交通運(yùn)輸行業(yè)籌融資機(jī)制研究

王亞東（交通運(yùn)輸部，北京100736）

交通運(yùn)輸行業(yè)籌融資機(jī)制研究

王亞東
（交通運(yùn)輸部，北京100736）

文章主要對(duì)我國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)籌融資進(jìn)行了探討，介紹了目前交通運(yùn)輸行業(yè)籌融資的現(xiàn)狀，各地的一些做法，籌融資存在的問題，提出了對(duì)策和建議：深化改革，努力構(gòu)建財(cái)政主導(dǎo)的融資機(jī)制；轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)規(guī)模速度質(zhì)量效益協(xié)調(diào)發(fā)展；開拓創(chuàng)新，積極暢通市場(chǎng)與社會(huì)融資渠道；強(qiáng)化管理，提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。力求通過有效選擇融資機(jī)制、拓寬融資渠道，構(gòu)建適用于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下交通運(yùn)輸籌融資機(jī)制，破解融資難題，推動(dòng)交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展。

交通；籌融資；建議

十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革若干重大問題的決定，明確提出了要以深化財(cái)稅體制改革為牽引，全面推進(jìn)各項(xiàng)改革。因此，隨著各項(xiàng)改革任務(wù)的逐步落實(shí)，尤其是財(cái)稅體制改革的各項(xiàng)具體任務(wù)逐步推進(jìn)，必然對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)籌融資機(jī)制產(chǎn)生重大影響。而服務(wù)全面建成小康社會(huì)，交通運(yùn)輸行業(yè)仍處在大有可為、加快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，資金保障仍是制約交通運(yùn)輸發(fā)展的瓶頸因素?！笆濉币詠?，由于資金需求持續(xù)高企，交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展資金保障問題日益凸顯，資金供求矛盾突出，一定情況下還有可能加劇，如何破解融資難題成為重中之重。本文主要對(duì)我國(guó)交通運(yùn)輸公路行業(yè)籌融資進(jìn)行了探討，力求通過有效選擇融資機(jī)制、拓寬融資渠道，構(gòu)建適用于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下交通運(yùn)輸籌融資機(jī)制，破解融資難題，推動(dòng)交通運(yùn)輸發(fā)展。

一、目前籌融資現(xiàn)狀

（一）建設(shè)養(yǎng)護(hù)償債多重疊加，資金需求總量不斷擴(kuò)張

1.建設(shè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大

拿收費(fèi)公路舉例，據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2013年底，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額為54 432億元（不含已取消收費(fèi)公路）。其中，高速公路累計(jì)建設(shè)投資49 067億元，其它公路累計(jì)建設(shè)投資5 365億元。2013年，一些省份還調(diào)高了建設(shè)目標(biāo)，資金需求不斷擴(kuò)大。地方政府在提出建設(shè)任務(wù)的同時(shí)，未足額安排財(cái)力保障，交通運(yùn)輸部門自身籌資能力有限，建設(shè)和籌資的任務(wù)持續(xù)加重。

2.建設(shè)成本不斷攀升

近年來，隨著物價(jià)水平的普遍提高，公路建設(shè)材料、人工費(fèi)用及搬遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用不斷上漲。同時(shí)，在建和新建項(xiàng)目多處于建設(shè)難度大的西部地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)，這些公路橋隧比高，建設(shè)成本普遍較高，單位投資形成的實(shí)體工程量大大縮水。即使是發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)條件好的通道擴(kuò)容項(xiàng)目，征地拆遷等費(fèi)用也高企不下，不少地方高速公路的平均造價(jià)已突破1億元/公里，并仍在繼續(xù)上漲，加劇了資金供給緊張局面。在成本高企的同時(shí)，由于新建高速一般地勢(shì)較為偏僻，交通量較低，不少路段通行費(fèi)收不抵支，甚至難以償還貸款利息。此外，從最近審計(jì)署對(duì)5條高速公路的審計(jì)公告來看，除建設(shè)成本攀升外，還存在竣工決算多計(jì)投資、未經(jīng)批準(zhǔn)變更設(shè)計(jì)造成損失浪費(fèi)等問題。

3.養(yǎng)護(hù)資金需求緊迫

經(jīng)過多年的持續(xù)發(fā)展，公路行業(yè)前期積累的大量實(shí)體資產(chǎn)陸續(xù)進(jìn)入大中修期，維護(hù)工程量巨大，公路養(yǎng)護(hù)的高峰期已經(jīng)到來，所需的養(yǎng)護(hù)資金規(guī)模也越來越大。初步測(cè)算，2011～2020年全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)資金需求約為4.13萬億元，中央返還替代養(yǎng)路費(fèi)支出資金約為2萬億元，養(yǎng)護(hù)資金缺口較大，勢(shì)必進(jìn)一步加劇資金緊張局面。特別是普通國(guó)省干線與農(nóng)村公路，由于養(yǎng)護(hù)資金缺乏，導(dǎo)致路況質(zhì)量下降較快。

4.償債壓力集中釋放

考慮到公路在建項(xiàng)目特別是高速公路在建項(xiàng)目規(guī)模較大，債務(wù)規(guī)模仍將進(jìn)一步擴(kuò)大。從調(diào)研了解情況來看，“十二五”后期是債務(wù)償還的高峰期，交通籌融資工作將面臨建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、償債的多重?cái)D壓。特別是政府還貸二級(jí)公路，債務(wù)償還問題突出。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截止2012年底，全國(guó)取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)債務(wù)余額為7 705億元，雖然中央已補(bǔ)助1 040億元，但地方政府配套償還的意愿與能力不強(qiáng)，剩余未清償?shù)膫鶆?wù)本息仍然很大。

（二）資金供給形勢(shì)有喜有憂，新的融資機(jī)制尚難建立

1.中央財(cái)政支持穩(wěn)中有升

車購稅等中央交通運(yùn)輸專項(xiàng)資金收入增幅（達(dá)10%以上）高于財(cái)政收入平均水平。2013年中央代發(fā)地方政府債券達(dá)3 500億元，且債券期限也調(diào)整為了3年、5年和7年，既為擴(kuò)大財(cái)政支持創(chuàng)造了條件，也更加匹配項(xiàng)目周期，為地方加大對(duì)交通運(yùn)輸?shù)闹С謩?chuàng)造了條件。

2.金融環(huán)境有喜有憂

從貨幣政策來看，中央提出要保持貨幣信貸合理增長(zhǎng)，適當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)融資規(guī)模，市場(chǎng)流動(dòng)性總體較為充裕。同時(shí)，受“防風(fēng)險(xiǎn)、控通脹”因素的影響，金融監(jiān)管部門繼續(xù)堅(jiān)持“控總量、控新增”的思路，受其影響，銀行等金融機(jī)構(gòu)放貸將進(jìn)一步審慎，一些銀行調(diào)高了放貸項(xiàng)目資本金比率和貸款利率，信貸規(guī)模新增難度較大。此外，監(jiān)管部門進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)管范圍，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)表外業(yè)務(wù)的管制，導(dǎo)致前期通過“影子銀行”緩解融資壓力的舉措進(jìn)一步受限。

3.平臺(tái)融資能力減弱

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)［2013］10號(hào)），政府融資平臺(tái)“名單制”管理進(jìn)一步強(qiáng)化，對(duì)“名單制”管理系統(tǒng)以外的融資平臺(tái)一律不得發(fā)放貸款。對(duì)“名單”內(nèi)“仍按平臺(tái)管理類”的行政事業(yè)型平臺(tái)，不得新增貸款規(guī)模，也不得通過發(fā)行債券等方式進(jìn)行市場(chǎng)化融資。

4.社會(huì)投資意愿不強(qiáng)

由于新建的高速公路建設(shè)成本高、交通流量小，經(jīng)濟(jì)效益普遍較差，且投資回收期較長(zhǎng)，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)資本的投資吸引力下降，一定程度上加劇了資金緊張的局面。同時(shí)，對(duì)于一些已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目，由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)變更、用地規(guī)劃調(diào)整等導(dǎo)致履約困難，“綠色通道”、“重大節(jié)假日免費(fèi)出行”等政策實(shí)施也使社會(huì)資本對(duì)投資公路建設(shè)持審慎的觀望態(tài)度。

二、各地籌融資的一些做法

面對(duì)艱巨的籌資任務(wù)和異常復(fù)雜的融資環(huán)境，交通運(yùn)輸行業(yè)積極強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，多方籌措資金，努力緩解行業(yè)融資壓力，采取了一些做法，積累了一些經(jīng)驗(yàn)：如加大財(cái)政投入和政策支持；增強(qiáng)平臺(tái)融資能力；爭(zhēng)取金融信貸支持；加大社會(huì)融資力度；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管；努力節(jié)約建設(shè)成本等。

1.加大財(cái)政投入和政策支持

新疆區(qū)政府、云南省加大財(cái)政對(duì)交通的投入；江蘇省、江西省設(shè)立農(nóng)村公路專項(xiàng)建設(shè)資金；安徽省通過向融資平臺(tái)注入商業(yè)土地等優(yōu)質(zhì)資源增強(qiáng)籌資能力。

2.尋求金融信貸支持

安徽省、寧夏區(qū)政府強(qiáng)化銀行授信；浙江省、河南省增強(qiáng)平臺(tái)能力；福建省統(tǒng)一使用調(diào)度資金。

3.拓展新型融資渠道

內(nèi)蒙古、山西省積極引進(jìn)保險(xiǎn)資金；甘肅省、遼寧省拓展直接融資比重。

4.加大社會(huì)融資力度

四川省、貴州省利用BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）等模式；湖南省盤活存量資產(chǎn)。

5.加強(qiáng)資金效益與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

遼寧、黑龍江保持合理的建設(shè)規(guī)模；廣西區(qū)進(jìn)行債務(wù)重組與跟蹤；廣東省節(jié)約建設(shè)融資成本等。

三、存在的問題

總體來看，交通運(yùn)輸行業(yè)主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅政策調(diào)整變化，圍繞發(fā)展大局，不斷探索實(shí)踐，不斷開拓創(chuàng)新。但也有一些做法只著眼于短期救急，難以長(zhǎng)效使用。例如，有的地方高成本、高額度使用金融理財(cái)產(chǎn)品獲取短期流動(dòng)資金；有的地方在原有平臺(tái)融資功能喪失的情況下，只是簡(jiǎn)單采取調(diào)增資產(chǎn)賬面價(jià)值、剝離不良資產(chǎn)重新“包裝”等方式重建平臺(tái)以獲取貸款。這些做法在暫時(shí)緩解短期融資壓力的同時(shí)，也對(duì)后續(xù)長(zhǎng)期融資形成了隱患和風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步規(guī)范管理。

更為重要的是，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》，提出了建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制；修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限等。根據(jù)分析預(yù)計(jì)，將對(duì)未來交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資產(chǎn)生根本性的影響，具體實(shí)施收費(fèi)公路政策的地方政府融資平臺(tái)將逐步退出歷史舞臺(tái)，收費(fèi)還貸將向收費(fèi)還債轉(zhuǎn)型。而隨著《預(yù)算法》的修改，債務(wù)要納入預(yù)算，發(fā)債要經(jīng)人大批準(zhǔn)，各地要全盤統(tǒng)籌，籌資的主體由交通運(yùn)輸主管部門變?yōu)橐缘胤秸疄橹鹘煌ㄟ\(yùn)輸主管部門配合，這勢(shì)必對(duì)交通運(yùn)輸籌融資產(chǎn)生影響。

隨著財(cái)稅體制改革的深化推進(jìn)，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，也必然影響現(xiàn)有資金的籌集和使用。

四、對(duì)策與建議

（一）深化改革，努力構(gòu)建財(cái)政主導(dǎo)的融資機(jī)制

1.推進(jìn)財(cái)力和事權(quán)相匹配

在公共財(cái)政框架體系下，進(jìn)一步明確各級(jí)政府在交通運(yùn)輸發(fā)展中的責(zé)任，按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，充分發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性，充分挖掘中央和地方兩個(gè)財(cái)源，共同推進(jìn)交通運(yùn)輸發(fā)展。

2.完善中央財(cái)政投資政策

穩(wěn)定車購稅交通運(yùn)輸資金專項(xiàng)使用政策，并完善車購稅使用辦法。圍繞綜合運(yùn)輸體系的建設(shè)和建管養(yǎng)運(yùn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)整車購稅資金支出結(jié)構(gòu)。適當(dāng)降低國(guó)家高速公路等收費(fèi)項(xiàng)目的補(bǔ)助比重，提高國(guó)省干線等非收費(fèi)項(xiàng)目的補(bǔ)助比例，弱化車購稅補(bǔ)助高速公路帶來的地方投資擴(kuò)張機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金向公益性普遍服務(wù)的傾斜。繼續(xù)加大對(duì)西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、集中連片特困地區(qū)的投資傾斜力度，推動(dòng)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。積極推動(dòng)燃油稅征管機(jī)制調(diào)整，由價(jià)內(nèi)征收調(diào)整為價(jià)外征收，并擇機(jī)適當(dāng)提高計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)，籌集更多的財(cái)政性資金。

3.引導(dǎo)地方增加財(cái)政投入

推動(dòng)地方統(tǒng)籌使用各類財(cái)政性資金，建立交通專項(xiàng)資金制度，實(shí)施綜合預(yù)算管理，提高資金集約利用效率。引導(dǎo)地方通過增加土地儲(chǔ)備、劃入沿線增值資源等方式，在融資平臺(tái)保留期間向現(xiàn)有融資平臺(tái)注入新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以降低資產(chǎn)負(fù)債率，達(dá)到全覆蓋要求，提高融資能力。

4.促進(jìn)普通公路良性發(fā)展

鼓勵(lì)各地抓住中央代發(fā)地方政府債券規(guī)模擴(kuò)大的機(jī)遇，積極爭(zhēng)取更多的財(cái)政性資金用于普通公路發(fā)展。按照建立“兩個(gè)類型公路體系”的要求，鼓勵(lì)有條件的地方從通行費(fèi)中提取部分資金用于普通公路發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高速公路反哺普通公路。

（二）轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)規(guī)模速度質(zhì)量效益協(xié)調(diào)發(fā)展

1.推進(jìn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，積極引導(dǎo)各級(jí)地方政府和交通運(yùn)輸部門處理好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度、規(guī)模與資金、資源承載能力間的關(guān)系，理清發(fā)展脈絡(luò)，分清輕重緩急，科學(xué)有序，有保有壓，量力而行，盡力而為，保持合理的發(fā)展規(guī)模，主動(dòng)從片面追求數(shù)量增長(zhǎng)向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從源頭上減輕行業(yè)融資難度和償債壓力。加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，在行業(yè)內(nèi)營(yíng)造規(guī)模、質(zhì)量、效益協(xié)調(diào)發(fā)展的良好氛圍。

2.建立規(guī)劃與預(yù)算協(xié)調(diào)機(jī)制

強(qiáng)化交通發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性與約束性，防止隨意變更提高規(guī)劃目標(biāo)。在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)建立財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估前置性審查制度，做到財(cái)力與需求相匹配、規(guī)劃與預(yù)算相適應(yīng)、舉債與償還相結(jié)合。

3.采取措施降低建設(shè)成本

在保證安全的前提下，完善公路工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定公路技術(shù)等級(jí)，盡力壓縮建設(shè)成本。抓住鋼材、水泥等大宗建設(shè)材料價(jià)格相對(duì)較低的機(jī)會(huì)，實(shí)行集中采購，最大限度地減少資金支出。強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，加大對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督力度，控制工程造價(jià)，促進(jìn)建設(shè)資金安全和有效使用。

（三）開拓創(chuàng)新，積極暢通市場(chǎng)與社會(huì)融資渠道

1.鼓勵(lì)社會(huì)資本投資交通建設(shè)

保持政策的整體連續(xù)性與穩(wěn)定性，解決社會(huì)資本的后顧之憂，激發(fā)市場(chǎng)活力。將國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，建立有中國(guó)特色的特許經(jīng)營(yíng)制度，明確投資回報(bào)調(diào)節(jié)與補(bǔ)償政策，既要防止投資者獲取不當(dāng)利潤(rùn)也要保障合理利潤(rùn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本繼續(xù)投資交通建設(shè)。

2.創(chuàng)新金融市場(chǎng)融資渠道

加快《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂，提升路網(wǎng)整體融資與抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)信貸投放創(chuàng)造條件。協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)交通建設(shè)項(xiàng)目，繼續(xù)實(shí)行較低的資本金比例要求。創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)支持交通運(yùn)輸發(fā)展的方式方法，努力擴(kuò)大直接融資比重，降低融資成本。引導(dǎo)地方在成本可承受的情況下合理利用信托、理財(cái)?shù)犬a(chǎn)品。積極與保監(jiān)會(huì)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，共同推動(dòng)保險(xiǎn)資金有序進(jìn)入交通建設(shè)領(lǐng)域。

（四）強(qiáng)化管理，提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力

1.積極防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

加強(qiáng)對(duì)債務(wù)信息的監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)跟蹤，逐步建立地方政府性交通運(yùn)輸債務(wù)管理信息系統(tǒng)，全口徑動(dòng)態(tài)反映債務(wù)情況，并建立預(yù)警機(jī)制，不斷加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

2.提升服務(wù)與管理水平

及時(shí)總結(jié)推廣各地先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與成熟的做法，提升行業(yè)整體融資能力與業(yè)務(wù)水平。同時(shí)，對(duì)于一些不計(jì)成本、忽視風(fēng)險(xiǎn)的措施，積極加強(qiáng)引導(dǎo)，逐步形成規(guī)范舉債、合理融資、風(fēng)險(xiǎn)可控、運(yùn)行高效的長(zhǎng)效機(jī)制，提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。

著力推動(dòng)構(gòu)建適應(yīng)全面深化改革下的“政府主導(dǎo)、多方參與”框架下的分類交通運(yùn)輸發(fā)展籌資機(jī)制，籌融資由過去的交通運(yùn)輸主管部門主導(dǎo)變?yōu)橛烧鲗?dǎo)引導(dǎo)各類資金參與的融資模式，努力促進(jìn)交通運(yùn)輸又好又快發(fā)展。

F512

A

2095-4263（2015）01-0028-03

2015-01-10