關(guān)于運用法治思維化解“霸船”事件的思考

朱長青

（長江航運公安局上海分局，上海 200122）

關(guān)于運用法治思維化解“霸船”事件的思考

朱長青

（長江航運公安局上海分局，上海 200122）

近年來，上海郵輪經(jīng)濟快速發(fā)展，但因臺風、大霧等不可抗力原因多次發(fā)生郵輪變更、取消航線或航程，導(dǎo)致游客抗議、拒絕下船的“霸船”事件，要求船方給予經(jīng)濟賠償。“霸船”事件屢屢上演，引發(fā)社會廣泛關(guān)注，不僅凸顯了國際慣例與國人維權(quán)理念的碰撞，產(chǎn)生了諸多不穩(wěn)定的因素，而且造成潛客觀望，不利于培育新的旅游市場和經(jīng)濟增長點，制約了郵輪經(jīng)濟的健康發(fā)展及區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。文章通過分析“霸船”事件的原因、處置過程中暴露出的問題，提出運用法治思維化解“霸船”事件的對策和建議。

“霸船事件”；法治思維；化解矛盾；對策

近年來，隨著中國進入中等收入國家行列，人民群眾逐步富裕起來，郵輪旅游作為一種“高端、大氣、上檔次”的時尚休閑旅游產(chǎn)品，日益受到人們追捧和選擇，并在中國得到迅猛發(fā)展。2008年6月26日，我國第一份關(guān)于郵輪產(chǎn)業(yè)的國家指導(dǎo)性文件《關(guān)于促進我國郵輪業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》由國家發(fā)改委下發(fā)后，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》、《國民旅游休閑綱要（2013—2020年）》、《交通運輸部關(guān)于促進我國郵輪運輸業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件相繼出臺，大大促進了郵輪旅游業(yè)的“井噴”發(fā)展。目前，上海郵輪出入境游客已占全國70%，而吳淞口國際郵輪港因為碼頭吃水深、岸線長、設(shè)施專業(yè)配套，受到了世界各大郵輪公司的青睞和眷顧。2015年靠泊283艘次、接待游客174萬人次，郵輪靠泊量和游客客流量呈現(xiàn)逐年翻番趨勢，即將超越新加坡成為亞洲最大、最繁忙的國際郵輪港。在郵輪旅游業(yè)高速發(fā)展繁榮的背后，也隱藏著巨大的隱患，出現(xiàn)了不和諧的音符，那就是“霸船”事件屢屢上演?！鞍源笔录谋憩F(xiàn)行為主要是乘客因故強行占據(jù)郵輪、阻礙正常郵輪班次運行、阻礙其他班次游客登船、引發(fā)沖突、封堵港口道路交通，以及打、砸、破壞港口公共設(shè)施、辱罵毆打郵輪公司及旅行社工作人員等極端行為，是聚眾共同違反國家法律，危害公共安全、擾亂公共秩序、侵害其他公民權(quán)益的行為。該類事件屢屢見諸新聞媒體頭條，引發(fā)社會廣泛關(guān)注，成為影響郵輪經(jīng)濟跨越式發(fā)展的制約因素。各級政府和相關(guān)職能部門應(yīng)當高度重視，只有運用法治思維來化解“霸船”矛盾，維護社會長治久安，才能實現(xiàn)郵輪經(jīng)濟的跨越發(fā)展。

一、“霸船”事件發(fā)生的原因及法律分析

據(jù)統(tǒng)計，2012年～2015年，上海吳淞口國際郵輪港共發(fā)生“霸船”事件22起。隨著郵輪和游客的增加，“霸船”事件發(fā)生的頻率也逐年增大。如何科學(xué)處置、有效預(yù)防、甚至杜絕“霸船”事件，筆者認為首先要從客觀的視角和法律的角度對“霸船”事件發(fā)生的原因進行理性分析。

（一）“霸船”事件發(fā)生的原因

引發(fā)“霸船”事件既有自然氣候條件大霧、臺風等“不可抗力”的原因，也有旅行社工作失誤等人為的因素；既有表面的、也有深層次的。歸納起來主要有四個方面：

（1）由于受大霧、臺風等“不可抗力”的影響，郵輪延遲開航致使航程縮短或者“跳港”，以及旅行

目的地行程被取消或變更，因而導(dǎo)致游客不滿而引發(fā)糾紛。如 2015年4月6日，“海娜號”郵輪因為大霧影響，推遲了12個小時開航，取消了原計劃?？咳毡镜母?，游客極為不滿，1 800名游客拒絕下船，要求賠償。同樣，因為臺風“天鵝”的影響，2015年8月31日，皇家加勒比“海洋量子號”郵輪9日8晚的“廣島、橫濱、神戶”日本游，變更為“仁川、釜山”韓國游，郵輪返滬后，200余名游客拒絕下船，經(jīng)過6個小時的勸導(dǎo)，最后被船方保安“抬下船”。之后，候船的4 970名游客得以上船。這起“霸船”事件因為游客、郵輪公司、旅行社等各方在網(wǎng)絡(luò)媒體上的輿論戰(zhàn)而“聞名全國”。大霧、臺風等“不可抗力”是引發(fā)“霸船”事件的主要因素，占比80%以上。

（2）由于旅行社工作失誤、網(wǎng)絡(luò)故障等原因出現(xiàn)重復(fù)售票、沒有游客出境信息等情況，導(dǎo)致游客無法上船出行，游客提出賠償。如2013年6月28日，由于旅行社和郵輪公司的溝通問題，導(dǎo)致300名游客沒有船票，無法登輪，一些游客情緒激動，砸毀郵輪港候船大廳玻璃及部分設(shè)施，警方出動大批警力，以防止場面失控。同樣，2014年5月20日，800余名游客因為網(wǎng)絡(luò)故障，沒能收到臺灣方面的“大陸游客觀光出入境許可證”而滯留在郵輪港，引發(fā)糾紛。

（3）少數(shù)游客因航班延誤沒能趕上船期，以及由于郵輪故障晚點到港，使部分在上海中轉(zhuǎn)的游客延誤了飛機和火車的情況，導(dǎo)致游客要求賠償。如2015年8月23日下午5時，“海洋量子”號郵輪按照更改后的行程起航，有大約幾十位游客因航班延誤沒能趕上。

（4）國人郵輪旅游觀念還沒有與國際接軌，這是引發(fā)“霸船”事件的深層次原因。在國外，郵輪度假是一種偏向“郵輪即目的地”的旅行方式。即游客在郵輪旅行過程中，大部分時間都會享受郵輪提供的各種新奇設(shè)施、美食與服務(wù)，地面游只占其中小部分，一些游客還會選擇只待在郵輪上。而國內(nèi)部分游客目前依然把郵輪當做一種交通工具看待，更看重出境后的上岸游覽，加之一些旅行社的夸大宣傳，調(diào)足了游客的胃口，因此，一旦行程變化，就會產(chǎn)生很大的不滿情緒。

（二）“霸船”事件的法律分析

在問卷調(diào)查中，居民按照自己的理解，對各個指標的重要性程度進行選評（分類效果仍采用公眾支持率、管理執(zhí)行難度、公眾識別與實施難度收集相關(guān)信息，確定指標權(quán)重），重要程度從高到低依次為很重要、較重要、一般、較不重要和不重要。將得到的分類效果權(quán)重賦予綜合正確率指標，可得分類投放方案評價指標權(quán)重如表2所示。

“霸船”，大多是由于航次不正常、服務(wù)不到位，游客認為自身權(quán)益受到侵害，以拒不下船的“鬧事”形式宣泄不滿情緒，獲取經(jīng)濟賠償或補償?shù)囊环N“中國式”維權(quán)活動。游客維護自己的正當權(quán)益，無可厚非。但是筆者也堅決反對“霸船”這種過激的維權(quán)行為。事實上，每一次霸船，游客鬧一鬧就可以獲得額外賠償，而且鬧得越兇，賠得越多。這種“示范”效應(yīng)又會激發(fā)下一次“霸船”事件的重演?！鞍源笔录粌H嚴重影響了國人在國際上的聲譽和形象，給上海地區(qū)造成了諸多不穩(wěn)定的因素，而且不利于培育市場和新的經(jīng)濟增長點，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展，與法治社會建設(shè)背道而馳。人們經(jīng)常聽到一些旅客因為飛機晚點而采取“霸機”手段維權(quán)，導(dǎo)致航班延誤而被拘留的新聞，但是“霸船”事件與一般的飛機、火車晚點等情況有本質(zhì)的區(qū)別，不能簡單地用“拘留”來處理。在實際處置過程中存在一些難點，主要有四個方面：

（1）遇到臺風、地震等不可抗力，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)營者可以免責，但沒有規(guī)定游客的損失由誰來承擔。該類事件目前旅行社通常的做法是根據(jù)《中華人民共和國旅游法》第六十七條的規(guī)定，將未產(chǎn)生的費用退還給游客，主要是港務(wù)費和岸上觀光費，應(yīng)該說是合法、合理的，但是否合情就值得商榷了，因為港務(wù)費和岸上觀光費兩項加起來才幾百元，與人均數(shù)千元甚至一萬五千多元的整個費用相比實在微不足道（另外，上船后每人每天還需另付油輪服務(wù)費），所以在實際過程中，游客對此往往難以接受并要求賠償。

（2）郵輪旅游合同關(guān)系非常復(fù)雜。郵輪公司一般“切艙銷售”承包給各旅行社，合同關(guān)系涉及郵輪公司與旅行社、郵輪公司與郵輪港、郵輪公司與游客、旅行社與郵輪港、旅行社與游客，等等，但是游客在選擇郵輪出行時，僅與旅行社一家直接簽訂合同，而郵輪公司、郵輪港同樣也是消費者購買旅游產(chǎn)品的服務(wù)提供商，也就間接形成了游客與郵輪公司、游客與郵輪港之間的合同關(guān)系，由于參與主體較多、責任不明確，引起糾紛時各主體之間常常相互推諉。2015年8月31日，皇家加勒比“海洋量子號”郵輪“霸船”事件中就是典型一例，游客找旅行社、旅行社要求游客找郵輪公司、郵輪公司要求游客找代理商......。

（3）游客的過度維權(quán)，已經(jīng)觸犯相關(guān)法律法規(guī)。在霸船“談判”過程中，有些郵輪公司同意給予適當

補償，但是游客提出過高的要求、甚至要求賠償旅游費的50%～70%，不答應(yīng)就拒不下船，乃至阻撓其他游客下船和登輪、打砸郵輪港設(shè)施、謾罵工作人員、發(fā)生肢體沖突，等等，這些行為危害了公共安全、擾亂了公共秩序、侵害了其他公民的合法權(quán)益，已經(jīng)觸犯了《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國出境入境管理法》、《中華人民共和國刑法》等法律法規(guī)。

（4）法律法規(guī)尚不健全，郵輪旅游立法顯得尤為迫切。郵輪旅游來到中國時間不長，是新鮮事物，相關(guān)法律法規(guī)還不健全，郵輪旅游的經(jīng)營規(guī)范和旅客的合法權(quán)益保護問題，遭遇到不少現(xiàn)實法律困境。

二、處置過程中暴露出的問題

每次發(fā)生“霸船”事件，政府及相關(guān)職能部門都要召集相關(guān)各方進行協(xié)調(diào)、溝通，雖然最后解決了糾紛，但在實際處置過程中也暴露出一些問題，筆者認為有主要有三個方面：

（1）對管轄權(quán)的認識偏差，導(dǎo)致不敢管、不愿管。在處置“霸船”事件中，一些職能部門和執(zhí)法人員認為“霸船”事件的違法行為發(fā)生地為國際船舶，對“浮動的他國領(lǐng)土”我國行政機關(guān)無管轄權(quán)，最好能不管盡量不管，避免出現(xiàn)“國際麻煩”。筆者認為，船旗國基于將船舶視作“浮動領(lǐng)土”而在其上行使屬地管轄權(quán)，本身即違背了“國家主權(quán)原則”。根據(jù)國際法的領(lǐng)土主權(quán)原則，國家領(lǐng)土的一個重要特征就是排他性，因而在國家領(lǐng)土主權(quán)問題上，相互尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整這一國際法重要原則首先表現(xiàn)為一國領(lǐng)土內(nèi)不允許他國領(lǐng)土的存在。加之《聯(lián)合國海洋法公約》及中國刑法和治安管理處罰法等規(guī)定，對于進入中國水域的國際船舶上發(fā)生的行政違法行為，中國行政機關(guān)可以行使管轄權(quán)。

（2）公安機關(guān)沖在一線，導(dǎo)致警民關(guān)系緊張，弱化職能部門的履職權(quán)威。在處置“霸船”事件中，交通行政管理部門和旅游行政管理部門作為兩個主要職能部門能召集相關(guān)各方進行協(xié)商、調(diào)解，但由于“霸船”事件涉及人員多、社會關(guān)注度高，如處置不當，會演變?yōu)榇笠?guī)模的群體性事件甚至打砸搶事件，地方政府擔心事態(tài)擴大，從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，在實際處置過程中，往往交通行政管理部門和旅游行政管理部門的工作還沒有開始，就要求警察沖在一線，利用警察的刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法身份擁有的強制力，既維護秩序又威懾游客，并在處置過程中要求全程協(xié)助處理。警察“種了別人的田、荒了自己的地”，其結(jié)果是造成群眾反感，傷害警民關(guān)系、干群關(guān)系，弱化職能部門的履職權(quán)威。

（3）政出多門，多頭執(zhí)法，造成取證難、處罰難。長期以來，中國水上行政執(zhí)法力量分散，政出多門、職能交叉，甚至出現(xiàn)功利執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、相互掣肘等問題，“九龍治水”一直飽受詬病。就“霸船”事件來說，除涉及地方政府、旅游部門、交通部門、旅游質(zhì)量監(jiān)督部門、郵輪公司、郵輪港和相關(guān)旅行社等單位外，單單公安機關(guān)就涉及好幾家：吳淞口國際郵輪港屬于交通運輸部長江航運公安局上海分局轄區(qū)，而長江航運公安局上海分局沒有外事管轄權(quán)，只負責郵輪港港區(qū)及周邊水域的治安、刑偵、消防、反恐及群眾求助等工作，不能登郵輪；道路交通管理由上海市公安局寶山分局交警部門負責；游客的出入境手續(xù)檢查由出入境邊防檢查站負責，而外籍郵輪上的刑事、行政執(zhí)法由上海市水上公安局負責。但是在實際工作中，只有長江航運公安局上海分局（吳淞派出所）一家在負責日常安保工作，只有出現(xiàn)“霸船”事件時，相關(guān)單位才會到場，此時，已經(jīng)失去了最佳的取證時機。通常是由有關(guān)部門登輪進行法制宣傳、勸說，將滯留的游客“請下船”，或是由船方強行抬下船。再由政府牽頭，組織相關(guān)部門進行協(xié)商處理。

三、運用法治思維化解“霸船”事件的對策和建議

十八大以來，黨中央提出了的“四個全面”的戰(zhàn)略布局。其中，全面依法治國這一舉措，與全面深化改革、全面從嚴治黨相輔相成，共同為全面建成小康社會這一戰(zhàn)略目標提供基本動力、基本保障、基本支撐。沒有全面依法治國，國家生活和社會生活就不能有序運行，就難以實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。只有如習近平總書記所要求的，全社會都尊法學(xué)法守法用法，把法治思維、法治方式貫徹到治國理政的全過程、落實到改革發(fā)展的大棋局，法治才能成為中國前進的堅強保障。筆者認為運用法治思維和法治方式來化解“霸船”事件的矛盾，要堅持做到“三個維護”，即維護群眾利益、維護郵輪經(jīng)濟健康發(fā)展、維護法律尊嚴。

（一）加快郵輪經(jīng)營法規(guī)建設(shè)，界定各方主體責

任，切實維護群眾利益

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，郵輪旅游作為新業(yè)態(tài)，其健康發(fā)展取決于政府、業(yè)者和游客的共同努力，完善的法律規(guī)范是處置乃至杜絕“霸船”事件的關(guān)鍵和根本。據(jù)悉，上海市旅游局和上海市交通建設(shè)委在前期調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，正在制定一部郵輪旅游經(jīng)營規(guī)范，用法律條文來規(guī)范郵輪公司、碼頭和旅行社三者的權(quán)利和義務(wù)，用法治推動郵輪旅游健康發(fā)展。同時，上海市工商局和上海市旅游局已于近期公布了上海市郵輪旅游合同示范文本（2015版）征求意見稿，其中明確規(guī)定“霸船”行為要承擔法律和經(jīng)濟責任；針對“不可抗力”等情況劃定了免責和分責界限，同樣，該合同示范文本有別于現(xiàn)在郵輪船方提供的格式條款《乘客票據(jù)合同》，特別通過合同中的“事先約定”機制，來明文保障旅行社和旅游者的合法權(quán)益。

（二）積極主動作為，暢通群眾訴求渠道，維護郵輪經(jīng)濟健康發(fā)展

當前，我國進入矛盾多發(fā)期，維護穩(wěn)定是壓倒一切的大事，各級黨委、政府和職能部門要換位思考，正確對待群眾訴求。應(yīng)當成立由黨委、政府牽頭，各責任部門共同參與，依法處置矛盾糾紛的調(diào)處機制，并真正發(fā)揮作用。可以試行在郵輪港成立社會矛盾調(diào)解辦公室、游客維權(quán)投訴辦公室，等等，就近、及時接受游客投訴，并進行高效處置。讓群眾知道找誰、到哪里去解決問題。同時，為避免“九龍治水”局面，要進一步明確職責：旅游行政管理部門負責旅行社郵輪旅游經(jīng)營的監(jiān)督管理，交通行政管理部門負責郵輪碼頭秩序維護和郵輪公司的監(jiān)督管理。政府負責郵輪旅游突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，制定應(yīng)急處置預(yù)案。公安、海事、口岸聯(lián)檢單位等相關(guān)行政管理部門要進一步加強相關(guān)法律法規(guī)的研究，進一步提高業(yè)務(wù)能力和水平，按照各自職責做好郵輪旅游的管理工作?！鞍源笔录l(fā)生后，各職能部門要積極主動介入，加強溝通協(xié)調(diào)，為郵輪經(jīng)濟健康發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

（三）公開公正司法，倒逼去“中國式”維權(quán)，堅定維護法律尊嚴

“霸船”事件與堵馬路等群體性事件具有很大的相似性，游客“霸船”維權(quán)，政府相關(guān)部門出面干預(yù)，最后游客迅速拿錢走人，與到法院打官司相比效率高得多，個人權(quán)利意識很強但是法治意識、特別是公民守法意識很弱。在處置化解社會矛盾過程中，要堅持依法辦事，做到法律面前人人平等，對群眾的合法權(quán)益要毫不含糊的加以維護，對私欲膨脹、無理取鬧的人員，要以事實為依據(jù)，以法律為準繩，堅決依法處理。對于在“霸船”事件中，不聽勸阻，有危害公共安全、擾亂公共秩序、侵害其他公民權(quán)益等違法犯罪行為的不論是中外游客還是外籍船員，該追究法律責任的追究法律責任，堅定維護法律的權(quán)威性和尊嚴，倒逼去“中國式”維權(quán)。

（四）加強法治宣傳教育，引導(dǎo)群眾依法表達訴求，打造法治政府新形象

一是要廣泛開展郵輪旅游宣傳推介、文化推廣和體驗活動，探索開辟無目的地郵輪航線，提升游客對郵輪旅游的認知度，逐步培育海洋文化，倡導(dǎo)文明出游；二是各級政府要真正做到依法行政，加大合同法、旅游法、消費者權(quán)益保護法、治安管理處罰法、刑法等法律法規(guī)的普法力度，特別是新聞媒體要加強輿論導(dǎo)向宣傳，全社會要鼓勵群眾通過調(diào)解、仲裁、訴訟等法治方式解決矛盾糾紛，形成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的良好法治氛圍，只有全社會學(xué)法、信法、守法、依法辦事，才能杜絕“霸船”此類事件的發(fā)生，才能最終建成社會主義法治國家。

[1] 彭衛(wèi)東.“霸船”現(xiàn)象剖析、預(yù)防與對策[J].中國水運，2014，（4）.

[2] 葉欣梁，李濤濤.基于利益相關(guān)方責任的郵輪“霸船”事件思考[A].2015中國旅游科學(xué)年會論文集[C].2015.

U695.1+3

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2095-4263（2015）04-0012-04

2015-12-15