提升財政預(yù)算監(jiān)督水平的思考

●梁步騰/福建省財政廳監(jiān)督檢查局局長

提升財政預(yù)算監(jiān)督水平的思考

●梁步騰/福建省財政廳監(jiān)督檢查局局長

編者按：為交流財政監(jiān)督前沿理論，展示各地財政監(jiān)督工作成效，宣傳財政監(jiān)督經(jīng)驗與做法，今年本刊特開設(shè)新欄目“監(jiān)督局長話監(jiān)督”。本期“監(jiān)督局長話監(jiān)督”將邀請福建省財政廳監(jiān)督檢查局局長梁步騰就財政預(yù)算監(jiān)督問題發(fā)表看法。

新頒布實施的《預(yù)算法》第八十八條規(guī)定 “各級財政部門負責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預(yù)算執(zhí)行情況”，把預(yù)算編制也納入財政監(jiān)督檢查的范圍。隨著財政收支規(guī)模的持續(xù)擴大，財政資金的使用范圍不斷拓展，財政服務(wù)的對象也逐步廣泛，社會各界對財政資金的使用更加關(guān)注，作為財政監(jiān)督重要內(nèi)容的預(yù)算監(jiān)督，其重要性已經(jīng)提升到更高的水平，深化財政預(yù)算監(jiān)督工作迫在眉睫。

一、財政預(yù)算監(jiān)督存在的主要問題

近年來，財政預(yù)算監(jiān)督工作在嚴肅財經(jīng)紀律、保障財政資金安全、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展和確保重大財稅政策貫徹實施等方面發(fā)揮了積極作用，取得了一定成效。但從工作現(xiàn)狀來看，財政預(yù)算監(jiān)督工作還存在著一些需要改進和加強的地方。

（一）預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)不夠銜接

在預(yù)算編制中，由于受時間、人員力量等因素限制，財政部門業(yè)務(wù)機構(gòu)側(cè)重于編制程序的審核，對預(yù)算單位人員、資產(chǎn)、收入等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實性審核不夠，沒有進行現(xiàn)場審查或抽查，而監(jiān)督檢查機構(gòu)限于職能原因，也無法直接介入預(yù)算編制審核，在一定程度上影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。在預(yù)算執(zhí)行中，財政部門業(yè)務(wù)機構(gòu)日常側(cè)重資金分配，對預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督介入較少，而監(jiān)督檢查機構(gòu)重在對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行監(jiān)督檢查，對部門預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督參與更少，事前、事中的監(jiān)督發(fā)揮不夠。

（二）預(yù)算監(jiān)督成果的利用不夠充分

近幾年福建省在預(yù)算監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)了許多違法違規(guī)問題，如預(yù)算編制不完整、預(yù)算細化率低、預(yù)算執(zhí)行率低、變更年初預(yù)算、擠占專項資金和決算編制不合規(guī)等問題，這些問題直接關(guān)系到財政運行的質(zhì)量，如何將這些監(jiān)督成果運用到下一年度的預(yù)算編制中，使預(yù)算編制更加科學(xué)合理，是財政預(yù)算監(jiān)督面臨的重要問題。但在當(dāng)前的部門預(yù)算編制做法下（盡管實行零基預(yù)算，實則仍是“基數(shù)+增長”），即便檢查發(fā)現(xiàn)很多問題，仍然無法核減下一年度的預(yù)算，監(jiān)督檢查的結(jié)果難以應(yīng)用于下一年度的預(yù)算編制中，出現(xiàn)一些部門屢查屢犯的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算監(jiān)督的范圍不夠全面

一方面僅對一般公共預(yù)算進行監(jiān)督，而對政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算監(jiān)督不夠，基本處于空白狀態(tài)；另一方面，在對一般公共預(yù)算監(jiān)督時也僅局限在預(yù)算執(zhí)行這個環(huán)節(jié)，更多的是關(guān)注專項資金的使用，而對預(yù)算編制和決算環(huán)節(jié)卻監(jiān)督甚少，沒有形成預(yù)算全過程監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督的成效發(fā)揮不夠。

二、財政預(yù)算監(jiān)督存在問題的原因分析

（一）財政預(yù)算監(jiān)督的機制不健全

長期以來，財政監(jiān)督在財政管理中處于弱勢地位，財政監(jiān)督的意識還相對薄弱，大監(jiān)督的機制還未建立。一是重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在，特別是市縣一級財政部門，主要精力放在編制財政預(yù)算、組織財政收入和安排財政支出上，甚至預(yù)算監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題還要服從組織收入和支出進度的需要。二是重事后監(jiān)督輕事前事中監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督僅僅是每年在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后選擇部分部門或?qū)ｍ椯Y金進行檢查，而對預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程沒有監(jiān)督，特別是在資金分配前對項目申報單位的條件、范圍、程序等的監(jiān)督基本沒有介入，導(dǎo)致出現(xiàn)虛假冒領(lǐng)財政專項資金現(xiàn)象。

（二）財政預(yù)算監(jiān)督的信息不對稱

預(yù)算監(jiān)督的前提是以獲取預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行全過程、實時的數(shù)字為基礎(chǔ)，但從目前財政信息化建設(shè)的現(xiàn)狀看，預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行還無法實現(xiàn)互聯(lián)互通，預(yù)算監(jiān)督往往處在信息孤島上，不能實時監(jiān)控預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的全過程，難以及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，進而采取有效措施加以糾正，確保預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、科學(xué)性。

（三）財政預(yù)算監(jiān)督力量不足

目前，省級及各設(shè)區(qū)市財政部門均建立健全了財政監(jiān)督檢查機構(gòu)，配備了一定數(shù)量業(yè)務(wù)能力較強的專業(yè)監(jiān)督檢查人員，圍繞財政中心工作開展監(jiān)督檢查。但各縣區(qū)財政部門財政監(jiān)督工作發(fā)展相對不平衡，部分縣區(qū)財政部門將財政監(jiān)督與會計、監(jiān)察等科室共設(shè)。截至2013年底，福建省實有財政監(jiān)督機構(gòu)81個，共167人。其中，合署辦公機構(gòu)25個，人員34人，分別占總數(shù)的30.87%和20.37%。同時部分財政監(jiān)督人員年齡結(jié)構(gòu)不合理、知識老化，專業(yè)檢查能力及綜合素質(zhì)難以滿足工作要求，不能有效地開展財政監(jiān)督檢查工作。

三、強化財政預(yù)算監(jiān)督的思路

加強財政預(yù)算監(jiān)督，需要立足于深化財政體制改革，建立健全覆蓋政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制，以全面提升財政預(yù)算監(jiān)督的成效和作用。

（一）構(gòu)建預(yù)算全過程的監(jiān)督機制

1、加強預(yù)算編制的監(jiān)督。監(jiān)督檢查機構(gòu)作為預(yù)算編審小組成員單位，參與預(yù)算編制工作，重在監(jiān)督檢查預(yù)算單位基本情況、預(yù)算收支項目、專項資金細化率、歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等的真實性和完整性，并利用項目庫、定額標(biāo)準(zhǔn)、細化預(yù)算等手段進一步加大對部門預(yù)算的審核、抽查，及時反饋檢查結(jié)果。

2、加強預(yù)算收入的監(jiān)督。財政監(jiān)督檢查機構(gòu)要加強與收入征管機關(guān)、國庫部門、財政部門業(yè)務(wù)機構(gòu)的互聯(lián)互通，及時取得稅收收入、政府性基金、社會保險基金、國有資本經(jīng)營收入以及其他非稅收入的入庫情況，分析收入增減變動及趨勢，對收入存在較大異常的，進行實時核查或調(diào)查，確保財政收入真實可靠。

3、加強預(yù)算支出的監(jiān)督。一是預(yù)算支出進度的督查，對批復(fù)預(yù)算指標(biāo)不及時、預(yù)算支出進度慢等情況進行督查，防止年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)過大和突擊花錢。二是資金分配前的審查，從項目申報的條件、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、定額、財務(wù)資料的真實性等進行審查，防止弄虛作假、虛報冒領(lǐng)。三是資金使用后的檢查，從資金的撥付、使用、成效等進行檢查，防止資金滯留挪用，確保資金的安全有效。

4、加強決算的監(jiān)督。對編報財政決算收入支出結(jié)余的真實性、完整性,決算報表之間數(shù)字的一致性、合理性，決算編報程序的合規(guī)性以及貫徹國家重大政策和財政制度等情況進行檢查，確保財政決算真實、完整、合規(guī)。

（二）創(chuàng)新財政預(yù)算監(jiān)管方式

1、現(xiàn)場檢查和在線監(jiān)控相結(jié)合。日常的預(yù)算收支執(zhí)行主要通過財政一體化信息系統(tǒng)，對收入征管機關(guān)、國庫部門、財政部門業(yè)務(wù)機構(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況進行在線監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)存在異常變動和偏離預(yù)算指標(biāo)的，及時進行分析，并反饋給相關(guān)部門，督促其采取相應(yīng)措施加以糾正。在在線監(jiān)控的基礎(chǔ)上，每年選擇部分部門預(yù)算和專項資金進行重點檢查，通過檢查發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理的共性問題和資金使用過程中的個性問題，在對存在問題進行督促整改的同時，提出加強部門預(yù)算和專項資金管理的建議。

2、分類監(jiān)管。預(yù)算單位職能不同、業(yè)務(wù)不同，財政資金使用方向和保障水平也不同，加強財政預(yù)算監(jiān)督，必須根據(jù)各預(yù)算單位的實際情況，采取不同的監(jiān)管方式，實施分類監(jiān)管。一是按單位性質(zhì)劃分，對行政部門以專項資金（特別是發(fā)展性專項資金）監(jiān)管為主，科研院所以科研項目經(jīng)費監(jiān)管為主，其他事業(yè)單位以資產(chǎn)監(jiān)管為切入點檢查預(yù)算收支情況；二是按行業(yè)劃分，將監(jiān)管事項接近的單位進行歸類，如公檢法司、經(jīng)貿(mào)交通、科技教育、民生福利等，各行業(yè)都有監(jiān)管側(cè)重點，采取以點帶面方式進行監(jiān)管；三是按工作性質(zhì)劃分，對有收入的單位要關(guān)注其是否存在收入不入賬的情況，對資產(chǎn)較多的單位要關(guān)注其資產(chǎn)的出租出借處置情況等。

（三）建立監(jiān)督成果跟蹤落實機制

1、推動預(yù)算監(jiān)督成果與預(yù)算編制有機結(jié)合。對檢查發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中存在虛假冒領(lǐng)、截留挪用、績效不佳等重大問題的部門或單位，區(qū)別不同情況分別處理：對部門采取在編制下一年度預(yù)算時調(diào)減預(yù)算指標(biāo)、調(diào)整項目內(nèi)容直至取消預(yù)算安排的處理；對單位采取收回財政資金并在今后3年內(nèi)不再安排財政資金的處理，發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的作用。

2、加大責(zé)任追究力度。建立與紀檢、監(jiān)察、司法部門的溝通協(xié)調(diào)機制，及時移送預(yù)算監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的案件或線索，追究相關(guān)責(zé)任人的行政或刑事責(zé)任，不斷強化財政資金使用的主體責(zé)任，形成“誰花錢誰負責(zé)”的機制，提升預(yù)算監(jiān)督威懾力和影響力。

3、建立預(yù)算監(jiān)督報告制度。每年向政府或人大報告財政預(yù)算監(jiān)督檢查的工作情況，反映預(yù)算監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的主要問題，提出加強預(yù)算管理的建議意見，以此推動各部門共同提高預(yù)算管理水平。

（四）推進財政預(yù)算監(jiān)督基礎(chǔ)性建設(shè)

1、加快財政預(yù)算監(jiān)督信息化建設(shè)。面對著眾多的財政預(yù)算監(jiān)督對象，需要在財政一體化信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開發(fā)完善一個集預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)、會計等的信息查詢、動態(tài)分析、實時監(jiān)控、及時預(yù)警為一體的預(yù)算監(jiān)督綜合平臺，實現(xiàn)財政監(jiān)督檢查機構(gòu)與財政部門業(yè)務(wù)機構(gòu)、預(yù)算單位管理信息共享，全面提升財政預(yù)算監(jiān)督能力和服務(wù)水平。

2、加強財政監(jiān)督能力建設(shè)。一是整合監(jiān)督力量，在目前不能大量增加監(jiān)督檢查人員的情況下，要整合財政內(nèi)部職能相關(guān)或相近的部門力量，如績效管理部門、投資評審部門、會計管理部門等，統(tǒng)籌安排形成合力。二是采取政府購買服務(wù)的方式，集中社會優(yōu)質(zhì)的中介力量，為財政監(jiān)督服務(wù)，壯大監(jiān)督力量。三是提高財政監(jiān)督檢查隊伍的專業(yè)化水平，通過強化培訓(xùn)和實戰(zhàn)鍛煉，形成一支具備財政、財務(wù)、會計、稅收、金融等知識，具有豐富實踐經(jīng)驗的專職財政監(jiān)督隊伍。

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）