國家財(cái)稅體制改革對交通運(yùn)輸行業(yè)的影響及對策研究*

李曉峰（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京100029）

國家財(cái)稅體制改革對交通運(yùn)輸行業(yè)的影響及對策研究*

李曉峰
（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京100029）

文章全面梳理了財(cái)稅體制改革的具體內(nèi)容，研究了各項(xiàng)具體改革對公路水路行業(yè)發(fā)展的影響，并提出相應(yīng)的對策建議。對于財(cái)政收入體制的改革，文章重點(diǎn)研究了 “營改增”對交通運(yùn)輸行業(yè)的影響，提出了相應(yīng)的完善建議。同時(shí)，文章研究了地方政府債務(wù)解決問題及賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限后的交通投融資問題，事權(quán)和支出責(zé)任相匹配改革對交通運(yùn)輸行業(yè)的影響，全口徑的綜合預(yù)算管理制度改革對交通運(yùn)輸?shù)挠绊懙葐栴}。

財(cái)稅體制改革；交通運(yùn)輸；對策研究

黨的十八屆三中全會，全面研究了深化改革的若干重大問題特別是對財(cái)稅體制改革進(jìn)行了部署安排。財(cái)稅體制改革將重構(gòu)政府與市場、政府與社會、中央與地方的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，在中央全面深化改革的各項(xiàng)部署中屬于極為關(guān)鍵的一項(xiàng)改革，將對公路水路行業(yè)改革和發(fā)展產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)影響。財(cái)稅體制改革包括財(cái)政收入體制改革、財(cái)政支出體制改革、預(yù)算管理體制改革三個(gè)方面。本文將全面梳理財(cái)稅收入、支出、預(yù)算管理體制改革的具體內(nèi)容，研究各項(xiàng)具體改革對公路水路行業(yè)發(fā)展的影響，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、財(cái)政收入體制改革對交通運(yùn)輸行業(yè)的影響

在財(cái)政收入體制改革方面，主要包括改革財(cái)政稅收制度，推動地方政府發(fā)債，增加地方財(cái)力，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。

（一）財(cái)政稅收制度改革的影響

1.改革的主要內(nèi)容

1994年的分稅制改革，初步搭建了市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政稅收體系。但在實(shí)踐中，還存在地方稅收稅基較窄，土地出讓金等非稅收入比重較大；營業(yè)稅征收存在重復(fù)征稅問題，不利于專業(yè)化分工和服務(wù)業(yè)的發(fā)展等問題。為此，新一輪財(cái)稅體制改革將進(jìn)一步實(shí)施“營改增”擴(kuò)圍，向電訊行業(yè)、鐵路運(yùn)輸和建筑安裝業(yè)拓展，實(shí)現(xiàn)增值稅對服務(wù)業(yè)的全覆蓋。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)改稅，清理、規(guī)范各種收費(fèi)和基金，逐步提高稅收在財(cái)政收入中的比重。從目前的財(cái)政收入體制改革來看，對公路水路交通行業(yè)的影響主要是“營改增”。營改增方面，將擴(kuò)大營改增范圍，2015年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，相應(yīng)廢止?fàn)I業(yè)稅制度。優(yōu)化增值稅稅率，將四檔稅率簡并為三檔或兩檔稅率。交通運(yùn)輸作為先行試點(diǎn)行業(yè)，自2012年1月1日由上海開始，層層拓展，至2014年1月1日鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)業(yè)納入營改增范圍，全行業(yè)已實(shí)行營改增。實(shí)行營改增后，公路水路交通行業(yè)的稅率變化如下頁附表所列。

2.改革的主要影響

（1）積極影響。“營改增”消除了貨物和勞務(wù)稅收制度不統(tǒng)一，避免了重復(fù)征稅，有利于結(jié)構(gòu)性減稅和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工，加快服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。隨著營改增在其他行業(yè)的全面實(shí)行，路橋通行費(fèi)、過閘費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、房屋租賃費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施投入等將納入進(jìn)項(xiàng)抵扣范圍，抵扣鏈條更加完整，使交通運(yùn)輸行業(yè)的稅負(fù)進(jìn)一步降低。

（2）消極影響。在短期內(nèi)，受可抵扣項(xiàng)目較少，對應(yīng)稅率偏高等影響，一些交通運(yùn)輸企業(yè)的稅負(fù)有所增加。一是進(jìn)項(xiàng)稅額占銷項(xiàng)稅額比例過低。從理論上講，交通運(yùn)輸企業(yè)能夠抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額必須占到銷項(xiàng)稅額70%以上時(shí)，才能與原3%的營業(yè)稅稅負(fù)持平或下降，達(dá)不到70%的企業(yè)稅負(fù)將增加。但是由于交通運(yùn)輸企業(yè)生產(chǎn)的特殊性，大多屬于勞動密集型企業(yè)（勞動力成本沒有進(jìn)入進(jìn)項(xiàng)稅抵扣范圍），實(shí)際上進(jìn)項(xiàng)稅抵扣項(xiàng)目很難達(dá)到銷項(xiàng)稅額70%以上，因而造成稅負(fù)增加；二是可抵扣范圍小。目前企業(yè)實(shí)際可抵扣的主要是新增固定資產(chǎn)投資、油料費(fèi)用、修配費(fèi)用以及港口使用費(fèi)等。大型交通運(yùn)輸設(shè)備初期投入大、沉淀成本高、更新周期長，如車輛使用周期一般在5～8年，船舶則25～30年。受市場經(jīng)營影響，目前部分運(yùn)輸企業(yè)總體上運(yùn)力已處于飽和，企業(yè)購置新設(shè)備意愿不強(qiáng)，新增固定資產(chǎn)較少，大批存量固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣。此外，車輛通行費(fèi)、保險(xiǎn)等成本也不能作為進(jìn)項(xiàng)稅額進(jìn)行抵扣；三是企業(yè)議價(jià)能力弱，稅負(fù)轉(zhuǎn)移消費(fèi)者較難。增值稅屬于價(jià)外稅，需要通過提高服務(wù)價(jià)格將增值稅稅負(fù)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，企業(yè)應(yīng)該屬于代收代付的性質(zhì)。但對于交通運(yùn)輸行業(yè)大部分企業(yè)來說，通過提高價(jià)格轉(zhuǎn)移稅負(fù)是不太可能的。交通運(yùn)輸相關(guān)企業(yè)議價(jià)能力比較弱，以道路運(yùn)輸企業(yè)為例，目前多小散弱，存在無序競爭情況，提高運(yùn)輸價(jià)格難度大；港口企業(yè)主要客戶為國內(nèi)外的各大船公司，港口服務(wù)業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)，在市場上的議價(jià)能力也處于弱勢。

附表 公路水路行業(yè)“營改增”前后稅率變化

3.相應(yīng)的政策建議

（1）積極爭取擴(kuò)大可抵扣項(xiàng)目。積極向財(cái)政部反映行業(yè)“營改增”存在的問題，爭取擴(kuò)大抵扣范圍，將通行費(fèi)、燃油、一定時(shí)期內(nèi)的存量固定資產(chǎn)納入可抵扣項(xiàng)。同時(shí)，積極協(xié)調(diào)合理確定道路貨運(yùn)、汽車租賃、國內(nèi)水路運(yùn)輸增值稅稅率，為降低企業(yè)稅負(fù)創(chuàng)造條件。

（2）為擴(kuò)大抵扣范圍創(chuàng)造政策、技術(shù)條件。以通行費(fèi)為例，目前通行費(fèi)有通過現(xiàn)金支付和ETC支付兩種方式，無論采用何種結(jié)算方式都需要使用同一張卡通過技術(shù)手段綁定車輛相關(guān)信息，才能獲取增值稅發(fā)票。為此，需要通過技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)一步加大推進(jìn)ETC聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)力度，為“營改增”在全國范圍內(nèi)推行提供良好的硬件環(huán)境支撐。同時(shí)，建議商稅務(wù)總局研究通過網(wǎng)絡(luò)開具通行費(fèi)增值稅發(fā)票的可行性。

（二）地方政府發(fā)債制度改革的影響

1.改革的主要內(nèi)容

現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府承擔(dān)了大量的事權(quán)，但是自身財(cái)力不足，難以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和上級配套資金的需要。為此，不少地方通過地方融資平臺大量舉債，實(shí)行“土地財(cái)政”等辦法來應(yīng)對，一定程度上形成了財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)，并影響到了房地產(chǎn)等市場的健康發(fā)展。為此，新一輪改革將著力解決地方財(cái)力空虛的問題，通過推動地方政府自主發(fā)債，解決地方財(cái)力不足問題。

對于地方政府債務(wù)問題，2014年10月2日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱“意見”），《意見》中指出“要建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制；修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。一是要“修明渠”。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)允許省級政府發(fā)行地方政府債券，市縣政府確需舉債的通過省級政府代為舉借。同時(shí)，將地方政府性債務(wù)分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，一般債務(wù)針對公益性事業(yè)發(fā)展舉債，專項(xiàng)債務(wù)針對有收益的準(zhǔn)公益性事業(yè)發(fā)展舉債，以專項(xiàng)基金或收入為有限擔(dān)保。這將改變目前的交通運(yùn)輸債務(wù)融資模式和融資結(jié)構(gòu)；二是要“堵暗道”。在允許地方政府規(guī)范舉債的同時(shí)，嚴(yán)禁繼續(xù)借道融資平臺公司舉債，抓緊剝離平臺公司承擔(dān)的政府融資功能?？梢钥闯?，國家對于化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決心是明確的，措施是嚴(yán)厲的。

2.改革的主要影響

（1）積極影響。通過地方政府發(fā)債，可以將隱性債務(wù)顯性化，有利于規(guī)范地方債務(wù)，防止交通債務(wù)規(guī)模無序擴(kuò)張。同時(shí)，地方政府一般比較重視交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，發(fā)行地方債也為交通行業(yè)爭取更多的地方財(cái)政支持創(chuàng)造了條件。

（2）消極影響。一是公路建設(shè)的速度和規(guī)模將受到較大影響。在銀行貸款為主要渠道的融資模式下，公路建設(shè)的速度和規(guī)模主要取決于獲取銀行信貸的難易程度。貨幣政策越寬松，銀行貸款就容易獲得，公路建設(shè)就越容易推進(jìn)，反之亦然。在新的財(cái)稅體制下，公路建設(shè)的速度和規(guī)模將主要取決于獲取政府債券的難易程度。按照財(cái)稅體制改革的規(guī)定，地方政府發(fā)債的規(guī)模和額度是由中央在考核地方償債能力、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上通過嚴(yán)格的限額管理來確定的。在當(dāng)前嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的政策環(huán)境下，預(yù)計(jì)總體規(guī)模不會很大。同時(shí)，按照規(guī)定，有權(quán)發(fā)行債券的只是省級政府，市縣政府不能自行成為發(fā)行主體，只能委托省級政府代為舉借，這將大大遏制市縣政府的建設(shè)積極性。受地方債券規(guī)模和發(fā)行主體的限制，未來一段時(shí)間公路建設(shè)的速度必然會受到較大沖擊；二是非收費(fèi)公路的發(fā)展將舉步維艱。對于沒有收益的非收費(fèi)公路，如需舉借債務(wù)，不能通過銀行貸款，只能通過地方政府發(fā)行一般債券的方式融資。自2008年，各地取消政府還貸二級公路收費(fèi)之后，原有的貸款融資平臺消失，地方政府的公共財(cái)政支持又沒有跟上，導(dǎo)致普通國省干線的發(fā)展陷入停滯。一些地方通過嘗試在市縣一級重建平臺的方式來推動非收費(fèi)公路的發(fā)展。目前來看，這種做法也不符合財(cái)稅體制改革的要求。在此情況下，將來非收費(fèi)公路的發(fā)展只能依靠地方稅收或一般債務(wù)。在地方稅基減少和發(fā)債額度限制下，預(yù)計(jì)非收費(fèi)公路的發(fā)展將進(jìn)一步受限；三是收費(fèi)公路的發(fā)展陷入兩難境地。對于有一定收益的收費(fèi)公路，其發(fā)展渠道一種是政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資來獨(dú)自提供。另一種是通過PPP模式，由投資者獨(dú)自提供或者與政府組建特定目的公司共同提供。在政府獨(dú)自提供模式下，專項(xiàng)債券的發(fā)行同樣會受到中央核定的額度限制，導(dǎo)致收費(fèi)公路發(fā)展總體受限。在PPP模式下，銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化融資工具依然可以采用，從而能夠有效突破地方政府專項(xiàng)債券額度不足的限制，但是未來待建公路大多數(shù)屬于建設(shè)成本高、交通流量小，經(jīng)濟(jì)效益差，投資回收期長的項(xiàng)目，社會資本進(jìn)入的意愿不強(qiáng)，可市場化運(yùn)作的金融工具也不會很多。同時(shí)，社會資本進(jìn)入之后，也會導(dǎo)致政府對路網(wǎng)整體運(yùn)行與管控能力下降。這種情況無論是在引入民營資本還是國有資本情況下都有體現(xiàn)，但民營資本表現(xiàn)更為明顯一些?？梢?，收費(fèi)公路發(fā)展將陷入兩難境地，如依靠社會資本發(fā)展則可能弱化管理；如依靠專項(xiàng)債券則受制于額度限制導(dǎo)致發(fā)展緩慢。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）深化改革，努力構(gòu)建公共財(cái)政主導(dǎo)的融資機(jī)制。經(jīng)過30多年來的快速發(fā)展，當(dāng)前交通運(yùn)輸發(fā)展環(huán)境、條件發(fā)生了巨大的變化。隨著財(cái)政體制改革的深化、對地方政府性債務(wù)防控的重視、收費(fèi)公路等行業(yè)政策的調(diào)整，原有的交通籌融資機(jī)制已被打破，未來必須通過深化改革，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，建立新的以公共財(cái)政為主導(dǎo)的融資機(jī)制。

（2）努力溝通，爭取各級政府增加財(cái)政投入。應(yīng)積極加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，將交通建設(shè)由“部門行為”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢袨椤?。推動地方政府出臺各項(xiàng)優(yōu)惠政策，加大財(cái)政資金投入，統(tǒng)籌使用各類財(cái)政性資金，建立交通專項(xiàng)資金制度，實(shí)施綜合預(yù)算管理，提高資金集約利用效率，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。建議各地順應(yīng)新形勢的變化，積極爭取更多的地方債券額度用于交通發(fā)展。

二、財(cái)政支出體制改革對交通運(yùn)輸行業(yè)的影響

在財(cái)政支出體制改革方面，主要包括事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的改革，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革這兩個(gè)方面。

（一）事權(quán)和支出責(zé)任相匹配改革的影響

1.改革的主要內(nèi)容

我國現(xiàn)行財(cái)稅體制建立在1994年開始形成的分稅制之上。分稅制改革在取得巨大成就的同時(shí)，在發(fā)展過程中客觀上形成了“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的局面。當(dāng)前，中央的財(cái)政支出僅占總財(cái)政支出的不到20%，地方則超過了80%，相當(dāng)一部分地方事權(quán)的履行需要通過中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還來實(shí)現(xiàn)。這一方面實(shí)現(xiàn)了中央對地方的宏觀調(diào)控，但一定程度上也造成了“跑部錢進(jìn)”、“土地財(cái)政”和地方債務(wù)高企等問題。為此，需要調(diào)整中央與地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，真正做到“一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級預(yù)算”，使財(cái)權(quán)事權(quán)能夠相統(tǒng)一，各級政府的財(cái)力和它要辦的事情相匹配。具體調(diào)整思路有兩條：一是上收部分事權(quán)；二是下放部分財(cái)權(quán)。根據(jù)財(cái)政部樓繼偉部長等的論述，下一步政策的主要導(dǎo)向是上收部分事權(quán)，適當(dāng)增加中央的支出責(zé)任。特別是如跨地區(qū)江河治理等外溢效應(yīng)比較明顯的全國性重大基礎(chǔ)設(shè)施，以及適應(yīng)人員自由流動需求的全國性社會保障服務(wù)等事權(quán)可能會上收。

交通運(yùn)輸領(lǐng)域的中央與地方事權(quán)界限模糊，事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問題也較為突出，例如，屬于中央事權(quán)的國道建設(shè)養(yǎng)護(hù)由地方為主籌集資金，屬于地方事權(quán)的農(nóng)村公路主要依賴中央補(bǔ)助。這樣造成普通國道因投入不足年久失修，農(nóng)村公路作為民生工程、政績工程取得了重大發(fā)展，但也存在資金挪用、浪費(fèi)等問題。

2.改革的主要影響

（1）積極影響。中央事權(quán)的上收會對交通行業(yè)形成一定的影響。目前公路交通的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等都屬于地方事權(quán)。適應(yīng)財(cái)稅體制改革的需要，未來擴(kuò)大中央事權(quán)，不排除對國家高速等全國性公路網(wǎng)由中央統(tǒng)籌建設(shè)、管理的可能。同時(shí)，目前長江、珠江航運(yùn)事務(wù)由部派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，未來時(shí)期松遼水系、京杭運(yùn)河、長三角高等級航道網(wǎng)等跨流域河流的航運(yùn)管理也有職責(zé)上收的可能性。這些上收將有利于加強(qiáng)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)全路網(wǎng)、全流域的統(tǒng)籌協(xié)作。

（2）消極影響。事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的改革將重新確定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵(lì)性事務(wù)的邊界，規(guī)范省以下各級政府事權(quán)邊界。這是一場涉及中央與地方重大利益調(diào)整的博弈。在方案制定與實(shí)施過程中，必然會存在激烈的“討價(jià)還價(jià)”。例如，在中央將國家高速公路上收中央管理的過程中，由于目前公路采取“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的制度，國家高速公路網(wǎng)大多數(shù)屬于車流量較為可觀的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，在中央拿走優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的同時(shí)，地方必然存在將更多的債務(wù)處理、人員安置“交上去”的沖動。這就會影響到兩個(gè)路網(wǎng)體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）慎重制定改革方案。由于此項(xiàng)改革涉及到地方與中央的切身利益，改革方案制定稍有不慎就會引發(fā)較大的波動。為此，在方案制定過程中，需要慎而又慎，廣泛征求各方面的意見，將改革的力度與各個(gè)利益主體的可承受力結(jié)合起來，才能出臺既符合改革方向又有可操作性的方案。

（2）充分考慮地方利益。本輪破除事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配的問題采取的主要是上收部分事權(quán)的做法，而不是下放財(cái)權(quán)的方式。在推進(jìn)該項(xiàng)改革的同時(shí)，需要充分考慮地方利益。隨著“營改增”的推進(jìn)，地方的稅收已經(jīng)進(jìn)一步減少，為此需要同時(shí)考慮強(qiáng)化地方財(cái)力的措施，讓地方有資金去保障事權(quán)的履行。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的影響

1.改革的主要內(nèi)容

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對于促進(jìn)公共服務(wù)的均等化、實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。與發(fā)達(dá)國家相比，當(dāng)前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的突出問題是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，且較為分散，難以形成政策合力。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理中存在一定程度的隨意性和主觀性，影響了資金的公平分配與高效使用。為此，新一輪財(cái)稅體制改革將減少、合并一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，完善轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金管理辦法、資金分配過程和結(jié)果公開制度，以公開透明促進(jìn)規(guī)范管理。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%；明顯增加對老少邊窮的轉(zhuǎn)移支付。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在合理界定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對競爭性領(lǐng)域的專項(xiàng)逐一進(jìn)行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅(jiān)決取消，其余的予以壓縮或?qū)嵭辛阍鲩L，并改進(jìn)分配方式，減少行政性分配，引入市場化運(yùn)作模式。逐步取消地方資金配套。

2.改革的主要影響

（1）積極影響。交通運(yùn)輸行業(yè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，且較為分散，一直為財(cái)政、審計(jì)等部門所詬病。大部分中央車購稅資金都是依托具體的項(xiàng)目通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃撥地方，地方再配套資金。改革后，隨著一些競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的退出，有利于市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，有利于糾正政府對正常市場競爭機(jī)制的扭曲，讓更多的企業(yè)將精力投入到提升市場競爭力而不是獲取各種補(bǔ)貼。同時(shí)，隨著各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的減少，可以弱化地方“跑部錢進(jìn)”的沖動，有利于進(jìn)一步端正行業(yè)風(fēng)氣。

（2） 消極影響。當(dāng)前，在節(jié)能減排、水毀補(bǔ)助、甩掛運(yùn)輸、物流園區(qū)、渡口改造、船型標(biāo)準(zhǔn)化、科研教育、行業(yè)信息化等方面都有相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，這些資金對于實(shí)現(xiàn)行業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展方向具有重要作用。隨著改革的推進(jìn)，一些項(xiàng)目可能會取消，將會影響到政策的連續(xù)性與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）將相關(guān)資金進(jìn)行整合。破除原有專項(xiàng)資金的碎片化，整合現(xiàn)有資金。同時(shí)，弱化目前主要針對具體企業(yè)、業(yè)戶的專項(xiàng)資金使用模式，開展區(qū)域性、主體性試點(diǎn)，形成綜合型資金使用模式，形成規(guī)模效應(yīng)。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能與治理方式。改革之前，各部門熱衷于設(shè)立專項(xiàng)資金“分錢”、“分項(xiàng)目”。改革之后，需要順應(yīng)改革的要求，將更多的精力放在制定研究政策，而不是采用原有的對不同市場主體實(shí)行的“差別化”政策，為市場營造更加公平競爭的環(huán)境。

三、預(yù)算管理體制改革對交通行業(yè)的影響

預(yù)算管理體制規(guī)定了政府財(cái)政活動的管理模式與運(yùn)行機(jī)制，是財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。本輪改革將加快預(yù)算管理體制改革，逐步構(gòu)建完整、規(guī)范、透明的預(yù)算體制，初步建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果要運(yùn)用”的預(yù)算管理模式。

（一）全口徑的綜合預(yù)算管理制度改革

1.改革的主要內(nèi)容

建立全口徑的綜合預(yù)算管理制度，增強(qiáng)預(yù)算管理的完整性。通過建立全口徑預(yù)算體制，清理游離于預(yù)算外的政府收入和支出，達(dá)到減少宏觀稅負(fù)、提升增長潛力、抑制腐敗的效果。完整的含義還包括健全地方政府債務(wù)管理制度，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，建立地方層面的資產(chǎn)負(fù)債表，提高財(cái)政的可持續(xù)性，控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。今后，各級政府和人大在確定每年預(yù)算時(shí)，將逐步對中長期財(cái)政收支和債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行預(yù)測并以中長期預(yù)算框架的形式公開，確保當(dāng)前政策與財(cái)政的長期可持續(xù)性相一致。

2.改革的影響

（1）積極影響。建立全口徑預(yù)算管理體制，清理游離于預(yù)算外的政府收入和支出，可以達(dá)到減少宏觀稅負(fù)、提升增長潛力、抑制腐敗的目的。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制有利于立足長遠(yuǎn)規(guī)劃交通發(fā)展，避免行業(yè)發(fā)展受經(jīng)濟(jì)波動的影響出現(xiàn)大起大落。這說明，隨著公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)逐步建成和完善，簡單粗放的建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃管理模式可操作空間逐步縮小，已不能順應(yīng)新時(shí)期交通發(fā)展需要和科學(xué)預(yù)算的要求。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理有利于增強(qiáng)行業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

（2）消極影響。隨著全面規(guī)范的預(yù)算制度的建立，政府支出與融資將逐步規(guī)范，短期內(nèi)一些地方原有的不規(guī)范融資渠道將被堵塞，但長期來看有利于促進(jìn)交通運(yùn)輸?shù)某掷m(xù)健康發(fā)展。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）建立綜合預(yù)算管理制度。適應(yīng)改革要求，需要各預(yù)算單位將預(yù)算內(nèi)、外資金和其他各項(xiàng)收入全部納入預(yù)算，并按照有關(guān)規(guī)章制度，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一編報(bào)、規(guī)范管理，不得在部門預(yù)算之外特別是往來科目中保留其他收支項(xiàng)目。

（2）強(qiáng)化債務(wù)預(yù)算管理與風(fēng)險(xiǎn)防范。國家加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理，主要是著眼于防范地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這就要求我們按照國家要求，高度重視發(fā)展中存在的各種融資風(fēng)險(xiǎn)，并努力化解，防止引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。各地應(yīng)加強(qiáng)對債務(wù)的分類、甄別、監(jiān)測和動態(tài)跟蹤，建立交通運(yùn)輸債務(wù)管理信息系統(tǒng)，全口徑動態(tài)反映債務(wù)情況，并建立預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

（二）預(yù)算科學(xué)化公開化改革

1.改革的主要內(nèi)容

建立完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，強(qiáng)化預(yù)算公開力度，增強(qiáng)預(yù)算管理的科學(xué)性和透明性。明確政府支出的標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成一套全國統(tǒng)一的政府行政支出標(biāo)準(zhǔn)。按照標(biāo)準(zhǔn)確定財(cái)政預(yù)算，按照標(biāo)準(zhǔn)確定中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，大幅度減少一事一議的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算公開，政府的預(yù)算制度、收支安排、編制程序、執(zhí)行結(jié)果等信息逐步向社會公開。進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍和內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付公開到具體項(xiàng)目，部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出。加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，所有財(cái)政撥款安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。適應(yīng)預(yù)算公開的要求，完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.改革的影響

（1）積極影響。通過透明預(yù)算減少政府自由裁量權(quán)，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)資金使用的制度化、規(guī)范化，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、防止主觀性和隨意性，避免“人治”因素對資金使用的干擾。不規(guī)范、不科學(xué)的財(cái)政支出將得到有效遏制，有利于提高資金使用效益，推進(jìn)陽光政府、法治政府建設(shè)。

（2）消極影響。如果政策執(zhí)行“度”把握不好，也會形成一些不利結(jié)果。如嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，可能引發(fā)年底“突擊花錢”的問題。又如一些地方對“三公經(jīng)費(fèi)”管理采取“一刀切”的模式，有可能誤傷一些正常的出國事項(xiàng)的落實(shí)。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)教育引導(dǎo)。改革的推進(jìn)客觀上會對原來的體制形成沖擊，在改革過程中也會面臨一定的阻力，但改革勢所必然。需要積極做好宣傳引導(dǎo)工作，使行業(yè)上下充分認(rèn)識預(yù)算公開與預(yù)算科學(xué)化改革的重大意義，充分掌握改革的精神與主要內(nèi)容，將思想統(tǒng)一到中央與部黨組關(guān)于改革的各項(xiàng)部署上來，確保改革工作在全行業(yè)順利實(shí)施。

（2）建立完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。盡快建立健全有關(guān)預(yù)算資金分配原則、標(biāo)準(zhǔn)和使用辦法的相關(guān)制度，制定完善預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范預(yù)算資金的使用管理，提高預(yù)算科學(xué)化水平，保障預(yù)算公開信息的質(zhì)量。

（3）積極提升預(yù)算公開的水平。國外發(fā)達(dá)國家在預(yù)算公開形式上，經(jīng)常采用老百姓喜聞樂見的方式，運(yùn)用形象生動的漫畫圖表、詳實(shí)準(zhǔn)確的解釋說明來展現(xiàn)各項(xiàng)信息，對于落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)民主和反腐發(fā)揮了積極作用。在這些方面，我們要積極探索，改進(jìn)工作思路，健全披露制度。一要根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)寫好預(yù)算編制說明，對于大家難以理解的交通專業(yè)術(shù)語加注解釋；二要“跨出行業(yè)看行業(yè)”，邀請有代表性的業(yè)外人士來閱讀報(bào)告，聽取他們的修改意見；三要積極拓寬公開渠道，及時(shí)利用政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體發(fā)布解讀性文章，使預(yù)算更加貼近百姓生活，方便群眾監(jiān)督。

F812

A

2095-4263（2015）01-0003-06

2015-01-10

*本文為交通運(yùn)輸部黨校2014年秋季學(xué)期處級干部進(jìn)修班課題組研究報(bào)告，課題組成員：耿林、宋穎欣、李曉峰，作者為報(bào)告執(zhí)筆人。