風(fēng)險社會視閾下環(huán)境信息公開制度的功能拓展

藍華生

(福州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州 350116)

風(fēng)險社會視閾下的現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險的一個重要特征是“主觀性”或社會建構(gòu)性，對這些風(fēng)險進行充分的了解和信息交流是規(guī)制風(fēng)險的重要前提，甚至可以說政府的環(huán)境信息公開本身就是風(fēng)險預(yù)防的重要組成部分。因此，為因應(yīng)風(fēng)險社會視閾下的環(huán)境風(fēng)險，環(huán)境信息公開范圍不斷擴大和豁免范圍不斷縮小是一個趨勢。即使這樣，環(huán)境風(fēng)險信息公開范圍的擴大只能解決信息公開的寬度問題，而無法解決風(fēng)險社會視閾下規(guī)制風(fēng)險所需要的深度和信息交流問題。為此，對風(fēng)險社會視閾下的環(huán)境信息公開制度的理論基礎(chǔ)和功能設(shè)計有必要進行新的思考和創(chuàng)新。

一、我國環(huán)境信息公開制度概述

行政民主化理念的提升與信息技術(shù)的發(fā)展使人們對信息資源的價值有了更深刻的認識，迫切希望政府及時、準確地公開信息，發(fā)揮對社會生活的指導(dǎo)和服務(wù)作用，由此掀起了政府信息公開立法的高潮。我國也高度重視信息公開在法制建設(shè)方面的作用，在《政府信息公開條例》(2007)出臺前，已有280多部法律、行政法規(guī)規(guī)定了公開制度，其中涉及政府信息公開的有80多部?！墩畔⒐_條例》(2007)圍繞保證政府信息公開的準確性、一致性、及時性、便捷性要求，主要規(guī)定了五個方面的制度:政府信息公開工作管理體制、政府信息主動公開制度、政府信息依申請公開制度、政府信息保密審查制度、政府信息公開監(jiān)督保障制度。綜觀《政府信息公開條例》(2007)的立法目的和建立的五項基本制度，可以認為我國已經(jīng)確立了信息公開制度的基本框架，并在確定信息公開范圍的方法上確立了類似于美國《信息自由法》的模式:特定信息的主動公開+對不特定信息的申請權(quán)+豁免事項+三方(申請人、行政機關(guān)、法院)博弈。

我國的環(huán)境信息公開制度與《政府信息公開條例》(2007)確立的政府信息公開制度相比較，既有在主體上與政府信息公開制度一致的地方，又有體現(xiàn)環(huán)保工作特色，甚至風(fēng)險社會下環(huán)境信息公開特色的內(nèi)容，涉及的法律法規(guī)主要包括《環(huán)境保護法》(2014)、《政府信息公開條例》(2007)、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(2007)及《環(huán)境影響評價法》(2002)。我國的環(huán)境信息公開制度主要包括以下三個方面:其一，與政府信息公開制度一致方面。環(huán)保部門作為政府的組成部分，我國《政府信息公開條例》(2007)當然適用于環(huán)保部門的政府環(huán)境信息公開，在條例第10條縣級以上人民政府及其部門重點公開的內(nèi)容就包括環(huán)境保護。在《政府信息公開條例》(2007)制定公布的一周之后，2007年4月11日，時國家環(huán)境保護總局就制定公布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(2007)，并與《政府信息公開條例》(2007)在2008年5月1日同時實施。其二，企業(yè)環(huán)境信息公開制度。《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(2007)的知情權(quán)采用了廣義的概念，除了政府信息公開外，借鑒吸收有益經(jīng)驗，創(chuàng)立了企業(yè)環(huán)境信息公開制度，對約束企業(yè)行為，加強環(huán)境保護和改善環(huán)境質(zhì)量起到重要促進作用。其三，重大建設(shè)項目或?qū)Νh(huán)境有重大影響的建設(shè)項目的特別信息公開制度，即重大環(huán)境風(fēng)險信息公開制度。這類建設(shè)項目對環(huán)境影響重大，事關(guān)民眾的切身利益和公共利益，其環(huán)境風(fēng)險具有很強的“人為性”、“不確定性”、“主觀建構(gòu)性”等特質(zhì)，是風(fēng)險社會視閾下的現(xiàn)代風(fēng)險。法律法規(guī)在這方面的信息公開上有特別要求，往往體現(xiàn)了專家論證、公眾參與和溝通等內(nèi)容，如《環(huán)境影響評價法》(2002)第21條對公布環(huán)境影響評價書的規(guī)定。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第56條對之提出了全文公布環(huán)境影響評價書的更高要求。

對于上述法律法規(guī)建立的我國環(huán)境信息公開制度，如果以2008年5月1日起開始實施的《政府信息公開條例》(2007)為重要評價基準的話，我國的政府環(huán)境信息公開現(xiàn)狀取得了一定成績，形成了相對完整的法律法規(guī)體系。

二、風(fēng)險社會視閾下環(huán)境信息公開制度的檢討

近幾年，由于建設(shè)項目引發(fā)的大規(guī)模群體性事件層出不窮，很多研究學(xué)者和實務(wù)官員、公眾都把信息不公開或滯后作為一個重要觸發(fā)因素，而建設(shè)單位和行政審批部門往往又認為他們已經(jīng)按現(xiàn)有法律辦事，是合法的。很顯然，我國的重大環(huán)境風(fēng)險信息公開制度實踐出現(xiàn)了困境。從上文所述的重大環(huán)境風(fēng)險信息公開的法律法規(guī)依據(jù)來看，不能說我國在這方面是完全法律缺失，但效果不佳，成為近幾年不斷發(fā)生的大規(guī)模群體性環(huán)境事件備受指責的焦點之一。有些體現(xiàn)在公開的對象范圍上過于狹小，如，2007年的廈門PX事件中，官方一直強調(diào)該項目已按法定程序?qū)徟?，廈門市環(huán)保局負責人也強調(diào)，建設(shè)業(yè)主在環(huán)境影響評價報告書編制期間按環(huán)境影響評價法等法律法規(guī)要求開展了許多現(xiàn)場調(diào)查及公眾參與工作。但是，事實表明，即使像中科院院士、廈門大學(xué)教授趙玉芬等許多與該項目生產(chǎn)技術(shù)相關(guān)知名學(xué)者卻毫不知情，一些廈門公眾直到該PX項目經(jīng)過國家有關(guān)部門的審批，并已在2006年11月正式開工才開始知道。進而，在2007年3月全國“兩會”上，趙玉芬等105名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交了“關(guān)于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”，引爆了廈門PX項目事件。事后信息表明，廈門海滄PX項目早在2005年就已通過國家環(huán)境保護總局的環(huán)評審查，而絕大多數(shù)公眾根本不知悉此信息，也談不上如何表達反對訴求。［1］有些則是公開的內(nèi)容或范圍小，不能完整了解真相。如在怒江流域水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中，國內(nèi)許多環(huán)保公益組織和個人聯(lián)名，強烈要求公開有關(guān)環(huán)境影響評價的整個過程性資料，了解有關(guān)怒江水電開發(fā)的論證和環(huán)境影響評價的文件和內(nèi)容，了解開發(fā)商和地方政府準備如何避免環(huán)境損害，如何安置移民，如何保證水庫的安全性和經(jīng)濟性，讓公眾享有充分知情權(quán)，并通過聽證會等形式對其公開評議。還有些體現(xiàn)在公示的方式上不能廣為人知，比如，上海市環(huán)境科學(xué)研究院對滬杭磁懸浮上海機場聯(lián)絡(luò)線環(huán)評，只公示在一家由國家環(huán)保總局和上海市環(huán)保局聯(lián)合開辦的網(wǎng)站“上海環(huán)境熱線”上，沒有像通常慣例公示在磁懸浮沿線小區(qū)的公告欄中，公示期限為2008年1月2日至2008年1月15日。這一公示媒介鮮為人知，公示時間相當倉促，許多居民經(jīng)過口耳相傳才知道此項目公示，使得建設(shè)項目沿線居民對其公示方式表示強烈質(zhì)疑。［2］總之，我國現(xiàn)行的重大環(huán)境風(fēng)險政府信息公開制度中存在的種種公開范圍、對象、方式等方面的模糊性、選擇性，不僅無法實現(xiàn)政府環(huán)境公共決策中的民主、公開、透明的現(xiàn)代行政功能，提升決策的理性水平，更無法實現(xiàn)風(fēng)險社會視閾下要求的風(fēng)險啟蒙、風(fēng)險分配正義的功能。因此，重大環(huán)境風(fēng)險信息公開制度的重塑成為一個必然的選擇。在風(fēng)險社會理論的指引下，拓展環(huán)境信息公開制度新的理論基礎(chǔ)和功能:風(fēng)險信息交流。信息不再是簡單的信息披露問題，是政府主動運用的風(fēng)險規(guī)制工具之一。檢討風(fēng)險社會視閾下的環(huán)境信息公開制度，進一步“法化”風(fēng)險社會視閾下關(guān)于重大環(huán)境風(fēng)險信息公開的各項要求，明確其公開范圍和公開方式，建構(gòu)風(fēng)險信息公開保障制度，避免虛置政府信息公開義務(wù);同時，又要創(chuàng)新風(fēng)險信息交流制度，風(fēng)險規(guī)制機構(gòu)應(yīng)主動把風(fēng)險信息交流作為風(fēng)險規(guī)制的有效工具之一進行充分運用。

三、風(fēng)險社會視閾下環(huán)境風(fēng)險信息公開制度的功能拓展與建制

通過對風(fēng)險社會視閾下環(huán)境風(fēng)險信息公開制度檢討表明，我國當前對此類信息的公開不僅要立足于政府行政過程的民主化、公開化的傳統(tǒng)政府信息公開理論基礎(chǔ)，還要立足于風(fēng)險社會視閾下信息公開對風(fēng)險意識啟蒙、風(fēng)險信息交流對風(fēng)險分配正義的實現(xiàn)具有重要意義這一新的理論基礎(chǔ)進行構(gòu)建和功能拓展。

(一)風(fēng)險社會視閾下重大環(huán)境風(fēng)險信息公開保障建制

環(huán)境信息公開的目的是讓公眾獲取相關(guān)信息，并推動公眾更加積極主動地參與環(huán)境保護，如果公開的信息簡單、滯后、失真，可能就無法達到此目的。但在實踐中，環(huán)境信息公開，尤其是重大環(huán)境風(fēng)險信息公開工作并不理想。如有學(xué)者通過調(diào)查研究指出，不少環(huán)境保護部門在建設(shè)項目環(huán)境影響評價的受理公告信息和審批前公示信息中，不提供環(huán)境影響評價報告書簡本，以便于公眾理解。也有的環(huán)境保護部門只以簡單列表形式提供建設(shè)項目環(huán)境影響評價的審批情況，只公示了一些批準時間、批準文號和文件題名等空洞信息，公眾根本無法了解項目對環(huán)境影響的真實情況，引發(fā)公眾對項目的質(zhì)疑。［3］本文就重大環(huán)境風(fēng)險信息知情權(quán)的保障試析一二。

首先，在信息公開范圍方面，要最大程度公開重大環(huán)境風(fēng)險信息。信息公開制度的發(fā)展歷史和經(jīng)驗表明，信息公開對于政府來說是一個強制性義務(wù)，鑒于政府行政資源的有限性，其承擔的責任也是有限的，如果賦予政府過重的信息公開義務(wù)則其可能無法做到，并導(dǎo)致政府機關(guān)及其工作人員的有意規(guī)避，信息公開要求也會被虛置。但本文認為，在風(fēng)險社會視閾下，加大重大環(huán)境風(fēng)險信息公開義務(wù)應(yīng)是我國政府現(xiàn)有行政資源權(quán)衡之下可以承受的。我國對環(huán)境影響評價是分類要求的，《環(huán)境影響評價法》(2002)第16條根據(jù)建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度，對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價實行分類管理，建設(shè)單位對建設(shè)項目“可能造成重大環(huán)境影響的”應(yīng)當編制影響報告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行全面評價;對“可能造成輕度環(huán)境影響的”，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行全面評價;對“環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的”，應(yīng)當填報環(huán)境影響登記表。由此，可以看出，重大環(huán)境風(fēng)險信息只是政府環(huán)境信息公開中較少的一部分。但是，相較于近年來我國因重大環(huán)境風(fēng)險信息公開不到位，而引發(fā)的大規(guī)模群體性環(huán)保事件處置消耗的政府行政資源而言，在這方面加大投入完全是符合利益衡量要求的。那么，最大程度的公開到底是指什么呢?本文認為從信息的呈現(xiàn)形式看，可以分為兩大類，一是已經(jīng)符合法定程序和格式要求的正式提交文書或行政決定文書，如環(huán)境影響報告書;另一是過程性信息，包括重大建設(shè)項目本身立項論證和環(huán)境影響評價論證等過程性信息。對于前一類信息，其公開的要求不存在爭議，我國新修訂的《環(huán)境保護法》(2014)已經(jīng)進行了明確要求。只是在實踐中經(jīng)常公開不全面，只公開一些提綱或簡略本，使公眾無法獲知具體情形。而對于第二類信息，根據(jù)傳統(tǒng)的行政法理論，這些過程性信息屬于行政機關(guān)內(nèi)部審批程序，不屬于公開范圍，但社會有迫切的需求。如在怒江流域水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中，國內(nèi)許多環(huán)保公益組織和個人聯(lián)名，強烈要求公開有關(guān)環(huán)境影響評價的整個過程性資料，了解有關(guān)怒江水電開發(fā)的論證和環(huán)境影響評價的文件和內(nèi)容，了解開發(fā)商和地方政府準備如何避免環(huán)境損害，如何安置移民，如何保證水庫的安全性和經(jīng)濟性，讓公眾有充分知情權(quán)，并通過聽證會等形式對其公開評議。這一類信息如何公開，以后必將在實踐中引發(fā)爭議甚至訴訟，法律法規(guī)有必要對此予以明確。對于第一類信息，現(xiàn)在法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定其為主動公開的信息，對于第二類信息不管是從實踐中出現(xiàn)的個案，還是從行政機關(guān)承擔義務(wù)的能力角度看，本文認為，應(yīng)定位為屬于依申請公開的信息為妥。

其次，在公開方式方面，要重點完善依申請公開制度。按照政府信息公開條例的規(guī)定，政府信息公開包括主動公開和依申請公開兩類。依申請公開制度是政府信息公開制度的核心制度，是保障公眾自主選擇政府信息，防止行政機關(guān)選擇性公開，限制其自由裁量權(quán)的重要制度。所以各國立法都是著力規(guī)定依申請公開制度，強調(diào)為保障公民知情權(quán)提供便利的程序，甚至有人認為，無依申請公開則無政府信息公開。有學(xué)者對我國政府信息公開條例實施多年后的法律效果調(diào)研指出，我國依申請公開制度問題突出:政府信息的范圍界定不清晰、申請方式受限制、設(shè)置公眾申請的技術(shù)障礙、濫用“一事一申請”、將申請用途和目的作為受理或公開與否的前提、以“不負責加工匯總”規(guī)避公開義務(wù)、公開與否的界定標準不統(tǒng)一等。［4］中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組發(fā)布的2014年政府信息公開第三方評估報告也指出:部分行政機關(guān)對依申請公開的規(guī)定說明不詳或欠缺，部分行政機關(guān)提供的申請方式單一，部分行政機關(guān)對申請方式的說明與實際不符，部分行政機關(guān)的政府信息公開申請受理機構(gòu)不明，部分行政機關(guān)的在線申請渠道不暢通，部分行政機關(guān)對所申請信息的描述要求不合理，公開與否的標準不夠明確等等。［5］對于這些研究發(fā)現(xiàn)的依申請信息公開存在的問題，大體可以分為兩大類:一是對依申請公開信息的界定;另一是依申請公開的規(guī)范性和效率問題。對于第一類，前文已經(jīng)論述，在重大環(huán)境風(fēng)險信息公開中應(yīng)體現(xiàn)最大程度公開，即包括過程性信息的公開。而對于第二類問題，鑒于重大環(huán)境風(fēng)險信息知情權(quán)對公眾參與環(huán)境決策的重要意義和前提條件，必須提升依申請公開的效率，尤其是在環(huán)境保護行政主管部門審批環(huán)境影響報告書前實現(xiàn)知情權(quán)。本文認為借鑒美國聯(lián)邦信息公開制度經(jīng)驗，在重大環(huán)境風(fēng)險信息知情權(quán)保障方面，至少也可以增設(shè)以下幾項依申請信息公開制度，以提升其工作效率。其一，“加急辦理”程序。加急辦理程序的適用條件是申請人對所申請的信息有著“特殊需求”。我國政府信息公開制度可以針對重大環(huán)境風(fēng)險信息公開的加急辦理設(shè)置相應(yīng)的適用條件、基本要求和司法救濟等。實際上，在我們公安工作的身份證、護照等辦理中就有比較成熟的加急辦理程序。其二，“合并處理”程序。其適用條件是:可以合理地認定這些申請實質(zhì)上屬于單一申請，且這些申請明顯地指向相互關(guān)聯(lián)的事項。這樣，如果后續(xù)所提申請與被積壓的申請基本類似，則行政機關(guān)可以將新收到的申請與先前收到的正在積壓的申請合并處理，避免后續(xù)申請也遭受無謂的積壓。［6］其三，創(chuàng)設(shè)依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)化制度。某一信息依申請對申請人公開后，如果有申請人再次申請公開該信息的，或者雖然沒有人再次申請但是行政機關(guān)自己認為該信息可能廣受關(guān)注的，可以將該信息從依申請公開轉(zhuǎn)化為主動公開。這一點在重大環(huán)境風(fēng)險信息公開中可能性很大，往往會出現(xiàn)多人同時申請公開的情形，行政機關(guān)有必要減化程序，提升效率，主動服務(wù)。［7］其四，對行政機關(guān)超期處理信息公開申請的懲罰機制。對于超期處理的，應(yīng)當減免服務(wù)收費，尤其是重大環(huán)境風(fēng)險信息申請公開的責任主體往往是環(huán)境保護行政機關(guān)，其通常也是環(huán)境影響報告書的審批機關(guān)，如果超期處理申請，應(yīng)設(shè)置中斷環(huán)境影響報告書審批的程序，以保障公眾的信息知情權(quán)，并給予相應(yīng)的司法救濟。這方面，在我國現(xiàn)行的信息公開法律法規(guī)規(guī)定的期限中，已經(jīng)出現(xiàn)了與環(huán)境影響報告書審批期限的緊張關(guān)系，必須加以解決。如我國環(huán)境影響評價法第22條、環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法第13條、政府信息公開條例第24條等幾個條文中存在著較為嚴重的時限緊張關(guān)系。從上面規(guī)定的幾個期限看，環(huán)境保護行政主管部門對環(huán)境影響報告書的公告期限不少于10日，假如公眾在最后一天看到公示內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)信息不夠完整，而想申請過程性信息或其他信息公開，則按規(guī)定行政機關(guān)有15個工作日辦理時間，甚至可輕易延長15個工作日，這30個工作日之間至少又包括了8個周末的休息日，所以其中真正包括的時間可能達到38日以上。以上兩項期限相加將近50日，而行政機關(guān)又必須在60日內(nèi)審批完畢，公眾可能連重大環(huán)境風(fēng)險信息都還沒有全面了解，又怎么消化，又怎么參與?由此，在重大環(huán)境風(fēng)險信息知情權(quán)保障方面，要協(xié)調(diào)好各項法律制度，并適當糾正過于傾向行政效率的立法傾向，而更加注重程序，體現(xiàn)程序正義要求。

(二)風(fēng)險社會視閾下重大環(huán)境風(fēng)險信息交流保障功能拓展與建制

環(huán)境信息公開的全面、及時、準確，以及內(nèi)容易被公眾所理解，是規(guī)制環(huán)境風(fēng)險的重要前提。發(fā)達國家在運用風(fēng)險信息溝通工具達成規(guī)制目的方面，已經(jīng)有相對較為成熟的實踐經(jīng)驗和理論成果，如美國環(huán)境行政中TRI制度通過成功的信息交流而達成顯著風(fēng)險規(guī)制效果的范例。［8］不過，這些風(fēng)險信息交流溝通的主體之一是企業(yè)，本文限定于研究政府的信息公開義務(wù)。因此，從政府或行政機關(guān)承擔有限義務(wù)的前提下，提出以下幾項制度，以合理設(shè)定重大環(huán)境風(fēng)險規(guī)制機構(gòu)風(fēng)險信息交流的責任，改變其僅作單純地“信息公開”義務(wù)的消極態(tài)度，保障風(fēng)險社會下重大環(huán)境風(fēng)險信息交流，達成有效的風(fēng)險規(guī)制目的。

其一，環(huán)境信息轉(zhuǎn)化制度。環(huán)境問題的科學(xué)性可能導(dǎo)致環(huán)境影響評價文件中包含大量專業(yè)術(shù)語，為了便于公眾理解環(huán)境信息，環(huán)境影響評價文件內(nèi)容應(yīng)該盡量簡單，對技術(shù)性術(shù)語轉(zhuǎn)化解讀，甚至為公眾提供相關(guān)的技術(shù)幫助。不少國家考慮到環(huán)境影響評價文件技術(shù)性太強，在法律上明確要求信息發(fā)布者給公眾提供環(huán)境影響評價報告書的簡明版本，或者通過舉行公開說明會、聽證會、提供聯(lián)系人解答疑問等方式盡量讓公眾全面學(xué)習(xí)、了解和和掌握環(huán)境公開信息。［9］我國的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006)在公開環(huán)境信息內(nèi)容部分也明確要求，建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)應(yīng)向公眾提供環(huán)境影響報告書的簡本。但是，在實踐中，公布簡本的要求反而成了有關(guān)責任主體故意回避信息公開的理由，如公布提綱或簡略本，完全違背了立法的目的。因此，本文認為根據(jù)我國現(xiàn)有實踐中存在的問題，應(yīng)把專業(yè)性強的環(huán)境信息轉(zhuǎn)化為一般大眾能理解的信息的責任設(shè)定給環(huán)境保護行政主管部門，由環(huán)境保護行政主管部門來審查公布的環(huán)境影響報告書簡本是否符合法律法規(guī)的要求，否則將影響建設(shè)項目環(huán)境影響評價的審批程序，如中斷、重啟，以制約有關(guān)責任主體故意回避信息公開。這樣，公眾的重大環(huán)境風(fēng)險信息知情權(quán)才能得到有效保障和救濟。

其二，環(huán)境信息交流制度。事實上，環(huán)境決策中的環(huán)境信息公開應(yīng)雙向進行，既包括政府向公眾的信息公開，也包括公眾向政府進行信息反饋與交流。政府不僅應(yīng)當履行公開信息的義務(wù)，同時更應(yīng)該做一個好的接受者。［10］風(fēng)險社會風(fēng)險的基本特質(zhì)包括影響后果和途徑的不確定性、主觀建構(gòu)性等。為應(yīng)對風(fēng)險不確定性和主觀建構(gòu)性特質(zhì)，我們在正視風(fēng)險社會帶來的風(fēng)險現(xiàn)實圖景的同時，不能忽略風(fēng)險社會的偶然社會的一面和風(fēng)險社會的話語建構(gòu)性，人們有可能接受、認識、理解、溝通和學(xué)習(xí)風(fēng)險議題，并進而做出選擇和化解。法治的相關(guān)制度設(shè)計應(yīng)更加注重查明事實、收集信息、檢驗證據(jù)，學(xué)習(xí)型組織、學(xué)習(xí)型規(guī)范的地位和作用。而這些目標的實現(xiàn)，在規(guī)范性上可以通過以信息公開、交流為主要內(nèi)容的程序技術(shù)法律理論給予保障實現(xiàn)。同上文的環(huán)境信息轉(zhuǎn)化制度一樣，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006)第12條也規(guī)定了一些環(huán)境信息交流的要求和形式，但這些規(guī)定和要求仍然是針對建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)。在實踐中，其糟糕的情形已經(jīng)人所皆知，許多建設(shè)單位基于商業(yè)秘密等原因或借口，根本不可能說出環(huán)境影響的實情，這些征求意見要么敷衍了事，要么就故意隱瞞事實，而且根本不可能直接影響環(huán)境影響報告書的審批機關(guān)。因此，本文認為，這類重大環(huán)境風(fēng)險信息交流的責任仍應(yīng)當設(shè)定給環(huán)境保護行政主管部門，而不僅僅是建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)。我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法第13條規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門在受理建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后的環(huán)境信息公示義務(wù)。至少在這公告的時間范圍內(nèi)，法律法規(guī)應(yīng)明確要求環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)設(shè)置專門的場所，安排一定數(shù)量專家與公眾進行交流，并作為后續(xù)審批環(huán)境影響報告書的重要參考，保障風(fēng)險社會下重大環(huán)境風(fēng)險信息交流，真正實現(xiàn)風(fēng)險交流的目的。

其三，風(fēng)險信息收集制度。一般而言，知情權(quán)都有明確存在的對象，而信息不存在也成為可拒絕公開的理由。然而，風(fēng)險社會視閾下的知情權(quán)有時并非指向已經(jīng)存在的信息客體，而是指向尚未被收集的信息，如建垃圾焚燒廠時，被選地址的周邊居民要求披露焚燒廠對環(huán)境、生活影響的風(fēng)險信息，這一知情權(quán)所要求的不是已經(jīng)存在的“信息”，而是有關(guān)責任主體進行“收集信息”?？梢?，風(fēng)險社會視閾下的知情權(quán)并不限于公布已有信息，而且涉及建立信息搜集、交流、發(fā)布的整體機制。［11］再如，2015年4月一起頗引社會關(guān)注的被稱為國內(nèi)轉(zhuǎn)基因信息公開第一案:黃樂平訴農(nóng)業(yè)部政府信息公開案。公益律師黃樂平的信息公開申請事項中的三項被農(nóng)業(yè)部認為并非客觀存在的信息，不符合《政府信息公開條例》所規(guī)定的“政府信息”的特征要件，黃樂平的信息公開申請屬于對有關(guān)問題的咨詢，不屬于政府信息公開范疇。北京三中院依法在一審中也判決駁回了黃樂平的訴訟請求。這一案例倍受社會關(guān)注，轉(zhuǎn)基因生物是風(fēng)險社會視閾下典型的現(xiàn)代技術(shù)或環(huán)境風(fēng)險之一，具有明顯的“不確定性”和“主觀建構(gòu)性”等特質(zhì)，近幾年已在國內(nèi)引發(fā)廣泛的爭議。農(nóng)業(yè)部作為我國的農(nóng)業(yè)主管部門，掌握著最大量的經(jīng)濟資源和專家資源的行政機構(gòu)，對公眾的“咨詢”是否有責任答復(fù)?甚至主動去收集信息，主動就公眾關(guān)心的問題進行溝通?而不是停留在一般層面的信息公開。從事后媒體的一些關(guān)注來看，還是希望農(nóng)業(yè)部能加強風(fēng)險信息方面的交流和溝通。很顯然，本文界定的重大環(huán)境風(fēng)險與轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險在性質(zhì)上是一樣的，同屬于風(fēng)險社會視閾下的現(xiàn)代社會風(fēng)險，在近年來的一些大規(guī)模群體性事件中，也出現(xiàn)了許多超出現(xiàn)有的政府環(huán)境信息公開的法定要求。如在廈門PX事件中，作為對前期PX項目環(huán)境信息公開缺失的補救，廈門市政府在后來處置事件的過程中，廣泛利用廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)、宣傳手冊等多種形式對社會公眾進行PX項目風(fēng)險知識的教育和交流。本文認為，風(fēng)險信息交流是規(guī)制重大環(huán)境風(fēng)險這一類現(xiàn)代社會風(fēng)險有效工具之一，并被國內(nèi)外的實踐所證明。為此，設(shè)定環(huán)境保護行政主管機構(gòu)在重大環(huán)境風(fēng)險規(guī)制方面主動收集信息的責任是妥當?shù)?，這一點不管是從服務(wù)行政理念角度，還是從主動把信息交流作為風(fēng)險規(guī)制工具角度都可以論證成立的。那么，收集信息的范圍應(yīng)當包括哪些呢?至少應(yīng)當包括，可能造成重大環(huán)境風(fēng)險的建設(shè)項目本身的信息和環(huán)境影響評價信息，其中還包括過程性信息。為此，法律制度上還需要設(shè)置司法保障和救濟途徑，對行政機關(guān)是否盡職收集信息進行審查。

注釋:

［1］朱 謙:《抗爭中的環(huán)境信息應(yīng)該及時公開》，《法學(xué)》2008年第1期。

［2］［9］［10］朱謙:《環(huán)境公共決策中信息公開的價值與規(guī)范研究——基于近年來中國環(huán)境影響評價爭端個案的解讀》，《生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集》，第1511頁。

［3］［4］呂艷濱:《政府信息公開制度實施狀況——基于政府透明度測評的實證分析》，《清華法學(xué)》2014年第3期。

［5］《2014年政府信息公開第三方評估報告》，中國政府網(wǎng)，2015年3月30日，http://www．gov．cn/xinwen/2015－03/30/content_2840082．htm，2015年5月5日。

［6］［7］后向東:《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，北京:中國法制出版社，2014年，第298－300，294－295頁。

［8］金自寧:《風(fēng)險中的行政法》，北京:法律出版社，2014年，第117－121頁。

［11］劉恒:《論風(fēng)險規(guī)制中的知情權(quán)》，《暨南學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2013年第5期。