關(guān)于推進(jìn)信訪工作法治化的思考

崔國慶

（交通運(yùn)輸部，北京 100736）

關(guān)于推進(jìn)信訪工作法治化的思考

崔國慶

（交通運(yùn)輸部，北京 100736）

文章闡述了推進(jìn)信訪工作法治化的意義，分析了推進(jìn)信訪工作法治化面臨的難題，提出了推進(jìn)信訪工作法治化的方法和路徑，即：以法治方式解決矛盾和問題，以法治意識引導(dǎo)群眾表達(dá)訴求，以法治建設(shè)適應(yīng)信訪工作新格局等。

信訪；法治化；群眾

信訪工作是黨和政府了解社情民情、維護(hù)群眾合法權(quán)益的重要渠道，也是化解社會矛盾、解決問題糾紛的重要途徑，長期以來密切聯(lián)系群眾、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧等方面發(fā)揮著積極作用。李克強(qiáng)總理指出：“始終把群眾冷暖憂樂放在心頭”。

一、推進(jìn)信訪工作法治化的意義

黨的十八屆三中全會《決定》提出，“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。黨的十八屆四中全會《決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。

中國現(xiàn)行信訪制度已經(jīng)建立六十多年，事實(shí)證明，信訪是社會主義法治的有益和必要補(bǔ)充，其擔(dān)負(fù)的“民意窗”、“連心橋”、“解壓閥”等政治和社會功能具有不可替代性，是權(quán)利救助體系、社會治理體系不可或缺的部分。在當(dāng)前社會矛盾多發(fā)、公民維權(quán)意識增強(qiáng)、司法威信不高的情況下，推進(jìn)信訪法治化建設(shè)既是落實(shí)依法治國方略的應(yīng)有之義，也是信訪工作制度改革的必然要求，對實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。

二、推進(jìn)信訪工作法治化當(dāng)前面臨的難題

自十八屆三中全會以來，中國進(jìn)一步加大了信訪制度的改革力度，相繼出臺了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》等政策文件，積極引導(dǎo)上訪群眾理性維權(quán)，依法處理信訪事項(xiàng)，但從具體實(shí)踐來看，推進(jìn)信訪工作法治化還面臨諸多難題，主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）訴訪分離難

信訪條例對信訪工作有明確定位，職責(zé)邊界本來是很清楚的，但在實(shí)際工作中，由于種種原因，信訪工作出現(xiàn)了越位、錯位，成了什么都能裝的“筐”，加之當(dāng)前司法渠道的進(jìn)入門檻仍較高、訴訟成本仍較大、審判周期仍較長、判決執(zhí)行仍不到位等原因，大量涉法涉訴問題涌入信訪渠道，導(dǎo)致信訪部門“小馬拉大車”，信訪干部“壓力山大”。

（二）思想轉(zhuǎn)變難

部分信訪人“找清官、告御狀”的觀念根深蒂固。信“上”不信“下”，有問題不找基層政府和部門，認(rèn)為只有找上面的大部門、大領(lǐng)導(dǎo)才能解決問題；信“鬧”不信“理”，不管有理無理，先鬧再說，存在“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思維定式；信“訪”不信“法”，認(rèn)為通過司法途徑解決問題費(fèi)時

費(fèi)力，即使是典型的涉法涉訴問題，也要到政府部門上訪解決。

（三）案結(jié)事了難

按照信訪條例規(guī)定，信訪事項(xiàng)經(jīng)復(fù)查復(fù)核后，信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不予受理。但由于信訪答復(fù)意見的法律效力不明確，處理答復(fù)意見如被信訪人認(rèn)可接受則無問題，如不被接受，即使復(fù)核終結(jié)，也缺乏法律約束力，一些經(jīng)過三級終結(jié)信訪案件的當(dāng)事人，仍然存在不斷纏訪鬧訪，越級上訪的現(xiàn)象。信訪問題終而不結(jié)，案結(jié)事難了，訴結(jié)又再訪，形成循環(huán)怪圈。

三、推進(jìn)信訪工作法治化的方法和路徑

推進(jìn)信訪工作法治化是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，現(xiàn)在面臨一些問題，今后還會遇到新的問題。結(jié)合當(dāng)前信訪工作實(shí)際和交通運(yùn)輸部近期印發(fā)的關(guān)于做好當(dāng)前信訪工作的若干意見，筆者認(rèn)為，推進(jìn)信訪工作法治化可以從以下三方面著手。

（一）以法治方式解決矛盾和問題

信訪工作是維護(hù)群眾合法權(quán)益的重要渠道。只有在法治軌道上運(yùn)用法治方式，才能充分發(fā)揮好職能作用。

1.嚴(yán)格實(shí)行訴訪分離制度

一段時間以來，訴訟與信訪交叉、法內(nèi)處理與法外解決并存，既損害司法權(quán)威，也影響正常信訪秩序。實(shí)行訴訟與信訪分離，有利于維護(hù)國家的法律權(quán)威和法治生態(tài)，有利于積極、穩(wěn)定、可持續(xù)地保障群眾合法權(quán)益，有利于信訪工作的健康有序發(fā)展。通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法律途徑解決群眾訴求，對于落實(shí)有權(quán)處理信訪問題責(zé)任主體的責(zé)任、加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督、釋放體制內(nèi)糾錯的良好效應(yīng)以及引導(dǎo)群眾養(yǎng)成尊法守法意識等，都具有重要意義。通過群眾反映的問題，工作人員應(yīng)按照職責(zé)范圍梳理甄別，確定解決訴求的責(zé)任“歸屬”，細(xì)化解決訴求的工作流程，明確解決訴求的職責(zé)清單，讓群眾知道“誰來辦”、“怎么辦”。對應(yīng)當(dāng)通過法定途徑解決的，應(yīng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出；對屬于本級人民政府或者其工作部門處理決定的信訪事項(xiàng)，受理后要及時轉(zhuǎn)送并督促有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)妥善解決群眾合理訴求。近期，交通運(yùn)輸部印發(fā)了交通運(yùn)輸領(lǐng)域通過法定途徑分類處理信訪投訴請求清單，引導(dǎo)群眾通過法定途徑反映訴求。

2.嚴(yán)格依法維護(hù)群眾權(quán)益

按“群眾訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理”的要求，推動責(zé)任主體認(rèn)真負(fù)責(zé)地解決群眾訴求。注重分類研究群體性利益矛盾，屬于法規(guī)政策不落實(shí)的，加大督查力度，確保落實(shí)到位；屬于訴求不合理不合法的，做好政策解釋和思想疏導(dǎo)工作，打消其不切實(shí)際的預(yù)期。

3.建立法律政策與化解矛盾的良性互動

當(dāng)前，大量社會矛盾通過信訪渠道反映出來，利益訴求日趨多樣化和復(fù)雜化，必須善于通過法治視角來研究和化解。以群眾信訪為晴雨表，充分利用“信訪大數(shù)據(jù)”，圍繞黨委政府重大決策、重點(diǎn)工作，研究提出完善政策、改進(jìn)工作的意見建議。通過解決一個信訪問題，舉一反三，深入研究“立改廢釋”的措施，利用政策法律推動信訪問題成批解決。對于過時的政策法規(guī)，及時清理廢止；對于不完善、不連續(xù)、不銜接的政策法規(guī)，進(jìn)行研究調(diào)整；對于準(zhǔn)備出臺的新政策，進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查。

（二）以法治意識引導(dǎo)群眾表達(dá)訴求

訴求表達(dá)是憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利。公民意識和法治意識的統(tǒng)一反映在信訪工作領(lǐng)域，就是群眾通過信訪方式表達(dá)訴求，必須在法治軌道上、法制框架內(nèi)、法定渠道中進(jìn)行。

1.暢通和拓寬訴求表達(dá)渠道

優(yōu)化民生熱線、綠色郵政、視頻接訪、信訪代理等傳統(tǒng)信訪渠道，構(gòu)筑網(wǎng)上信訪新平臺，搭建起群眾反映訴求的“信、訪、網(wǎng)、電”多元化、立體式信訪渠道，讓群眾切身感受到維護(hù)權(quán)益途徑更加便捷有效。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪下訪和部門聯(lián)合接訪制度化、常態(tài)化，整合資源、匯聚力量，推動化解疑難復(fù)雜信訪問題和信訪積案，提高依法解決問題的質(zhì)量和效率。

2.落實(shí)和壓實(shí)依法逐級走訪

信訪條例對逐級走訪有明確規(guī)定，交通運(yùn)輸部也印發(fā)了落實(shí)《國家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人員依法逐級走訪的辦法》

實(shí)施細(xì)則。這是嚴(yán)格辦理責(zé)任、提高信訪效率、建立信訪秩序和降低信訪成本的集中體現(xiàn)，也是依法信訪的重要環(huán)節(jié)。對采取走訪方式的信訪群眾，應(yīng)引導(dǎo)其到依法有權(quán)處理的本級或上一級機(jī)關(guān)設(shè)立或指定的接待場所表達(dá)訴求、主張權(quán)利，壓實(shí)各級行政機(jī)關(guān)履行程序性、實(shí)體性辦理責(zé)任，推動來訪事項(xiàng)在應(yīng)有層級得到有效解決，樹立基層更直接、更及時解決問題的工作導(dǎo)向。對工作敷衍塞責(zé)、推諉扯皮、弄虛作假而造成群眾越級走訪甚至釀成極端事件的，要依據(jù)信訪工作紀(jì)律處分相關(guān)法規(guī)，落實(shí)“誰制造問題、誰承擔(dān)責(zé)任、誰受到追究”的問責(zé)機(jī)制。

3.加強(qiáng)和改進(jìn)信訪行為引導(dǎo)

綜合運(yùn)用傳統(tǒng)媒體和新媒體手段，深入宣講、解讀信訪法律法規(guī)和信訪知識。采用群眾喜聞樂見的語言，講述身邊信訪故事；運(yùn)用以案說法等方式，引導(dǎo)群眾正確認(rèn)識信訪權(quán)利和實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑，提高群眾尊法、守法、用法的意識。對那些以反映訴求為名聚集滋事、擾亂秩序等違法行為，要按相關(guān)法律規(guī)定嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決防止形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤導(dǎo)向。

（三）以法治建設(shè)適應(yīng)信訪工作新格局

把信訪納入法治化軌道，需要密織法律之網(wǎng)，強(qiáng)化法治之力，充分依靠健全完善的信訪法律制度體系。

1.創(chuàng)造良好法制環(huán)境

推動憲法規(guī)定的建議權(quán)、批評權(quán)、申訴權(quán)等公民基本權(quán)利以及國家機(jī)關(guān)及其工作人員保持同人民群眾聯(lián)系等義務(wù)在信訪法律制度體系中得到貫徹，在信訪工作中體現(xiàn)憲法和法律至上、依法治國的基本精神。同時，把中央關(guān)于信訪工作制度改革的安排部署及時轉(zhuǎn)化為相關(guān)法律和制度；把各地各部門在工作中探索的成功經(jīng)驗(yàn)和做法從法律層面進(jìn)行總結(jié)提煉，用以規(guī)范工作、指導(dǎo)實(shí)踐，為信訪工作科學(xué)發(fā)展奠定法制基礎(chǔ)。

2.規(guī)范信訪工作職能與信訪事項(xiàng)受理辦理

進(jìn)一步明確信訪工作職能定位，厘清職責(zé)邊界，明晰權(quán)責(zé)清單，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的原則，發(fā)揮好了解社情民意、匯集意見建議，分析穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、評估政策得失，排查矛盾隱患、解決合理訴求等職能作用。從加強(qiáng)初信初訪和初次網(wǎng)上投訴事項(xiàng)的受理辦理抓起，逐環(huán)節(jié)建章立制，確保信訪事項(xiàng)受理辦理全過程要素齊全、清楚明晰。按照信訪條例規(guī)定時間受理辦理，提高受理辦理工作效率。依法終結(jié)信訪事項(xiàng)，認(rèn)真負(fù)責(zé)做好復(fù)查復(fù)核，對爭議較大的復(fù)查復(fù)核信訪事項(xiàng)，采取實(shí)地調(diào)查、公開聽證、會商評議等方式，提高公信力。

3.規(guī)范信訪政務(wù)信息公開與信訪考核督查

全面推行開放、動態(tài)、透明、便民的“陽光信訪”工作機(jī)制。用信息化促進(jìn)規(guī)范化，依托互聯(lián)網(wǎng)建立全國網(wǎng)上信訪信息綜合平臺，構(gòu)建“信息網(wǎng)上錄入、流程網(wǎng)上管理、活動網(wǎng)上督查、績效網(wǎng)上考評”的信訪工作新模式。制定科學(xué)管用的考核評價辦法，以推動信訪問題及時就地解決為原則，以信訪事項(xiàng)及時受理率、按期辦結(jié)率和群眾滿意率為考核重點(diǎn)，合理設(shè)置考核項(xiàng)目和指標(biāo)。對督查督辦工作原則、方式方法、必經(jīng)程序做出全面規(guī)范，在對未按程序規(guī)定或時限要求辦結(jié)信訪事項(xiàng)開展常規(guī)性督查的基礎(chǔ)上，對群眾評價不滿意的典型信訪個案，進(jìn)行實(shí)地督查；對涉及面廣、帶有共性的突出問題，實(shí)行聯(lián)合督查；對特別重大、久拖不決的復(fù)雜問題，提請列入黨委政府督查機(jī)構(gòu)督查范圍，嚴(yán)格執(zhí)行信訪工作責(zé)任追究制度。

D632.8

A

2095-4263（2015）04-0043-03

2015-12-15