地測量，工作組干部到現(xiàn)場指導，動員積極分子參與測繪工作，還對土地及時校對，防止地塊缺漏。四是按照實際情況，整合生產(chǎn)組為自然村同時測繪，分開記錄。

2.4 強化宣傳，營造氛圍

為了使土地確權(quán)登記頒證工作家喻戶曉，提高群眾的工作積極性，通過多種形式進行廣泛的宣傳，營造良好的輿論氛圍。一是采取廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種形式廣泛宣傳《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)和現(xiàn)行農(nóng)村政策；二是鎮(zhèn)、村、組召開動員大會，傳土地確權(quán)登記頒證工作的重大意義、內(nèi)容、方法和步驟；三是發(fā)布《致廣大農(nóng)民朋友的一封公開信》，在山新村、牛路村拉橫幅、刷標語及用宣傳車宣傳；四是舉辦一場宣傳文藝晚會，以群眾喜聞樂見的形式宣傳了土地確權(quán)登記的重要性和必要性。

2.5 落實保障，做好服務(wù)

一是落實經(jīng)費保障，區(qū)政府批復經(jīng)費61萬元，市農(nóng)委撥付經(jīng)費2萬元，平均每畝經(jīng)費150多元。二是設(shè)備配置，目前，2個村各有2臺GPS開展實測工作；購置3臺電腦、U盤、打印機開展數(shù)據(jù)錄入工作。三是車輛使用，區(qū)農(nóng)業(yè)局和企沙鎮(zhèn)政府分別派出1輛面包車服務(wù)兩個村的土地確權(quán)登記工作。四是后勤保障，在牛路村委建有臨時居住點，開設(shè)飯?zhí)?，方便工作人員駐村開展工作。五是落實工作人員，在征地工作任務(wù)重的情況下，區(qū)農(nóng)業(yè)局和企沙鎮(zhèn)組織有豐富群眾工作經(jīng)驗10人組成工作組，分別進駐牛路村和山新村開展工作。

3 確權(quán)過程中存在的問題

3.1 承包地確權(quán)基礎(chǔ)不牢，群眾思想工作難度大

二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對承包政策操作不規(guī)范，落實不到位，村民之間，集體與個人之間土地遺留問題關(guān)系錯綜復雜，權(quán)屬信息不明確。在實際測繪時，也有群眾硬要測非承包地，不測就不配合工作，需要做一些解釋和讓步；在地塊草圖指認時，有的生產(chǎn)組長帶頭要求把非承包地作為承包地指認，拖延了承包地塊指認時間，加大了工作難度，影響了工作進度。

3.2 歷史遺留問題多

農(nóng)村土地承包有幾個發(fā)展階段，但年度跨度時間大，政策逐步完善，而農(nóng)民對承包合同、承包證保管不善，造成遺失、毀損；此外，還有因以前各個環(huán)節(jié)工作紕漏，造成工作原始資料不完整，記載不規(guī)范；還有因住址變化，當時通知不到位，沒能及時隨承包政策變化而換新證。

3.3 耕地撂荒時間長

由于農(nóng)業(yè)種植業(yè)比較效益低，農(nóng)業(yè)種植業(yè)兼業(yè)化，只種植少部分較為肥沃而靠近村莊的耕地，大部分農(nóng)戶從事其他經(jīng)濟效益高的行業(yè)，造成部分土地多年撂荒，耕地雜草叢生，甚至有的連田埂也找不到，加大工作難度。

3.4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)協(xié)商難度大

建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動而土地未動、農(nóng)戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積等導致實際面積與土地承包合同確權(quán)發(fā)證的面積不符。有些農(nóng)戶農(nóng)轉(zhuǎn)非，之前沒有明確權(quán)屬，現(xiàn)在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，生產(chǎn)組與農(nóng)戶之間爭權(quán)等；同時，部分承包地面積“人為縮水”，農(nóng)民自行開荒耕地，需要確定“新增”土地的承包權(quán)屬對象等引發(fā)的土地糾紛問題相對突出，協(xié)調(diào)利益難度大。

3.5 確權(quán)涉及部門多，各部門溝通協(xié)調(diào)不一致

在農(nóng)戶承包土地上，有農(nóng)戶建蝦塘的，有建房屋的，有退耕還林的，有修村級道路的種種情況，各部門的工作職責不一樣，確權(quán)的步調(diào)不一致，時間上就會有拖延，需要各個部門密切配合才能夠正確處理承包土地注銷情況，準確反映承包土地的變化。

4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的對策與建議

4.1 完善土地管理制度和政策，加強培訓

為了順利推進土地確權(quán)工作，一些基層干部認為，培訓的內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策外，對登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術(shù)及程序、地籍測量與登記業(yè)務(wù)操作規(guī)程也應(yīng)加強培訓，減少廣大干部對確權(quán)工作的畏難情緒。

4.2 準確把握群眾思想動態(tài)，做好群眾思想工作

充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，讓農(nóng)民“經(jīng)自己手，確自家權(quán)”。高度重視政策宣傳工作，讓“為什么確權(quán)、怎么確權(quán)”家喻戶曉，增強農(nóng)民支持和參與確權(quán)的主動性。堅持走群眾路線，聽民情、順民意、集民智、解民憂。對于確權(quán)過程中出現(xiàn)的新情況新問題，不回避，不包辦，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，依法保障農(nóng)民的合法利益。

4.3 完善矛盾調(diào)處機制，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系

一是提高對農(nóng)村土地確權(quán)工作的認識，大力解決各種土地權(quán)屬糾紛。二是制定指導性強的操作規(guī)程，對糾紛難解的田塊可區(qū)別對待，劃定爭議區(qū)。三是加強引導疏通，暢通信訪、調(diào)解、訴訟渠道妥善化解矛盾，認真貫徹執(zhí)行《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，建立土地權(quán)屬糾紛證據(jù)的調(diào)查、收集、判斷和保存制度，讓每一起糾紛的處理，有真實、可靠的依據(jù)。

4.4 多措并舉，穩(wěn)步推進工作

一是測量時要群眾帶上土地承包證，按照承包證書地塊測量。二是有明顯田埂的地塊在田埂中間取點測量。三是沒有明顯田埂的地塊，進行大塊地測量以后，按照同一地塊所屬承包戶承包面積折算，由測繪人員標上坐標，多爭取開展測繪時間。四是協(xié)調(diào)測繪公司盡快出地籍圖，進行第一次公示，組織群眾到村委會指認，指認了地籍圖后，及時返還測繪公司進行修改，進行第二次公示。公示沒有異議，進行頒證。

4.5 建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿

農(nóng)村土地承包管理部門要依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》等法律法規(guī)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿。對二輪土地承包以來已經(jīng)建立登記簿的，要依據(jù)上述規(guī)定進一步健全、充實完善承包地塊的面積、地類和空間位置；對還未建立登記簿的，要在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包合同、證書的基礎(chǔ)上，結(jié)合本次確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿。

4.6 建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理指導站是農(nóng)村承包合同管理的機構(gòu)，由于機構(gòu)改革，其人員已并入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，職能已被弱化，人員流失，不利于管理。

4.7 加強部門溝通協(xié)調(diào)，保證工作質(zhì)量

加強與國土，水利，水產(chǎn)畜牧，林業(yè)等部門的溝通協(xié)調(diào)，特別是加強與林業(yè)部門聯(lián)系，在測量出來的承包地中減除退耕還林或其他土地面積和地塊，要其他部門提供有關(guān)材料，避免出現(xiàn)土地重復確權(quán)失誤。

參考文獻

[1]廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村工作領(lǐng)導小組.關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作的意見[S].2014.

（責任編輯：趙中正）