低碳經(jīng)濟(jì)背景下我國(guó)能源法律體系的立法審視與完善

歐陽(yáng)曉安

（井岡山大學(xué)政法學(xué)院，江西 吉安 343009）

低碳經(jīng)濟(jì)背景下我國(guó)能源法律體系的立法審視與完善

歐陽(yáng)曉安

（井岡山大學(xué)政法學(xué)院，江西 吉安 343009）

低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)模式，是人類(lèi)社會(huì)的一大進(jìn)步。低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要科學(xué)、完整的能源法的支持和保障。我國(guó)能源法律體系的雛形已基本形成，但還存在著結(jié)構(gòu)性、內(nèi)容性、配套性和協(xié)調(diào)性等方面的缺陷，需要遵循可持續(xù)發(fā)展的理念，盡快構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有中國(guó)特色的能源法律體系。

低碳經(jīng)濟(jì)；法律保障；能源法

一、低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要能源法的支持和保障

在我國(guó)，能源和環(huán)境問(wèn)題已成為制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，而低碳經(jīng)濟(jì)為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和能源緊張之間的矛盾提供了一個(gè)可量化的解決方案。低碳經(jīng)濟(jì)在全球范圍的提出，首先是人類(lèi)對(duì)能源的過(guò)度消耗所引起的氣候變化給人類(lèi)帶來(lái)的挑戰(zhàn)；其次是粗放性的資源使用方式引起煤碳、石油等資源的耗竭；三是發(fā)達(dá)國(guó)家邁過(guò)了以使用高碳能源為主要?jiǎng)恿Φ陌l(fā)展階段，其保持現(xiàn)有之福利水平，已可不依賴高碳能源、特別是煤炭的生產(chǎn)和消費(fèi)了。［1］在此背景下，能源資源不夠豐富的英國(guó)首先意識(shí)到能源安全和氣候變化對(duì)國(guó)家、社會(huì)發(fā)展的威脅，并于2003年頒布能源白皮書(shū)，首次提出建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)和發(fā)展低碳社會(huì)的目標(biāo)。［2］經(jīng)過(guò)2005年在英國(guó)召開(kāi)的由20個(gè)溫室氣體排放大國(guó)的環(huán)境和能源部長(zhǎng)參加的 “向低碳經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)”的高層會(huì)議之后，低碳經(jīng)濟(jì)概念很快為國(guó)際社會(huì)所接受，并成為2008年世界環(huán)境日的主題。

低碳經(jīng)濟(jì)作為一種基于低能耗、低污染、低排放為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展模式的一次重大進(jìn)步。其實(shí)質(zhì)是能源高效利用、清潔能源開(kāi)發(fā)、追求綠色GDP的問(wèn)題，核心是能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度創(chuàng)新以及人類(lèi)生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。［3］由于能源法在促進(jìn)能源節(jié)約、提高能源效率和發(fā)展新能源、替代能源等方面的顯著作用，致使能源法立法和完善成為各國(guó)控制溫室氣體排放進(jìn)而遏制氣候變化的訂要途徑。［4］因此，策應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能源法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急就是要轉(zhuǎn)變思想，以低碳的理念貫穿能源立法，指導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)良性可持續(xù)發(fā)展，保證能源的代內(nèi)和代際的公平利用，保障社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。［5］

縱觀國(guó)際社會(huì)各國(guó)能源立法的態(tài)勢(shì)，我們將能更加深刻地理解能源法制的建立和完善在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的助推作用。2003年，英國(guó)政府在其能源白皮書(shū)中首次提出“低碳經(jīng)濟(jì)”概念，并將低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略；2006年和2007年英國(guó)又相繼發(fā)布《能源回顧：能源挑戰(zhàn)》和《能源白皮書(shū)：迎接能源挑戰(zhàn)》，2008年則制定了《氣候變化法案》，從而使英國(guó)成為世界上第一個(gè)為減少溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)全球氣候變暖而建立具有法律約束性框架制度的國(guó)家。［6］為迎接低碳時(shí)代的到來(lái)，德國(guó)政府也提出了實(shí)施氣候保護(hù)的高技術(shù)戰(zhàn)略，先后出臺(tái)了五期能源研究計(jì)劃，為“高技術(shù)戰(zhàn)略”提供巨額資金支持。歐盟則在平衡與協(xié)調(diào)各成員國(guó)的基礎(chǔ)上，于2008年12月就歐盟能源氣候一攬子計(jì)劃達(dá)成一致，形成了歐盟的低碳經(jīng)濟(jì)政策框架。美國(guó)雖然沒(méi)有加入《京都議定書(shū)》，但同樣十分重視節(jié)能減碳，2005年通過(guò) 《能源政策法》，2007年提出《低碳經(jīng)濟(jì)法案》。日本則于2008年6月提出了防止全球氣候變暖的新對(duì)策——福田藍(lán)圖，這是日本低碳戰(zhàn)略形成的正式標(biāo)志。［3］［7］

總之，在溫室氣體過(guò)量排放引起全球氣候變暖的背景下，各國(guó)都在積極探索新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，并希冀通過(guò)能源法律制度的建立和完善對(duì)之加以引導(dǎo)、支持和保障。

二、我國(guó)能源法律體系的立法審視

（一）我國(guó)能源立法的現(xiàn)狀

在能源領(lǐng)域，我國(guó)目前國(guó)家立法層面已先后制定了 《電力法》（1995）、《煤炭法》（1996）、《節(jié)約能源法》（1997、2007）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002）、《可再生能源法》（2005、2009）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008）等法律。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)、地方立法機(jī)關(guān)及政府也相應(yīng)制定了大量的能源法規(guī)和規(guī)章作為配套，可以說(shuō)能源法律體系的雛形已基本形成。另外，我國(guó)還積極制定并實(shí)施了減緩氣候變化的《節(jié)能中長(zhǎng)期規(guī)劃》、《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》、《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》、《2000—2015年新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要點(diǎn)》、《新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展 “十五”規(guī)劃》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》、《節(jié)能減排全民行動(dòng)實(shí)施方案》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策行動(dòng)》等規(guī)劃與政策，特別是在2009年12月召開(kāi)的哥本哈根世界氣候大會(huì)上，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶，向世界莊嚴(yán)承諾，到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的約束性目標(biāo)，［8］充分顯示了中國(guó)政府高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化、保障能源安全、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的決心，也為低碳經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的法律與政策環(huán)境。［9］

（二）我國(guó)能源立法的缺陷

我國(guó)能源法的雛形雖然已基本形成，但是隨著我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，作為低碳經(jīng)濟(jì)助推器的能源法律政策卻仍處于薄弱狀態(tài)，其缺陷日益凸顯：

首先，能源法律體系不完善。一是缺乏能源基本法。由于沒(méi)有起龍頭作用的能源基本法，國(guó)家有關(guān)能源的戰(zhàn)略編制、監(jiān)管體制與結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源安全保障與環(huán)保機(jī)制、能源科技創(chuàng)新與國(guó)際合作等基本制度無(wú)從建立，同時(shí)因缺少能源基本法的指引，導(dǎo)致各能源品種立法出現(xiàn)價(jià)值取向上的部門(mén)利益化、制度設(shè)計(jì)上的部門(mén)臆斷化，不同法律之間多有矛盾，銜接不足。［10］二是能源單行法不完整。石油、天然氣、原子能等是非常重要的優(yōu)質(zhì)能源，太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)岬仁切滦偷目稍偕茉?。面?duì)傳統(tǒng)能源日益緊缺，減排壓力日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)，優(yōu)質(zhì)能源和新型能源必將扮演越來(lái)越重要的角色，而目前相關(guān)單行能源法律卻仍然缺位。［11］三是缺少能源公用事業(yè)法。我國(guó)的電力、天然氣、煤氣和熱力等能源公用事業(yè)一直由政府投資興建與管理，缺乏市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而我國(guó)目前能源法律體系中的能源立法又主要是調(diào)整能源的開(kāi)發(fā)、利用等行為，對(duì)能源產(chǎn)品的銷(xiāo)售和服務(wù)缺少關(guān)注，致使能源公用事業(yè)領(lǐng)域存在的諸多問(wèn)題不能通過(guò)法律的形式予以確認(rèn)與解決。［12］（P15）

其次，能源法律法規(guī)的內(nèi)容不能適應(yīng)能源改革發(fā)展的新形勢(shì)。法律屬于上層建筑，決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理體制發(fā)生了變化，能源立法理念和原則無(wú)疑也要作相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。但我國(guó)現(xiàn)行能源法律體系中部分能源法律、法規(guī)，卻未能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展及能源改革的趨勢(shì)，進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的跟進(jìn)：一是大部分能源法律法規(guī)政策制定于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的體制痕跡和部門(mén)利益色彩濃厚，其內(nèi)容多強(qiáng)調(diào)行政手段，相對(duì)缺少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段的有效利用，不能適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；二是現(xiàn)行法律法規(guī)存在諸多立法空白。例如，在煤炭法律領(lǐng)域，雖有《煤炭法》和《礦產(chǎn)資源法》，但卻無(wú)煤炭礦區(qū)生態(tài)保護(hù)和重建問(wèn)題的法律規(guī)定。再如，在石油天然氣方面，有關(guān)油氣儲(chǔ)運(yùn)、銷(xiāo)售、加工煉制、石油儲(chǔ)備等方面，主要是大量的政策性文件，相關(guān)立法也基本上還是空白。

第三，配套法規(guī)不配套，導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳。由于立法中“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)，我國(guó)現(xiàn)行幾部能源法律普通存在規(guī)定不夠精細(xì)、原則性條文多、操作性不強(qiáng)，需要大量相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章相配套，才能有效實(shí)施的現(xiàn)狀。但是由于各種原因，目前一些急需的法規(guī)規(guī)章卻長(zhǎng)期空缺或不能出臺(tái)，不僅導(dǎo)致各有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體無(wú)所適從，而且使得能源法律法規(guī)的執(zhí)法和司法出現(xiàn)困境。

第四，能源法律法規(guī)內(nèi)部與外部的銜接不夠協(xié)調(diào)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立、法律功能的發(fā)揮及法治權(quán)威的形成，需要體系健全、內(nèi)容協(xié)調(diào)、內(nèi)外呼應(yīng)的能源法律法規(guī)體系。但是，目前我國(guó)能源法律法規(guī)卻多以單個(gè)能源種類(lèi)為調(diào)整對(duì)象，忽視了各能源品種間的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致不同領(lǐng)域的能源法律法規(guī)的發(fā)展不均衡并缺少協(xié)調(diào)性。同時(shí)，現(xiàn)有能源立法，特別是規(guī)章一級(jí)的立法，應(yīng)急性強(qiáng)，缺乏對(duì)整個(gè)能源法體系框架的總體規(guī)劃、設(shè)計(jì)和安排，導(dǎo)致能源法律體系內(nèi)部系統(tǒng)性、條理性差，能源法律法規(guī)之間銜接性不夠，甚至出現(xiàn)相互抵觸與沖撞。［12］（P18）此外，能源立法與其他相關(guān)立法之間也經(jīng)常缺少相互的配合與呼應(yīng)，有時(shí)甚至出現(xiàn)沖突。如能源法與環(huán)境保護(hù)法、標(biāo)準(zhǔn)化法之間就存在諸多此類(lèi)問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施對(duì)能源安全、能源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)及能源可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的作用，但是我國(guó)有關(guān)能源的標(biāo)準(zhǔn)卻存在諸多空白，從而制約了能源法的實(shí)施效果。［12］（P19）環(huán)境保護(hù)法更多的是關(guān)注環(huán)境的保護(hù)，而能源法更多的是關(guān)注能源的開(kāi)發(fā)與利用，這就需要考慮如何協(xié)調(diào)能源發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。

第五，在能源法律與政策的關(guān)系上，過(guò)多倚重政策而輕視法律。法律和政策作為兩種社會(huì)規(guī)范，同為調(diào)整和實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，它們都是建立在共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，相互之間并不存在本質(zhì)的矛盾。法律的制定和運(yùn)用，須以政策為指導(dǎo)，而政策的貫徹實(shí)施也須依靠法律來(lái)保障。但法律和政策畢竟是兩種不同的社會(huì)調(diào)節(jié)手段，法律更具穩(wěn)定性與強(qiáng)制性，其制定程序更嚴(yán)格，科學(xué)性與合理性也更有保障。而政策的制定和實(shí)施，則隨意性較大，穩(wěn)定性也不夠。當(dāng)然，政策具有較強(qiáng)的靈活性，有時(shí)能彌補(bǔ)因法律的制定程序嚴(yán)格而導(dǎo)致的對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題調(diào)整的滯后性。但其弊端也是顯而易見(jiàn)，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)政策的作用，甚至隨便以之取代法律的調(diào)整，一是破壞法制統(tǒng)一，滋生和助長(zhǎng)地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義；二是能源領(lǐng)域的一些政策，特別是一些財(cái)稅和價(jià)格政策，往往與能源資源的合理開(kāi)發(fā)、有效保護(hù)和節(jié)約優(yōu)先等價(jià)值取向不一致。比如，對(duì)煤炭資源開(kāi)發(fā)征收的礦產(chǎn)資源稅沒(méi)有和回采率高低結(jié)合起來(lái)，不利于鼓勵(lì)煤礦企業(yè)提高回采率；現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)按產(chǎn)量征收，而不是按儲(chǔ)量征收，很容易導(dǎo)致企業(yè)“采富棄貧”，“采肥丟瘦”，削弱了有關(guān)能源法律的實(shí)效。［5］［12］（P20）

三、我國(guó)能源法律體系的完善

（一）構(gòu)建能源法律體系應(yīng)遵循的原則

1.堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展作為一種新的發(fā)展理念，是人類(lèi)對(duì)人與自然關(guān)系重新反思的結(jié)果。早在1987年，聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在 《我們共同的未來(lái)》一書(shū)中就正式提出了可持續(xù)發(fā)展觀。此后，1992年的聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)制定并通過(guò)了《21世紀(jì)議程》和《里約宣言》，正式提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。2002年8月在南非舉辦了第三次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)，大會(huì)以“可持續(xù)發(fā)展”為主題?？梢哉f(shuō)，可持續(xù)發(fā)展正在成為世界各國(guó)共同的理念與行動(dòng)。

可持續(xù)發(fā)展的核心，是改變?nèi)伺c自然的對(duì)立關(guān)系，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展必須同資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，即在不損害后代人對(duì)資源環(huán)境需要的前提下，滿足當(dāng)代人的需要。可持續(xù)發(fā)展摒棄了強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)戰(zhàn)略，可以保證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展是人類(lèi)發(fā)展的正確選擇，也是構(gòu)建我國(guó)能源法律體系的落腳點(diǎn)。我國(guó)能源法律體系的完善，自然要以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，將可持續(xù)發(fā)展的理念和要求反映到能源法制建設(shè)中去。

2.堅(jiān)持立足國(guó)情，實(shí)事求是原則

由于世界各國(guó)的國(guó)情不同，能源資源狀況有異，因此各國(guó)在設(shè)計(jì)本國(guó)能源法律制度時(shí)，總是既有普通性的立法，也有一些特殊立法。我國(guó)進(jìn)行能源立法，也必須以國(guó)情為基礎(chǔ)，尊重國(guó)家能源自身的客觀規(guī)律，而不能不加分析地對(duì)國(guó)外能源法律加以照搬、照套。我國(guó)能源的基本國(guó)情就是“富煤、缺油、少氣”，以及“新型能源短缺”。同時(shí)，我國(guó)目前正在經(jīng)歷工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化快速發(fā)展階段，國(guó)民生產(chǎn)和生活對(duì)能源的需求和消費(fèi)將繼續(xù)增加，而以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在短時(shí)期內(nèi)又不可能發(fā)生根本性改變。因此，提高能源的利用效率就顯得格外關(guān)鍵。當(dāng)然，同時(shí)也要積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)替代能源和可再生能源。另外，中國(guó)是個(gè)地域遼闊的大國(guó)，能源資源空間分布不均，各地自然資源的類(lèi)型、數(shù)量、開(kāi)發(fā)利用條件和方式也各具特色，因此，能源的地方性立法也非常重要。

3.吸收借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)原則

能源與環(huán)境、能源安全和能源可持續(xù)發(fā)展是世界各國(guó)都要面臨的重大問(wèn)題，如何通過(guò)能源立法來(lái)解決上述問(wèn)題，各國(guó)有不同的做法，作了不少有益的探索，也有許多經(jīng)驗(yàn)值得吸收借鑒。

20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)的爆發(fā)，使得能源安全問(wèn)題日益為世界各國(guó)所重視。圍繞能源安全問(wèn)題，各國(guó)法律對(duì)能源的調(diào)整開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從促進(jìn)能源開(kāi)發(fā)利用逐漸轉(zhuǎn)向能源開(kāi)發(fā)利用效率與公平，為此各國(guó)相繼制定了能源基本法、能源利用法和能源公用事業(yè)法。例如，美國(guó)的《國(guó)家能源法》（1978），德國(guó)的《建筑物節(jié)能法》（1976），日本的《節(jié)約能源法》（1979），韓國(guó)的《能源利用合理化法》（1979），丹麥的《供電法案》（1976）和《供熱法案》（1979），英國(guó)的《煤氣法》（1986）和《電力法》（1989）。［13］20世紀(jì)90年代以后，隨著能源礦業(yè)法、能源利用法和能源公用事業(yè)法的形成，能源法的地位和作用得到各國(guó)的廣泛承認(rèn)。特別是世界環(huán)境發(fā)展大會(huì)的召開(kāi)以及可持續(xù)發(fā)展概念的提出，為能源法的發(fā)展提供了良好的機(jī)會(huì)，各國(guó)相繼制定新的能源法，如德國(guó)的《聯(lián)邦能源法》（1998），日本的《能源法案》（2003），美國(guó)的《能源政策法》（2005）。綜觀國(guó)外各國(guó)能源立法，其主要經(jīng)驗(yàn)有三：一是在能源法律體系的建設(shè)中，注重專(zhuān)門(mén)能源法律與非專(zhuān)門(mén)能源法律的相互滲透、相互配合，二者相輔相成；二是注重法律的時(shí)代適應(yīng)性及可操作性；三是注重與環(huán)境的良性互動(dòng)，在能源法中增加了大量的環(huán)境保護(hù)制度，同時(shí)也大力促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。［12］（P24）

4.統(tǒng)籌規(guī)劃、促進(jìn)實(shí)施原則

能源法律體系是調(diào)整能源法律關(guān)系的所有法律規(guī)范組成的相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、內(nèi)部協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。我國(guó)能源法律體系的構(gòu)成，可從縱向和橫向兩個(gè)層面來(lái)認(rèn)識(shí)。能源法律體系的縱向結(jié)構(gòu)包括七個(gè)層面：一是憲法中的能源條款；二是能源法律（包括能源基本法和能源單行法）；三是能源行政法規(guī)和地方性法規(guī)；四是能源規(guī)章；五是能源標(biāo)準(zhǔn)；六是相關(guān)法律法規(guī)中的能源條款；七是國(guó)際能源條約。而能源法律體系的橫向結(jié)構(gòu)也可分為七個(gè)子體系，他們分別是：煤炭法子體系；石油天然氣法子體系；電力法子體系；原子能法子體系；可再生能源法子體系；節(jié)能法子體系與能源公用事業(yè)法子體系。

所謂統(tǒng)籌規(guī)劃，就是指在能源法律體系完善過(guò)程中，要堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、滾動(dòng)調(diào)整、分步實(shí)施的原則，逐步建立起一個(gè)以能源基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節(jié)能法、可再生能源法、能源公用事業(yè)法為主干，以國(guó)務(wù)院和地方制定的法規(guī)與規(guī)章相配套的有中國(guó)特色的能源法律體系。該體系要求結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯清晰、協(xié)調(diào)有序、形式統(tǒng)一，能夠保護(hù)國(guó)家能源安全和可持續(xù)發(fā)展。只有建立一個(gè)這樣的能源法律體系，才能既完整，又有效實(shí)施。

（二）我國(guó)能源法律體系的完善

1.盡快出臺(tái)綜合性的能源基本法，即《能源法》

能源基本法是促進(jìn)我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)性法律，是能源領(lǐng)域的基本法，在整個(gè)能源法律體系中處于核心地位，其范圍應(yīng)涵蓋能源法律的一切基本方面。能源基本法在完善能源法律體系、規(guī)范能源關(guān)系、協(xié)調(diào)各能源單行法之間的關(guān)系及能源法與其他相關(guān)法律之間的關(guān)系，提高能源法的效力位階等方面，發(fā)揮著重要的作用。目前，我國(guó)雖已先后頒布實(shí)施了電力法、煤炭法、節(jié)約能源法、可再生能源法等單行法，但這些單行法只能就能源問(wèn)題的某些方面加以規(guī)定，不能涵蓋能源法律的全局性和基本性問(wèn)題。從能源法結(jié)構(gòu)上看，需要能源基本法加以統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。此外，從能源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性來(lái)看，也應(yīng)盡快出臺(tái)能源法。因?yàn)橛嘘P(guān)能源領(lǐng)域中戰(zhàn)略性、全局性、綜合性等問(wèn)題，是任何一部單行法所無(wú)法替代的。通過(guò)能源基本法規(guī)定合理的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)與使用方式，不僅會(huì)幫助我國(guó)降低溫室氣體的排放，減輕我國(guó)在溫室氣體減排上的國(guó)際壓力，而且有利于我國(guó)實(shí)現(xiàn)向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，還有助于提升我國(guó)的能源國(guó)家安全?？上驳氖牵?jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2007年1月，由15個(gè)部門(mén)組成的能源法起草小組已經(jīng)成立，其擬訂的能源法草案征求意見(jiàn)稿也已于2007年12月向社會(huì)公布，并已于2009年2月將經(jīng)過(guò)向社會(huì)征求意見(jiàn)的草案提交國(guó)務(wù)院法制辦審議。

2.制定和修改有關(guān)能源開(kāi)發(fā)利用的單行法

（1）制定《石油天然氣法》、《原子能法》和《能源公用事業(yè)法》

經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)有關(guān)石油天然氣的立法，已制定了一些條例和規(guī)章，但沒(méi)有領(lǐng)頭的石油天然氣法來(lái)形成體系，效力層次比較低，與石油天然氣工業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占有的重要地位不相適應(yīng)，加快石油天然氣立法勢(shì)在必行。可喜的是，2010年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了 《石油天然氣管道保護(hù)法》，改變了石油天然氣領(lǐng)域長(zhǎng)期無(wú)法律（筆者注：此處指狹義法律，即國(guó)家立法機(jī)關(guān)制訂的法律）的局面。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，特別是軍工行業(yè)管理體制的重大改革，核工業(yè)已不再是敏感、封閉的軍工企業(yè)。國(guó)家積極發(fā)展核電的方針已經(jīng)確定，核行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)開(kāi)放、多元的發(fā)展階段。相比以前，我國(guó)圍繞核能研究、開(kāi)發(fā)和利用而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系要廣泛、復(fù)雜得多，單的一行政手段，已難以滿足國(guó)家對(duì)原子能事業(yè)發(fā)展的調(diào)控，也不利于國(guó)家、企業(yè)等在核能的研究、開(kāi)發(fā)和利用中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的確立?！对幽芊ā返闹贫梢杂行У卮龠M(jìn)我國(guó)原子能的開(kāi)發(fā)、利用，并解決我國(guó)能源法律體系中的結(jié)構(gòu)性缺陷。

《能源公用事業(yè)法》主要調(diào)整能源供應(yīng)商和消費(fèi)者在能源供應(yīng)銷(xiāo)售過(guò)程中的服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系。制定單獨(dú)的《能源公用事業(yè)法》，有助于能源法律體系的完善和現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中能源公用事業(yè)領(lǐng)域問(wèn)題的解決。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中制定單行法為先導(dǎo)，在西方國(guó)家已有成功先例。在我國(guó)《公用事業(yè)法》還未納入立法規(guī)劃的前提下，先行制定《能源公用事業(yè)法》既有助于能源法律體系的完善，又可解決能源公用事業(yè)領(lǐng)域的諸多具體問(wèn)題，還有國(guó)外先例可循，具有可操作性。

（2）修訂《電力法》和《煤炭法》

1995年通過(guò)的《電力法》是我國(guó)第一部能源法律。《電力法》實(shí)行十余年來(lái)，對(duì)促進(jìn)電力事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展，保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，維護(hù)各主體合法權(quán)益，以及環(huán)境保護(hù)等方面均起到了非常重要的作用。但隨著我國(guó)能源體制改革和電力行業(yè)的快速發(fā)展，《電力法》已存在諸多缺陷。目前《電力法》的修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)，并取得了積極的進(jìn)展。建議在已有修訂工作基礎(chǔ)上，盡快進(jìn)一步完善，以適應(yīng)電力體制改革和電力行業(yè)發(fā)展的需要。

1996年通過(guò)的《煤炭法》在規(guī)范我國(guó)煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)煤炭資源合理開(kāi)發(fā)、利用，以及保障煤炭行業(yè)的健康發(fā)展等方面均發(fā)揮了積極作用。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，加之煤炭行業(yè)的快速發(fā)展，《煤炭法》的規(guī)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢(shì)發(fā)展的需要，迫切需要在適應(yīng)煤炭現(xiàn)狀和能源行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上修訂 《煤炭法》，以加強(qiáng)對(duì)煤炭資源的經(jīng)營(yíng)管理，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的礦難事故及因煤炭開(kāi)發(fā)利用所引起的生態(tài)環(huán)境破壞。

3.頒布配套的行政法規(guī)和規(guī)章，促進(jìn)法律的有效實(shí)施

配套行政法規(guī)和規(guī)章的制定，有三個(gè)目的：一是對(duì)法律中的原則性規(guī)定或彈性條款，通過(guò)授權(quán)立法，由國(guó)務(wù)院或其職能部門(mén)，或有立法權(quán)的地方機(jī)關(guān)結(jié)合各有關(guān)實(shí)際情況，制定實(shí)施細(xì)則或其他規(guī)范性文件，從而提高立法的可操作性；二是在不違背上位法立法精神和具體規(guī)定的前提下，針對(duì)上位法不夠明晰的具體內(nèi)容，通過(guò)結(jié)合上位法的立法精神與原則做出相應(yīng)的規(guī)定，方便執(zhí)行；三是鑒于上位法立法程序復(fù)雜，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，但現(xiàn)實(shí)又急需管理規(guī)范，可以制定某些行政性的法規(guī)來(lái)貫徹實(shí)施，待時(shí)機(jī)成熟再上升為法律，從而實(shí)現(xiàn)法律對(duì)現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題可以及時(shí)作出調(diào)整。［12］（P30-31）

在我國(guó)目前能源法律體系尚不健全的情況下，一是具體的能源制度需要能源法規(guī)、規(guī)章來(lái)落實(shí)，二是能源基本法和各能源單行法的具體實(shí)施也在很大程度上依賴能源行政法規(guī)與規(guī)章來(lái)實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，能源行政法規(guī)和能源規(guī)章目前在我國(guó)的能源法律體系中依然具有不可替代的作用。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)立法中存在的 “宜粗不宜細(xì)”的立法傳統(tǒng)，使得我國(guó)現(xiàn)行的幾部能源法律普遍存在規(guī)定不夠細(xì)致，操作性不強(qiáng)的缺陷，因此需要大量的行政法規(guī)和規(guī)章去配套。目前的任務(wù)就是要根據(jù)客觀存在的立法狀況，對(duì)需要設(shè)置的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行科學(xué)合理的分類(lèi)，并向有關(guān)部門(mén)提出起草的建議，以及時(shí)填補(bǔ)法律的空白與增強(qiáng)法律的可操作性，提高法律的實(shí)效。

4.加強(qiáng)與其他相關(guān)法律法規(guī)的銜接與呼應(yīng)

在我國(guó)的法律體系中，存在大量的與能源有關(guān)的法律、法規(guī)，例如《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《刑法》，等等。由于我國(guó)大部分的能源法律法規(guī)制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，隨著立法的發(fā)展，與新制定的相關(guān)法律法規(guī)之間難免存在銜接上的缺失。因此在有關(guān)能源法律法規(guī)的制定與修訂過(guò)程中，一定要注意與其他相關(guān)法律法規(guī)的銜接和呼應(yīng)，避免沖撞。

5.注意與能源政策的配套調(diào)整

法律和政策是兩種不同的社會(huì)調(diào)整手段，就目前我國(guó)國(guó)情來(lái)看，能源的法律調(diào)整與政策調(diào)整應(yīng)相互配合，相互支持。［5］一方面，基于建設(shè)法治國(guó)家的要求，要注意能源政策的法律化，當(dāng)政策成熟，能上升為法律時(shí)要及時(shí)上升為法律。另一方面，由于能源形勢(shì)變化迅速，政策在能源領(lǐng)域內(nèi)還會(huì)發(fā)揮重要作用。目前，低碳經(jīng)濟(jì)正成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)也為中國(guó)未來(lái)的發(fā)展提供了新的道路。從政策角度看，政府可通過(guò)如下政策手段，發(fā)揮能源在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用：一是通過(guò)規(guī)劃手段，制定和完善能源總體規(guī)劃和各項(xiàng)規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域合理布局，以提高能源的可持續(xù)供應(yīng)能力；二是采取激勵(lì)和約束手段，引導(dǎo)和支持企業(yè)在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域積極投資，參與清潔能源開(kāi)發(fā)；三是推進(jìn)能源資源價(jià)格改革，形成反映能源資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系和污染治理成本的價(jià)格形成機(jī)制。［14］

四、結(jié)論

低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是人類(lèi)社會(huì)的一大進(jìn)步，也是世界的趨勢(shì)。而能源短缺和環(huán)境惡化已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸?？梢哉f(shuō)，中國(guó)積極實(shí)施節(jié)能減排，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代趨勢(shì)。我國(guó)如何在未來(lái)的發(fā)展中實(shí)現(xiàn)低排放、低能耗的增長(zhǎng)，需要有積極的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策法律措施，特別是需要完備、科學(xué)的能源立法體系的支持和保障。目前能源法律體系的雛形雖然已基本形成，但是，我國(guó)能源法律體系還存在著結(jié)構(gòu)性、內(nèi)容性、配套性和協(xié)調(diào)性等方面的缺陷，需要在系統(tǒng)分析現(xiàn)行法律體系的基礎(chǔ)上，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，遵循構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系的理念，逐步建立起一個(gè)以能源基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以能源單行法為主干，以能源行政法規(guī)、地方性法規(guī)和能源規(guī)章相配套，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有中國(guó)特色的能源法律體系。

［1］莊貴陽(yáng).低碳經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向［J］.世界環(huán)境，2008，（2）.

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The Improvement of China's Energy Law System in Background of Law-carbon Economy

OUYANG Xiao-an
（School of Political Science and Law，Jinggangshan University，Ji'an 343009，China）

Low-carbon economy is an economic mode based on low energy consumption，low pollution and law emission.It is a great progress in human society.The development of low-carbon economy calls for the supports and guarantees from a scientific and adequate energy law system.Though China's energy law system has been preliminary established，the system is weak due its flaws in structure，contents，consistency and coordination.It is necessary to establish an energy law system of Chinese characteristics with meticulous structure，adequate contents and consistent framework under the philosophy of sustainable development.

low carbon economy；law guarantee；energy law

D922.67

ADOI：10.3969/j.issn.1674-8107.2015.01.021

1674-8107（2015）01-0126-06

（責(zé)任編輯：曾瓊芳）

2014-11-05

歐陽(yáng)曉安（1968-），男，江西吉水人，副教授，主要從事環(huán)境法研究。