關(guān)于道路旅客運(yùn)輸安全政策研究

柴曉軍（交通運(yùn)輸部，北京100736）

關(guān)于道路旅客運(yùn)輸安全政策研究

柴曉軍
（交通運(yùn)輸部，北京100736）

文章指出了我國道路旅客運(yùn)輸安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，分析了事故發(fā)生背后的深層原因。試圖借鑒美國道路旅客運(yùn)輸管理制度，結(jié)合當(dāng)前我國存在的問題，提出政策建議。

道路；旅客運(yùn)輸；安全管理；政策研究

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平的提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域間的人員流動(dòng)日益頻繁，公路客運(yùn)量逐年增加，客運(yùn)車輛數(shù)量和種類越來越多，道路歷程不斷延伸和擴(kuò)大，道路交通狀況愈趨復(fù)雜，但是全社會(huì)交通安全觀念、交通文明意識(shí)明顯滯后，導(dǎo)致道路交通安全事故頻繁發(fā)生，特別是道路客運(yùn)安全事故，往往會(huì)造成較為慘重的傷亡，嚴(yán)重影響了人民群眾安全便捷出行。造成事故的表面和直接原因是物（客運(yùn)車輛）的不安全狀態(tài)和人（駕駛?cè)藛T）的不安全狀態(tài)行為。但是在物的不安全狀態(tài)和人的不安全行為的背后還有深層次的管理方面的原因，管理缺陷是造成事故重要的間接原因。于是，在分析目前我國道路旅客運(yùn)輸安全管理薄弱環(huán)節(jié)的同時(shí)，結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家成功的管理經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國道路旅客運(yùn)輸安全監(jiān)管的政策措施。道路運(yùn)輸安全管理是政府進(jìn)行社會(huì)管理的重要內(nèi)容之一。道路運(yùn)輸安全事關(guān)人民群眾安居樂業(yè)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，加強(qiáng)道路運(yùn)輸安全監(jiān)管是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善國計(jì)民生的重大社會(huì)工程。黨的十八大報(bào)告提出：要深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。目前，交通運(yùn)輸部門作為道路運(yùn)輸行業(yè)主管部門，按照國家有關(guān)法律法規(guī)的要求，在道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方面的主要措施是抓好源頭管理，做好“三關(guān)一監(jiān)督”。而這種道路運(yùn)輸安全監(jiān)管模式主要依靠行政許可手段，以檢查、資格審驗(yàn)、處罰為主要管理措施。按照政府轉(zhuǎn)變職能的要求，道路運(yùn)輸安全監(jiān)管的政策取向應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈缆愤\(yùn)輸行業(yè)創(chuàng)造有效率的良好市場(chǎng)環(huán)境，強(qiáng)化運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督，即企業(yè)抓管理，政府抓監(jiān)督，進(jìn)而維護(hù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性和規(guī)則性，促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)道路運(yùn)輸安全、科學(xué)發(fā)展。在創(chuàng)新社會(huì)管理的新形勢(shì)的大背景下如何進(jìn)一步完善道路運(yùn)輸安全監(jiān)管政策和措施需要開展深入研究。

一、國內(nèi)外道路旅客運(yùn)輸安全形勢(shì)分析

道路交通事故已被公認(rèn)為當(dāng)今世界最大的公害之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界每年死于道路交通事故的人數(shù)高達(dá)120萬，受傷者多達(dá)5 000萬，即每天有3 000多人死于道路交通傷害。我國正處于發(fā)展建設(shè)時(shí)期，交通安全問題日益突出，對(duì)比國外交通安全的狀況對(duì)于我國的道路運(yùn)輸發(fā)展建設(shè)和道路運(yùn)輸安全管理有重要意義。

我國的道路交通事故基本是隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步上升的，并受當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況產(chǎn)生很大的波動(dòng)。每年全國道路交通事故死亡人數(shù)在20世紀(jì)50、60年代為幾百至幾千人，70年代發(fā)展至1～2萬人，1984年后事故死亡人數(shù)急劇上升，1988～1990年期間稍有回落，1991年后隨著國家改革開放的深化，國家總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，汽車工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)迅速發(fā)展，道路交通事故死亡人數(shù)又急劇增長(zhǎng)。

美國是汽車最普及的國家之一，在2001年，其道路交通事故死亡人數(shù)為41 821人。OECD（經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織）國家因道路交通事故造成的經(jīng)濟(jì)損失約占其GNP的2%。我國道路交通事故死亡人數(shù)是發(fā)達(dá)國家的6～18倍，成為世界道路交通事故死亡人數(shù)最多的國家。

世界上一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)70年代初期以前，隨著汽車保有量的增加，道路交通事故也相應(yīng)增多，至1990年道路交通事故數(shù)達(dá)到最高峰。1990年以后，盡管汽車保有量仍在增加，但是由于采取了各種安全措施，包括對(duì)人的安全教育、駕駛員和行人行為的改善、公路和車輛設(shè)計(jì)的優(yōu)化以及交通法規(guī)的完善，使道路交通事故死亡人數(shù)一直呈下降趨勢(shì)，但受傷人數(shù)持續(xù)增加。

而在類似中國這樣的發(fā)展中國家，由于機(jī)動(dòng)化的迅速發(fā)展，道路、車輛安全的不完善，以及交通參與人行為等因素，道路交通事故上升較快，從而導(dǎo)致全球道路交通事故死亡人數(shù)將持續(xù)增加。據(jù)世界衛(wèi)生組織道路安全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國道路交通事故造成的死亡人數(shù)、百萬人口死亡率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家水平。

據(jù)預(yù)測(cè)，至2020年，中國、印度、巴西和印度尼西亞等國的機(jī)動(dòng)車數(shù)量將翻兩番，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家道路交通事故死亡人數(shù)基本保持穩(wěn)定。但是全球的道路交通事故數(shù)和受傷人數(shù)將持續(xù)增加，至2020年，全球的事故死亡人數(shù)將會(huì)高達(dá)200萬人。

二、我國道路旅客運(yùn)輸安全管理存在的問題

近年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，居民出行需求持續(xù)增加，道路旅客運(yùn)輸一直保持著持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，到2012年末，全國共有道路營(yíng)運(yùn)汽車1 339.89萬輛，比上年末增加6.0%。其中，載客汽車86.71萬輛、2 166.55萬客位，比上年末分別增長(zhǎng)2.8%和3.8%，大型客車28.70萬輛、1 222.82萬客位，分別增長(zhǎng)7.0%和8.5%。2010年全年全國營(yíng)業(yè)性客車完成公路客運(yùn)量355.70億人、旅客周轉(zhuǎn)量18 467.55億人公里，比上年分別增長(zhǎng)8.2%和10.2%。與此同時(shí)，2012年末，全國公路總里程達(dá)423.75萬公里，比2011年末增加13.11萬公里。全國等級(jí)公路里程360.96萬公里，比上2011年末增加15.60萬公里。高速公路里程達(dá)9.62萬公里，比2011年末增加1.13萬公里，這種增長(zhǎng)將持續(xù)到2020年。

在道路交通快速發(fā)展，給人們帶來舒適便捷的同時(shí)也伴隨著道路運(yùn)輸事故的多發(fā)。2012年，道路運(yùn)輸行業(yè)共發(fā)生一次死亡3人及以上道路客運(yùn)（不含城市客運(yùn)）行車事故119起，造成693人死亡、1 274人受傷。其中，一次死亡10人及以上道路客運(yùn)行車事故16起，造成243人死亡、333人受傷。

通過分析近幾年發(fā)生的一次死亡10人以上的重特大道路客運(yùn)行車事故，可以總結(jié)出5個(gè)事故多發(fā)原因：（1）客運(yùn)駕駛員安全意識(shí)不強(qiáng)，應(yīng)急處置能力較差；（2）客車被動(dòng)安全性能較差；（3）客運(yùn)企業(yè)安全主體責(zé)任不落實(shí)；（4）動(dòng)態(tài)監(jiān)控應(yīng)用水平不高，監(jiān)控主體責(zé)任不落實(shí)；（5）旅游包車客運(yùn)安全隱患突出。運(yùn)輸事故多發(fā)，其中反映出了道路旅客運(yùn)輸安全管理存在的問題：一是道路客運(yùn)安全監(jiān)管政策法規(guī)不健全，與道路客運(yùn)生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)；二是道路客運(yùn)行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)不高，由于道路客運(yùn)領(lǐng)域從業(yè)人員“門檻”較低，選擇從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的人員不斷增加，道路客運(yùn)從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊；三是營(yíng)運(yùn)客車技術(shù)水平低，營(yíng)運(yùn)客車存在著高速行駛橫向行駛穩(wěn)定性較差、主動(dòng)安全配置不足、車身結(jié)構(gòu)強(qiáng)度偏低、乘客約束系統(tǒng)性能較差、防火性能較差等技術(shù)問題，客車安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)管理政策方面仍需進(jìn)一步改善；四是道路旅客運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管薄弱。涉及道路運(yùn)輸安全監(jiān)管的部門眾多，容易造成管理主體責(zé)任不清、政策不系統(tǒng)和不統(tǒng)一的問題，各部門無法有效執(zhí)行其監(jiān)管職責(zé)。

三、我國道路旅客運(yùn)輸安全監(jiān)管政策及存在問題

（一）相關(guān)政策分析

現(xiàn)階段，我國道路運(yùn)輸安全管理適用的法律法規(guī)主要有：《安全生產(chǎn)法》、《道路交通安全法》、《道路交通安全法實(shí)施條例》、《道路運(yùn)輸條例》以及國務(wù)院及相關(guān)部委制定的一系列與道路運(yùn)輸安全管理相關(guān)的行政規(guī)范性文件。與道路運(yùn)輸安全管理相關(guān)的部門主要包括：公安部、監(jiān)察部、建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局、法制辦、保監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門和單位（依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意建立全國道路交通安全工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》（國函〔2003〕110號(hào)）），各部門在道路交通秩序、交通安全宣傳與教育、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸行業(yè)管理、交通工具管理、交通事故救援與傷員救治、保險(xiǎn)理賠、法制建設(shè)等涉及交通安全的多個(gè)重要方面具有不同的管理職能。

2007年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《全國道路交通安全工作部際聯(lián)席會(huì)議關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)“五整頓”“三加強(qiáng)”工作措施意見的通知》，首次對(duì)道路交通安全管理的主要任務(wù)和各部門的分工進(jìn)行了明確。根據(jù)該通知要求，道路運(yùn)輸管理部門對(duì)道路運(yùn)輸安全監(jiān)管的主要任務(wù)是：建立道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理制度；嚴(yán)把運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)、營(yíng)運(yùn)車輛技術(shù)狀況關(guān)、營(yíng)運(yùn)駕駛?cè)藦臉I(yè)資格關(guān)，做好汽車客運(yùn)站的安全生產(chǎn)監(jiān)督；強(qiáng)化運(yùn)輸企業(yè)安全監(jiān)管；大力發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)；對(duì)運(yùn)輸企業(yè)發(fā)生的安全事故、安全隱患進(jìn)行調(diào)查和處理。

按照法定職責(zé)，道路運(yùn)輸行業(yè)建立了以《道路運(yùn)輸條例》為統(tǒng)領(lǐng)，以《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》、《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》、《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》、《道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理規(guī)定》、《道路運(yùn)輸企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法（試行）》、《道路運(yùn)輸駕駛員誠信考核辦法（試行）》為補(bǔ)充的道路運(yùn)輸管理法規(guī)體系，在這些法規(guī)中，始終把“保障道路運(yùn)輸安全”作為主要內(nèi)容和主線，并在多項(xiàng)條款中對(duì)道路運(yùn)輸安全進(jìn)行了明確規(guī)定。

在營(yíng)運(yùn)駕駛員管理方面，根據(jù)《道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理規(guī)定》、《道路運(yùn)輸駕駛員誠信考核辦法（試行）》及《道路運(yùn)輸駕駛員繼續(xù)教育辦法》，道路運(yùn)輸行業(yè)建立了營(yíng)運(yùn)駕駛員從業(yè)資格管理制度、誠信考核制度及繼續(xù)教育制度。駕駛員從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)不僅要具有適用車型的駕駛執(zhí)照，還應(yīng)符合從業(yè)條件，接受從業(yè)資格培訓(xùn)，經(jīng)考試合格并取得從業(yè)資格證。依據(jù)營(yíng)運(yùn)駕駛員的安全生產(chǎn)情況、遵守法規(guī)情況、服務(wù)質(zhì)量情況，道路運(yùn)輸管理部門對(duì)營(yíng)運(yùn)駕駛員進(jìn)行誠信考核，并將駕駛員的誠信等級(jí)向社會(huì)公開。營(yíng)運(yùn)駕駛員在從業(yè)過程中還應(yīng)按照規(guī)定，在2年內(nèi)接受累計(jì)時(shí)間不少于24學(xué)時(shí)的繼續(xù)教育，繼續(xù)教育的主要內(nèi)容是道路運(yùn)輸相關(guān)政策法規(guī)、職業(yè)道德、運(yùn)輸安全和節(jié)能減排等。

在營(yíng)運(yùn)車輛技術(shù)管理方面，道路運(yùn)輸行業(yè)建立了“擇優(yōu)選配、正確使用、定期檢測(cè)、強(qiáng)制維護(hù)、視情修理、合理改造、適時(shí)更新和報(bào)廢”的營(yíng)運(yùn)車輛技術(shù)管理體系，實(shí)施了“營(yíng)運(yùn)車輛燃料消耗量運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入制度”、“營(yíng)運(yùn)客車類型劃分及等級(jí)評(píng)定制度”、“貨運(yùn)汽車及汽車列車推薦車型制度”、“二級(jí)維護(hù)及綜合性能檢測(cè)制度”以及“營(yíng)運(yùn)車輛技術(shù)等級(jí)評(píng)定制度”，這些政策措施成為了道路運(yùn)輸管理部門保障營(yíng)運(yùn)車輛良好的技術(shù)狀況和引導(dǎo)營(yíng)運(yùn)車輛技術(shù)水平提升的主要手段。

在汽車客運(yùn)站安全管理方面，交通運(yùn)輸部制定了《汽車客運(yùn)站安全生產(chǎn)規(guī)范》，首次對(duì)汽車客運(yùn)站的安全生產(chǎn)提出了系統(tǒng)、全面的要求，是汽車客運(yùn)站安全管理的主要法規(guī)依據(jù)。該規(guī)范明確了汽車客運(yùn)站安全生產(chǎn)的職責(zé)，應(yīng)建立的安全生產(chǎn)規(guī)章制度，應(yīng)提供的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)保障，安全生產(chǎn)監(jiān)督規(guī)則等內(nèi)容。

在道路旅客運(yùn)輸企業(yè)安全監(jiān)管方面，交通運(yùn)輸部、公安部、安全監(jiān)管總局聯(lián)合制定了《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)安全管理規(guī)范（試行）》，首次系統(tǒng)、全面的對(duì)道路旅客運(yùn)輸企業(yè)的安全管理提出了要求，包括總則、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)保障、安全生產(chǎn)管理職責(zé)、安全生產(chǎn)管理制度、安全隱患排查與治理、目標(biāo)考核及附則等內(nèi)容。該規(guī)范強(qiáng)化了企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和道路運(yùn)輸行業(yè)主管部門的安全監(jiān)管主體責(zé)任。

在科技應(yīng)用方面，道路運(yùn)輸管理部門大力推廣衛(wèi)星定位動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)用，建立了全國重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)車輛聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)、全國道路貨運(yùn)車輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)、各級(jí)道路運(yùn)輸車輛衛(wèi)星定位系統(tǒng)平臺(tái)，要求旅游客車、包車客車、三類以上班線客車、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛、半掛牽引車以及重型載貨汽車（總質(zhì)量為12噸及以上的普通貨運(yùn)車輛）在出廠前應(yīng)當(dāng)安裝符合標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)星定位裝置并接入監(jiān)控平臺(tái)。衛(wèi)星定位動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了營(yíng)運(yùn)車輛運(yùn)行位置和速度的實(shí)時(shí)監(jiān)控，結(jié)合營(yíng)運(yùn)車輛和營(yíng)運(yùn)駕駛員的運(yùn)政信息，大大強(qiáng)化了運(yùn)輸過程的監(jiān)管，對(duì)道路交通事故預(yù)防發(fā)揮了積極作用。

此外，交通運(yùn)輸部、公安部、安監(jiān)總局還聯(lián)合組織了為期3年的“道路客運(yùn)安全年”活動(dòng)，開展了客運(yùn)駕駛?cè)舜笈嘤?xùn)活動(dòng)；制定并落實(shí)《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)安全管理規(guī)范（試行）》，研究建立企業(yè)安全評(píng)估制度；加強(qiáng)道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)管；推進(jìn)長(zhǎng)途客運(yùn)接駁運(yùn)輸試點(diǎn)；深化“安全帶—生命帶”活動(dòng)；強(qiáng)化包車客運(yùn)管理；規(guī)范汽車客運(yùn)站營(yíng)運(yùn)客車安全例檢和出站檢查；嚴(yán)查客運(yùn)車輛超速、超載、疲勞駕駛等嚴(yán)重違法行為等。客運(yùn)安全年活動(dòng)對(duì)影響道路旅客運(yùn)輸安全的突出問題進(jìn)行專項(xiàng)治理，強(qiáng)化道路客運(yùn)安全基礎(chǔ)管理和標(biāo)準(zhǔn)化管理，有效促進(jìn)了道路客運(yùn)安全形勢(shì)的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

（二）存在的問題分析

經(jīng)過多年的實(shí)踐，道路運(yùn)輸管理部門在行業(yè)運(yùn)輸安全監(jiān)管方面的職責(zé)逐漸明晰，安全監(jiān)管政策、措施已經(jīng)基本建立，并取得了明顯成效，但道路運(yùn)輸安全監(jiān)管仍存在以下問題：

1.立法環(huán)節(jié)步伐緩慢

從道路運(yùn)輸業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位來看，客觀上要求有相應(yīng)效力的全國性法律文件引導(dǎo)、規(guī)范道路運(yùn)輸行業(yè)的健康發(fā)展。但是部門利益、地方利益分散很難形成統(tǒng)一的制度安排，所以長(zhǎng)期以來國家依靠部門規(guī)章對(duì)全國龐大的道路運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范。受效力的影響，部門規(guī)章往往起不到統(tǒng)一監(jiān)管的作用，這種局面，客觀上造成了道路運(yùn)輸行業(yè)管理的地方化、多元化。

2.道路運(yùn)輸管理體制不順、職責(zé)不清

多年來，我國道路運(yùn)輸呈多家管理的局面，交通、公安、安檢、城建等部門都分別參與了一部分運(yùn)輸管理工作，造成了政出多門，矛盾重重的局面。政府過多的干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)難以完全落實(shí)。政府行為能力過強(qiáng)，而企業(yè)行為能力過弱。

3.道路運(yùn)輸市場(chǎng)體系不健全

道路運(yùn)輸市場(chǎng)從開始形成、發(fā)展直到今天，雖然取得了很大進(jìn)展，但是發(fā)育還不成熟，體系不健全，依然處在殘缺不全和被分割的狀態(tài)。道路運(yùn)輸市場(chǎng)體系的完善首先體現(xiàn)在整體的統(tǒng)一性，可是由于受到部門利益、行業(yè)利益及地方利益的驅(qū)使，道路運(yùn)輸市場(chǎng)已呈現(xiàn)出部門分割、地方割據(jù)的狀態(tài)。市場(chǎng)壁壘和市場(chǎng)封鎖，使道路運(yùn)輸市場(chǎng)處在各自為政、各地為政的封閉狀態(tài)。

（三）美國的經(jīng)驗(yàn)分析

西方發(fā)達(dá)國家的法制化程度較高，各項(xiàng)監(jiān)管措施比較有效，它們?cè)诘缆仿每瓦\(yùn)輸安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于改善我國道路旅客運(yùn)輸安全監(jiān)管水平具有一定的參考價(jià)值，通過對(duì)西方發(fā)達(dá)國家道路旅客運(yùn)輸安全監(jiān)管政策措施進(jìn)行研究分析，結(jié)合我國國情和機(jī)制體制，提出完善我國道路旅客運(yùn)輸安全監(jiān)管的政策措施，對(duì)于持續(xù)改善我國道路旅客運(yùn)輸安全水平，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

美國交通運(yùn)輸業(yè)十分發(fā)達(dá)，以線路總長(zhǎng)計(jì)，鐵路、公路、航空及管道運(yùn)輸均位居世界首位。其公路總長(zhǎng)約350多萬公里，高等級(jí)公路長(zhǎng)132萬公里，高速公路長(zhǎng)9.3萬公里。美國的公路無論是在客運(yùn)方面還是貨運(yùn)方面，都在運(yùn)輸行業(yè)中占有重要地位。美國對(duì)道路旅客運(yùn)輸安全的管理方針政策與中國存在較大差異。下面以對(duì)道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可的管理為例，分析美國和中國的管理思路上的差別。

道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可的授予是市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的一種方式。美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）第365章和中國《道路運(yùn)輸管理工作規(guī)范》中分別對(duì)本國道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可做了規(guī)定。

道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可的實(shí)施主體方面，根據(jù)美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）第365章的規(guī)定，營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車承運(yùn)人如果想獲得客運(yùn)營(yíng)運(yùn)權(quán)，必須向聯(lián)邦汽車運(yùn)輸安全管理局（FMCSA）提出申請(qǐng)。換言之，美國道路客運(yùn)運(yùn)營(yíng)許可的實(shí)施主體是聯(lián)邦汽車運(yùn)輸安全管理局（FMCSA）。中國道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可的實(shí)施主體則按管理機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別分為三部分：省級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)省際、市級(jí)道路班車客運(yùn)、包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)及客運(yùn)班線的經(jīng)營(yíng)許可；市級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)縣際道路班車客運(yùn)、包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)及客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)許可；縣級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)縣內(nèi)班車客運(yùn)、包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)及客運(yùn)班線的經(jīng)營(yíng)許可。

道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可條件方面，在美國，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可的申請(qǐng)人要取得相應(yīng)的營(yíng)運(yùn)資格只需滿足3個(gè)條件：

（1）符合運(yùn)輸安全要求。申請(qǐng)人須已經(jīng)獲取并熟知美國運(yùn)輸部關(guān)于營(yíng)運(yùn)車安全問題的規(guī)定，并且申請(qǐng)人須遵守這些規(guī)定。

（2）已繳納保險(xiǎn)。美國實(shí)行客運(yùn)機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定，聯(lián)邦汽車運(yùn)輸安全管理局（FMCSA）對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)進(jìn)行登記后，即需進(jìn)行該部分的工作，期限為申請(qǐng)登記之日起90天以內(nèi)。

（3）書面宣誓。由于聯(lián)邦汽車運(yùn)輸安全管理局（FMCSA）對(duì)于申請(qǐng)人的申請(qǐng)僅進(jìn)行程序上的審查，在整個(gè)審查過程中申請(qǐng)人無需到場(chǎng)，也不舉行任何形式的聽證，故為了保證申請(qǐng)人如實(shí)申報(bào)，美國法律規(guī)定申請(qǐng)人必須進(jìn)行書面的宣誓。宣誓內(nèi)容為：“本人，在美國法律偽證罪規(guī)定的管轄之下，確認(rèn)本表格及與本申請(qǐng)的有關(guān)信息是真實(shí)和正確的。此外，我確認(rèn)我有資格進(jìn)行本申請(qǐng)。我明白故意不實(shí)陳述或遺漏重大事實(shí)構(gòu)成美國法典（USC）第18章1621條規(guī)定的聯(lián)邦刑事犯罪，每項(xiàng)犯罪將被處以最高達(dá)5年的監(jiān)禁及10000美元的罰款。另外，這些虛報(bào)行為所帶來的每項(xiàng)違法將依照美國法典（USC）第18章第1621條的規(guī)定，導(dǎo)致2000美元的罰款或最高達(dá)5年的監(jiān)禁?！?/p>

（4）其他內(nèi)容。申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)所需要申報(bào)的其他內(nèi)容包括：姓名、公司注冊(cè)名、地址、電話等、從事客運(yùn)服務(wù)的種類（包車服務(wù)或定期線路服務(wù)），等等。

而中國則對(duì)經(jīng)營(yíng)許可條件做了詳細(xì)規(guī)定，包括對(duì)客車的技術(shù)要求、等級(jí)要求和數(shù)量要求；對(duì)駕駛員的資格要求；對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制、崗位責(zé)任制的要求；線路和站點(diǎn)方案。

在客運(yùn)班線方面，美國聯(lián)邦政府不對(duì)其進(jìn)行直接管理，只要求營(yíng)運(yùn)企業(yè)提供安全的服務(wù)。美國客運(yùn)企業(yè)在線路的設(shè)定上具有較大自主權(quán)，只要不違反駕駛?cè)笋{駛時(shí)間以及其他安全運(yùn)輸?shù)囊?guī)定，客運(yùn)企業(yè)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)因素設(shè)定自己的營(yíng)運(yùn)線路。在中國《道路運(yùn)輸管理工作規(guī)范》中明確規(guī)定了關(guān)于客運(yùn)班線許可程序、客運(yùn)班線許可變更程序、暫停道路客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)程序、終止道路客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)程序、道路客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)許可注銷程序和經(jīng)營(yíng)期滿延續(xù)道路客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)程序等一系列規(guī)定。

此外，《道路運(yùn)輸管理工作規(guī)范》中就道路客運(yùn)營(yíng)運(yùn)許可方面還有關(guān)于經(jīng)營(yíng)許可的辦理程序（包括要求提供的材料、申請(qǐng)材料形式審查及處置、許可前公示和實(shí)質(zhì)審查、許可決定、許可結(jié)果公告、《道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》發(fā)放）、道路旅客運(yùn)輸企業(yè)設(shè)立子公司的辦理程序、道路旅客運(yùn)輸企業(yè)設(shè)定分公司的報(bào)備程序、建檔等一系列相關(guān)規(guī)定，這些方面在美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）關(guān)于經(jīng)營(yíng)許可的規(guī)定中都沒有體現(xiàn)。

通過對(duì)比中美對(duì)于道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)管理的差異可以看出，美國對(duì)道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的管理模式較為寬松，監(jiān)管部門不對(duì)企業(yè)內(nèi)部關(guān)于車輛、駕駛員、線路等要求進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者有較大自主權(quán)在不違反相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上對(duì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)也對(duì)自身的管理承擔(dān)責(zé)任，如果在申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可和管理企業(yè)的過程中出現(xiàn)漏洞，監(jiān)管部門用重處罰的方式使企業(yè)更注重自身的誠信和管理的合理性，處罰力度最大可追究其刑事責(zé)任和高額罰款。這種監(jiān)管方式既給了企業(yè)較自由的環(huán)境使他們能夠更好地適應(yīng)市場(chǎng)的需要，發(fā)揮最大能力為乘客提供便利，同時(shí)也更有效的令企業(yè)不發(fā)生違規(guī)違法行為。

中國的道路客運(yùn)安全管理方式較為復(fù)雜，程序也非常繁瑣，人性化程度不夠，多部門涉及安全監(jiān)管工作，導(dǎo)致主體責(zé)任劃分不清，監(jiān)管效率低下，各部門不能有效執(zhí)行其監(jiān)管職責(zé)。管理規(guī)范雖然全面詳細(xì)，但多數(shù)條款都是對(duì)企業(yè)內(nèi)部的管理，而缺乏針對(duì)經(jīng)營(yíng)者和企業(yè)本身的有效管理，導(dǎo)致規(guī)范的執(zhí)行力度不強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)者對(duì)違規(guī)行為不負(fù)擔(dān)法律責(zé)任致使他們不夠重視運(yùn)營(yíng)安全問題；另一方面，規(guī)范中政府部門過多的干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，例如對(duì)車輛的技術(shù)要求，對(duì)運(yùn)營(yíng)線路的許可等，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)無法得到落實(shí)，有些規(guī)定使企業(yè)無法適應(yīng)市場(chǎng)的需求，經(jīng)營(yíng)者的利益無法得到保證，對(duì)規(guī)范的執(zhí)行缺乏積極性，促使違規(guī)違法行為的發(fā)生，為客運(yùn)安全帶來重大隱患。

綜上所述，我國日前道路旅客運(yùn)輸安全形勢(shì)與西方發(fā)達(dá)國家相比依然嚴(yán)峻，安全監(jiān)管措施與西方發(fā)達(dá)國家相比還不夠成熟。安全監(jiān)管部門應(yīng)改變思路，制定和采取創(chuàng)新和有效的政策措施，維護(hù)我國道路運(yùn)輸行業(yè)的生產(chǎn)安全。

四、創(chuàng)新道路旅客運(yùn)輸安全管理的政策建議

（一）對(duì)道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)準(zhǔn)入制度進(jìn)行改革，調(diào)整經(jīng)營(yíng)許可條件，明確政府監(jiān)管重點(diǎn)

針對(duì)目前道路客運(yùn)承包經(jīng)營(yíng)較為普遍、運(yùn)營(yíng)組織方式靈活多樣的現(xiàn)實(shí)情況，可以考慮企業(yè)的內(nèi)部管理制度、企業(yè)規(guī)模不作為經(jīng)營(yíng)許可的必備條件，根據(jù)運(yùn)輸行業(yè)的安全生產(chǎn)實(shí)質(zhì)上就是單車運(yùn)行的安全的實(shí)際，研究企業(yè)安全生產(chǎn)的必備條件，并將企業(yè)安全生產(chǎn)的必備條件作為經(jīng)營(yíng)許可的條件之一。

（二）在強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的同時(shí)，更加注重從業(yè)人員的管理和處罰

一是重點(diǎn)強(qiáng)化職業(yè)經(jīng)理人制度，提高運(yùn)營(yíng)駕駛員素質(zhì)和加強(qiáng)從業(yè)行為管控。如《道路運(yùn)輸經(jīng)理人職業(yè)能力評(píng)價(jià)管理規(guī)定》和《高級(jí)道路運(yùn)輸經(jīng)理人資格考核認(rèn)定辦法》中除了規(guī)定對(duì)職業(yè)經(jīng)理人的考試和登記制度之外，還應(yīng)規(guī)定職業(yè)經(jīng)理人的退出制度，使之形成完善的閉環(huán)機(jī)制；二是重點(diǎn)強(qiáng)化營(yíng)運(yùn)駕駛員管理，完善營(yíng)運(yùn)駕駛員從業(yè)行為誠信考核制度和體系。

（三）明確各監(jiān)管部門的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)的執(zhí)法力度

要厘清公安、交通、安監(jiān)各個(gè)部門對(duì)于道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)管的責(zé)任，各個(gè)部門要區(qū)分重點(diǎn)，避免形成名義上大家都管，實(shí)際上大家都不管的局面。要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，比如，通過修訂《道路交通安全法》或是針對(duì)道路運(yùn)輸安全專門立法，將營(yíng)運(yùn)車輛和一般社會(huì)車輛的管理加以區(qū)別，要求營(yíng)運(yùn)車輛建立更高的車輛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施更加嚴(yán)格的技術(shù)監(jiān)管；將小車駕駛員和營(yíng)運(yùn)駕駛員的管理區(qū)別開來，對(duì)于營(yíng)運(yùn)駕駛員制定更加嚴(yán)格的從業(yè)資格條件和綜合安全素質(zhì)要求，體現(xiàn)出對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛、營(yíng)運(yùn)駕駛員與社會(huì)機(jī)動(dòng)車、駕駛員更加高層次的要求。

（四）注重發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，完善營(yíng)運(yùn)車輛保險(xiǎn)制度

行業(yè)協(xié)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)以及社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與道路運(yùn)輸安全管理既是發(fā)達(dá)國家的普遍做法，也是當(dāng)前政府轉(zhuǎn)變管理職能，創(chuàng)新道路運(yùn)輸安全社會(huì)管理的必然要求。對(duì)道路運(yùn)輸企業(yè)的安全監(jiān)管，僅僅靠政府一家單打獨(dú)斗力量有限，要更多地依靠社會(huì)管理，依靠市場(chǎng)的管理。

（五）從提高道路運(yùn)輸裝備的本質(zhì)安全、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范入手，健全完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)營(yíng)運(yùn)車輛主動(dòng)安全和被動(dòng)安全技術(shù)應(yīng)用

如強(qiáng)制推行汽車座椅安全帶，推廣安全氣囊，改進(jìn)汽車車身結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)向盤和轉(zhuǎn)向柱、汽車座椅系統(tǒng)等措施。

此外，還要充分發(fā)揮科技對(duì)道路運(yùn)輸安全管理的支撐作用，依靠信息化、智能化手段解決安全監(jiān)管問題。

五、結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，旅客運(yùn)輸量和周轉(zhuǎn)量、貨物運(yùn)輸量和周轉(zhuǎn)量以及營(yíng)運(yùn)車輛保有量逐年增加，社會(huì)運(yùn)輸需求旺盛。從發(fā)展的角度來看，道路運(yùn)輸行業(yè)的規(guī)模將繼續(xù)壯大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率也越來越高。安全是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，安全是最大的民生。從保障和改善民生、服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度來看，道路運(yùn)輸管理的工作量將越來越大，要求也越來越高，加上由于道路交通環(huán)境的開放性和動(dòng)態(tài)性，相比其他領(lǐng)域運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較大，可控性難度大，管理成本高，成效顯現(xiàn)需要較長(zhǎng)時(shí)間，管理難度和環(huán)境遠(yuǎn)大于其他領(lǐng)域?，F(xiàn)階段，誘發(fā)道路交通事故的深層次原因還沒有從根本上解決，道路運(yùn)輸安全行駛?cè)菀壮霈F(xiàn)波動(dòng)和反復(fù)。隨著社會(huì)公眾生活水平和安全意識(shí)的提高，大家對(duì)道路交通事故的關(guān)注程度越來越大，新聞媒體對(duì)交通事故非常敏感，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)道路客運(yùn)安全也越來越重視。這些都體現(xiàn)出道路客運(yùn)安全管理的重要性。我國交通安全形勢(shì)嚴(yán)峻，影響道路旅客運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)的隱患較多，監(jiān)管部門應(yīng)從加強(qiáng)從業(yè)人員管理、提高運(yùn)輸設(shè)備技術(shù)、強(qiáng)化系統(tǒng)管理、注重部門合作、充分發(fā)揮科技應(yīng)用等多方面提高道路客運(yùn)安全生產(chǎn)管理的效率，減少安全事故的發(fā)生，保障人民群眾的出行安全。

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