我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷及其法理反思

周卉

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷及其法理反思

周卉

長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了一個從“家庭養(yǎng)老”到“五保供養(yǎng)”再到“新農(nóng)?！钡穆L發(fā)展歷程。然而，縱觀這一歷史變遷，大都存在著重生存權、輕發(fā)展權，重個體公平、輕群體公平，重權利、輕義務等諸多法理困境，這無疑會對我國未來農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的進一步發(fā)展和完善產(chǎn)生重大影響。有鑒于此，需要在農(nóng)村養(yǎng)老保障統(tǒng)一立法的前提下，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障的政府財政投入，繼而推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，為中國社會主義和諧社會的建設做出其應有貢獻。

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；農(nóng)村養(yǎng)老保障觀念；養(yǎng)老保障立法

周 卉,吉林大學法學院講師，吉林大學理論法學研究中心研究人員，法學博士。（吉林長春 130000）

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷

任何一項制度都是建立在一定的社會基礎之上，并隨著該基礎的變化而不斷作出調整，以滿足新形勢發(fā)展的需要。對于我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度而言，其大致經(jīng)歷了五個階段的發(fā)展與變遷，內(nèi)容涉及保障主體、保障對象、保障水平以及保障模式等多個方面，充分體現(xiàn)了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在不同時期、不同語境中所展現(xiàn)出的不同側面。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的五個類型

經(jīng)梳理，新中國成立至今，我國主要推行和確立了如下五個養(yǎng)老保障制度：（1）“家庭養(yǎng)老”制度，概括地說，是“在家養(yǎng)老”和“子女養(yǎng)老”的一種結合。在中國，家庭養(yǎng)老通常被解讀為由子女供養(yǎng)，并且更多的是指來自兒子的贍養(yǎng)。1950年新中國頒布的《婚姻法》第13條明確規(guī)定子女對于父母有贍養(yǎng)扶助的義務，這是我國首次以法律的方式對家庭養(yǎng)老模式予以肯定和確認。（2）“特殊人群保障”制度，主要是指針對那些特殊群體進行照顧和優(yōu)撫的制度。譬如，1950年后內(nèi)務部相繼制定了《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》、《革命軍人犧牲、病故褒揚撫恤暫行條例》、《農(nóng)村災荒救濟糧款發(fā)放使用辦法》，把那些革命殘廢軍人以及無勞動能力、無固定收入、無依無靠的孤老殘幼等人群納入救濟范圍。[1](P103－104)（3）“五保供養(yǎng)”制度，指國家對農(nóng)村的老、弱、孤、寡、殘社員，給予保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）五個方面的保障。[2](P106－108)1956年中央出臺的《1956—1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和全國人大通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》都對此作了較為明確的規(guī)定。（4）“舊農(nóng)?！敝贫龋侵敢环N“以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策支持”的養(yǎng)老保障模式。[3](P432－435)1986年民政部在江蘇省沙洲縣召開“全國農(nóng)村基層社會保障工作會議”，開始著手試點農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過幾年的實踐摸索，民政部于1992年頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，正式將該制度在全國予以推行。（5）“新農(nóng)?！敝贫?，是指一種實行“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的新型養(yǎng)老保險模式。2009年國務院出臺《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，決定在全國開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作。2010年全國人大常委會通過《社會保險法》，明確規(guī)定國家建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。[4](P30－39)2014年國務院發(fā)布《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，嘗試建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展脈絡

審視我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷歷程，可以獲知，其背后隱藏著深刻的觀念依據(jù)和經(jīng)濟基礎。中國是一個有著數(shù)千年歷史的農(nóng)業(yè)國家，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟使家庭養(yǎng)老成為傳統(tǒng)農(nóng)村社會的主要養(yǎng)老方式。漢代以來，儒家又成為治國理政的主導思想，其將“孝悌”看作仁政之本。自此，敬老、愛老、養(yǎng)老的觀念便牢固地根植于家庭，風行于社會，[5](P58－60)“養(yǎng)兒防老”、“父母在、不遠游”、“百行孝為先”等都是孝道倫理在人們?nèi)粘Ｉ钪械姆从?。新中國成立后，隨著“三大改造”的順利完成，計劃經(jīng)濟體制正式確立。在這一制度框架內(nèi)，無論是“特殊人群保障”制度，還是“五保供養(yǎng)”制度都僅僅是一種依靠農(nóng)村集體對特殊對象進行的一種臨時性救濟，而非規(guī)范性社會保障制度。這些措施與當時的土地政策、集體化生產(chǎn)、城鄉(xiāng)二元結構以及高度集中的平均主義分配政策密切相關，具有極大的局限性，難以從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。十一屆三中全會以后，國家在農(nóng)村大力推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，原有的農(nóng)村養(yǎng)老保障體制業(yè)已喪失了其賴以存在的經(jīng)濟基礎。同時，老齡化進程的加快、計劃生育政策的推行以及外出務工人員的日益增多，都促使著我國農(nóng)村保障體制必須作出相應的調整和變革。據(jù)此，國家開始探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，相繼開展了試點活動并制定了相關方案。然而“舊農(nóng)?！闭咭廊灰詡€人和家庭經(jīng)濟為基礎，沒有在責任主體上實現(xiàn)更多的突破，一些政策措施還都在摸索當中，不夠成熟。

總之，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度從萌芽階段、到摸索階段、再到逐漸完善，經(jīng)歷了多重變遷，即養(yǎng)老保障的責任主體從單一的家庭發(fā)展到個人、集體和國家多個方面，保障對象由原來的單一群體發(fā)展到了多元群體，相應的純家庭養(yǎng)老模式也逐漸向多元化方向演變。進入21世紀以來，我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，財政收入不斷增加，農(nóng)民養(yǎng)老保險意識也日漸增強，這都為我國政府重新審視自身責任和義務，建立新型的養(yǎng)老保險制度提供了可能，凸顯國家責任的“新農(nóng)保”政策也就應運而生。

二、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的法理困境

“雖然，巨大的變革并不是由觀念單獨引起的，但是沒有觀念就不會發(fā)生變革?！盵6](P24)縱觀我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的深刻變化，其每一階段無不滲透著國家農(nóng)村養(yǎng)老保障觀念的演進?？傮w而言，我國現(xiàn)階段的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在觀念層面主要存在如下幾個法理困境。

（一）重生存權，輕發(fā)展權

人權是指人作為人應當享有的基本權利，普適性與道義性構成了它的兩個基本特征?！叭藱嗍侨司S持生存和過體面生活的必要條件……在一切存在著人的時代和地域，都存在著對人權的要求?！盵7](P167)在當今的國際社會，尊重和保障人權業(yè)已發(fā)展成為一項基本的道義原則，亦是評判各國制度與政策優(yōu)劣的重要標尺。雖然，在具體的實踐層面，有關“人權”的具體內(nèi)涵和構成要素，各國表述不一，存在較大差異，但是把生存權和發(fā)展權納入人權之范疇，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)達成了越來越廣泛的共識。早稻田大學大須賀明教授認為：“生存權的目的，在于保障國民能夠像人那樣的生活，在實際社會生活中確保人的尊嚴；其主要是保護幫助生活貧困者和社會經(jīng)濟上的弱者，發(fā)展權是個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權利?！盵8](P152)由此言之，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度也理應經(jīng)歷一個從解決人的生存權到解決人的發(fā)展權的過程，最終給予兩者同等之保障。

然而，反觀我國實踐，在新中國成立初期，無論是“家庭養(yǎng)老”制度，還是“五保供養(yǎng)”制度，抑或是對軍烈屬的特殊優(yōu)撫政策，都僅僅著眼于對人基本生存問題的解決，亦大都只針對一些農(nóng)村特殊困難主體，而沒有將覆蓋面推廣到全體農(nóng)民。比如，在集體經(jīng)濟時期尤其是人民公社時期，農(nóng)村實行的是一種集體勞動、按需分配的集體經(jīng)濟活動方式。這種形式看似公平，也能解決人的部分溫飽問題，但是其局限性決定了它不能夠從根本上解決人的生存權問題。即使到了“舊農(nóng)?！被颉靶罗r(nóng)?！睍r期，雖然國家參與力度有所提升，但其首要目的還是為了解決廣大農(nóng)民的生存權問題，而對生存問題外的發(fā)展權之保障卻并不高。在整個農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的籌集中，個人繳費仍然占據(jù)著主導地位，最終也導致整個保障水平也不是太高，與預期相去甚遠。[9](P90－94)另外，現(xiàn)今的養(yǎng)老保險實行的是自愿參與原則，缺乏強制性，覆蓋面也就難免過于窄小。

（二）重個體公平，輕群體公平

作為一種理論，公平價值對于不同的對象會表現(xiàn)出不同的側面，主要涵蓋個體公平和群體公平兩個方面。個體公平指群體內(nèi)的每個個體之平等，群體公平則是指不同群體間的平等。由此觀之，作為一種社會保障制度，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系不僅要追求一種群體內(nèi)的個體公平，更要在實現(xiàn)群體公平的目標上下足功夫，亦即在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌上做出努力。

可是，我國農(nóng)民作為一個群體而存在，不但是職業(yè)分工的必然顯現(xiàn)，也是我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結構之結果，這種群體間的差異無疑會對我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的構建造成些許影響。對比兩者的養(yǎng)老保障制度，可以清晰地看到它們之間的不公平性。從保障方式上來看，城市居民是國家養(yǎng)老或單位養(yǎng)老，而農(nóng)村則是家庭養(yǎng)老與集體養(yǎng)老相結合的方式；從保障對象上來看，城市居民幾乎被全部強制覆蓋，而農(nóng)村居民則遵循自愿參保原則；從資金來源上來看，城市居民養(yǎng)老基金主要來源于國家和單位共擔，而農(nóng)村養(yǎng)老基金則由個人繳費、集體補助以及政府補貼構成；從統(tǒng)籌范圍上來看，城市居民實行省級統(tǒng)籌，而農(nóng)村居民則大都實行縣級統(tǒng)籌。[10](P12－28)總之，以上這些皆反映了我國現(xiàn)今農(nóng)村養(yǎng)老保障制度過于注重追究個體公平，卻忽視了城鄉(xiāng)群體間的公平，這顯然是不合時宜的。

（三）重權利，輕義務

權利與義務是法學的元概念，全部法的問題皆可歸納為權利和義務的問題。[11](P102)在我國，長期以來，政府從廣大農(nóng)民手中獲取大量權利，對他們承擔的相應義務卻并不匹配。整個農(nóng)村為國家經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，學界稱之為“農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)”。譬如，計劃生育政策使國家和社會收獲了豐富的人口紅利，經(jīng)濟發(fā)展取得顯著進步。相反，我國農(nóng)村的家庭規(guī)模卻不斷下降，難以承受沉重的養(yǎng)老負擔，我國的養(yǎng)老保障水平也未隨之得到應有的提升。改革開放30年來，“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”、“工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”成為我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，農(nóng)村發(fā)展滯后的同時，城市經(jīng)濟卻因此而獲得快速發(fā)展。可是，近些年來，在城市養(yǎng)老保障制度早已創(chuàng)建完成的同時，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系卻遲遲未得到充分重視。顯然，這是我國政府長期“重權利，輕義務”思想的一種具體表現(xiàn)。

三、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善對策

盡管與之前的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度相比較而言，以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為主要價值的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已經(jīng)有了很大的進步，其在覆蓋廣度、責任劃分以及保障水平上都有了較為顯著的提高。但是，從制度的設計來看，其依然存在著可持續(xù)性動力不足、社會共濟性基礎較差、權利義務不統(tǒng)一、政府責任負擔不足以及區(qū)域城鄉(xiāng)差異難以有效兼顧等諸多弊端。[12](P24－25)故此，對中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度盡快加以完善，實屬必要。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度構建的價值取向

長久以來，人的觀念一直都是影響人類活動的關鍵性要素之一，觀念對國家制度的設置和改變有著密切的影響。通過對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度觀念演進的探究，筆者認為應當樹立正確的農(nóng)村養(yǎng)老保障價值取向，最終構建以人為本的農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度。具體而言，考慮到發(fā)展權在整個公民基本權利體系中日益提升的重要地位，需要在保證廣大農(nóng)民基本生存權的同時，提高社會養(yǎng)老保障水平，以增加對農(nóng)民發(fā)展權的保護力度；考慮到城市化的不斷推進以及進城務工人員的日漸增多，需要在注重農(nóng)村內(nèi)部個體公平的同時，加強城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度間的銜接和整合，以推動群體公平目標的實現(xiàn)；另外，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的逐漸衰敗，家庭負擔日漸沉重，相反，國家經(jīng)濟卻從龐大的人口紅利和土地紅利中獲得了巨大發(fā)展，政府財政收入亦取得顯著增加。如此，國家需在獲取大量權利和利益的同時，應對廣大農(nóng)民承擔更多的義務和責任。

總而言之，在今后的農(nóng)村養(yǎng)老保障體制構建中，應當將生存權和發(fā)展權、個體公平和群體公平、權利和義務共同作為其價值取向。

（二）加緊農(nóng)村養(yǎng)老保障統(tǒng)一立法

目前我國《憲法》中有關公民特殊情況下社會保障權的規(guī)定和《老年人權益保障法》中有關老年人家庭權益保障的規(guī)定為我國農(nóng)村養(yǎng)老保障提供了些許的法律依據(jù)。但是，從總體上來說，還不是太完備，中國農(nóng)村養(yǎng)老保障大都靠一些政策性文件來推動并未走上法治化的軌道，具體表現(xiàn)為立法層次較低、立法內(nèi)容較為抽象以及立法畸形“繁榮”，等等?？梢?，要想使我國農(nóng)村養(yǎng)老保障工作走上規(guī)范化和現(xiàn)代化的發(fā)展之路，消除廣大農(nóng)民對養(yǎng)老保障政策的擔心、恐懼以及疑惑心理，就必須加快制定和完善相應的法律法規(guī)，實現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保障領域的國家統(tǒng)一立法。[13](P30)

在國際上，目前對農(nóng)村養(yǎng)老保障進行統(tǒng)一立法尚無太多成功的經(jīng)驗可資借鑒，這就增加了我國在該領域進行立法理論研究和具體實踐的難度。具體而言，我們需要在認清中國現(xiàn)實，從中國農(nóng)村實際出發(fā)的前提下，積極學習與汲取外國先進經(jīng)驗，制定出一部適用全國的《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》，以整合我國現(xiàn)存有關農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律資源。其內(nèi)容大致涵蓋如下幾個方面：（1）總則部分。主要包括立法依據(jù)、立法目的以及基本原則和適用范圍等。（2）養(yǎng)老保障基金。主要包括基金構成、繳費對象、繳費比例、繳費形式等。（3）養(yǎng)老保障待遇。主要包括養(yǎng)老保障金的領取標準、領取方式以及養(yǎng)老保障關系的轉移處理等。（4）養(yǎng)老保障基金的管理和運營。主要包括基金管理機構、管理職責、人員組成以及運營方式等。（5）監(jiān)督與法律責任。主要包括養(yǎng)老保障制度的監(jiān)督機構、監(jiān)督方式以及違反相關法律規(guī)定所要承擔的法律責任。

（三）加大農(nóng)村養(yǎng)老保障財政投入

以前，無論是“家庭養(yǎng)老”制度，還是“特殊人群保障”制度，都著重于生存權之解決，主要以個人繳費為主，政府財政鮮有投入。后來，隨著國際交流的日益頻繁和社會經(jīng)濟的快速進步，發(fā)展權開始受到眾多國人的關注，以個人繳費為主，集體輔助為輔，國家給予政策支持的“舊農(nóng)?！敝贫纫簿烷_始推行。然而，在實際運行過程中，農(nóng)民個人繳費能力較弱，集體補助幾乎落空，國家也沒有承擔明確的財政責任，該制度基本喪失了社會保險的性質，僅僅淪為強制性的個人儲蓄，最終陷入停滯狀態(tài)。[14](P37－40)盡管，隨后建立的“新農(nóng)?！敝贫?，逐步加大了政府財政的支持力度，但是同龐大的中國經(jīng)濟總量和農(nóng)村居民數(shù)量而言，仍顯得杯水車薪。據(jù)調查研究，2003年我國整個社會保障支出僅占當年財政支出的7.5%，同期，美國卻達到了49.2%，德國更是達到了53.1%。另外，在農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌集中，政府補助也僅占1／3，農(nóng)民自身仍然承擔著較大的份額。

現(xiàn)在，我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟強國，政府財政收入也得到較為顯著的提高，進一步解決人的發(fā)展問題已經(jīng)成為國家各項政策的重要目標。于農(nóng)村養(yǎng)老保障而言，加大政府財政投入，使全國廣大農(nóng)民在年老時生活得更有尊嚴、更加幸福，是黨和政府的一項神圣職責。雖然，“新農(nóng)保”制度已經(jīng)提出建立“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但這顯然不夠。因此，當務之急，應當著力提升政府財政補助在整個養(yǎng)老保障資金籌集中所占的比重，并不斷提高社會保障水平，最終建立起與GDP增長率、社會物價水平或收入水平的聯(lián)動機制，繼而在國家財政投入的不斷增長下實現(xiàn)他們的發(fā)展權。概而言之，從傳統(tǒng)時期的“家庭來養(yǎng)老”到轉型期“政府幫養(yǎng)老”再到未來的“政府來養(yǎng)老”之轉變，體現(xiàn)了我國政府責任的日漸增強。

（四）加快養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

社會保障制度關系到國計民生，完善社會保障制度體系是改善收入分配，實現(xiàn)社會公平正義的重要保障。因此，從長遠來看，我國社會保障制度的改革目標之核心即為公平。當然，這里的公平不但是一種群體內(nèi)的個體公平，亦是不同區(qū)域、不同范圍間的群體公平，其中主要則表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之公平。究其原因，長期推行城鄉(xiāng)二元政策，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距較大無疑是其癥結所在。

目前，由于制度性質、制度模式以及制度內(nèi)容有著本質上的區(qū)別，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的銜接和融合肯定會存在諸多體制性障礙。城市養(yǎng)老保障制度基本都是一種強制實行的社會保險制度，它與現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在參與原則、籌資方式、保障水平以及運營管理和政府責任等方面存在較大差異，致使兩者很難進行良好銜接與整合。[15](P203)以農(nóng)民工為例，其在參加城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險后，退保時卻無法轉移統(tǒng)籌基金，繼而變相成為對城市地區(qū)社會保險基金的一種貢獻，這對廣大農(nóng)民工群體來說，顯然是極其不公平的。從這個角度而言，加快養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)之統(tǒng)籌發(fā)展，實為必要。比如，針對上述的農(nóng)民工問題，在整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體制，推動其統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，應當著力消除這些體制性弊端，在兩者之間建立便攜的轉移接續(xù)通道；針對保障基金的運營管理問題，在整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體制，推動其統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，應當著力實現(xiàn)基金的規(guī)模效應，建立全國統(tǒng)一的專業(yè)性運營管理機構，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)全國統(tǒng)一養(yǎng)老保障之愿景。

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【責任編輯：胡 煒】

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1004－518X（2015）02－0164－05