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    法律法規(guī),正在成為約束污染的緊箍咒

    2015-04-15 06:41:46趙麗蓉
    西部大開發(fā) 2015年5期
    關(guān)鍵詞:紅線耕地補(bǔ)償

    ??文/趙麗蓉

    法律法規(guī),正在成為約束污染的緊箍咒

    ??文/趙麗蓉

    近年來(lái)我國(guó)的土壤環(huán)境保護(hù)工作取得了很大進(jìn)展,無(wú)論是政策關(guān)注,資金投入,或是技術(shù)支持,都取得了一定的成效。尤其是政策關(guān)注度,近一兩年可以說(shuō)是持續(xù)升溫。現(xiàn)在土壤保護(hù)與治理已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面,用健康有利的土壤政策來(lái)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向與模式,用生態(tài)紅線設(shè)置污染底線,用補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)土壤生態(tài)保護(hù),用強(qiáng)有力的政策、法律做生態(tài)土壤修復(fù)的后盾。

    土壤政策之一生態(tài)紅線

    生態(tài)紅線,是指環(huán)境功能區(qū)劃中確定的對(duì)保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全、提高生態(tài)服務(wù)功能具有重要作用區(qū)域的邊界控制線。紅線就是底線,是對(duì)生態(tài)污染的警示。生態(tài)紅線是繼“18億畝耕地紅線”之后,又一條被提升為國(guó)策的紅線。

    生態(tài)紅線,為生存安全劃出的底線

    今年的中央一號(hào)文件明確提出,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理,大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,擴(kuò)大重金屬污染耕地修復(fù)治理試點(diǎn)范圍;修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日起施行,給土壤污染加了一道“緊箍咒”;十二屆全國(guó)人大常委會(huì)已將土壤環(huán)境保護(hù)列入立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目,目前已初步形成法律草案。2015年5月5日,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》。作為我國(guó)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和總體部署,《意見(jiàn)》中認(rèn)為,總體上看我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,資源約束趨緊,環(huán)境污染嚴(yán)重,生態(tài)系統(tǒng)退化,發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出,已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約?!兑庖?jiàn)》中明確了生態(tài)紅線管控制度,將生態(tài)紅線上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。

    在目前土壤環(huán)境嚴(yán)峻的情況下,雖然在具體內(nèi)涵上生態(tài)紅線還沒(méi)有詳細(xì)的解讀,但是可以設(shè)想,重金屬超標(biāo)就可以是土壤生態(tài)的紅線。土壤紅線同樣是不可觸碰的底線,也是我國(guó)生態(tài)安全的最低保障。

    監(jiān)測(cè)管控“紅線”不是“虛線”

    我國(guó)目前土壤污染的嚴(yán)峻程度,可以用四個(gè)增加來(lái)概括:污染面積在增加,污染物種類在增加,污染類型在增加,污染物含量在增加。如何不使情況繼續(xù)惡化下去,設(shè)置污染紅線是必要的,但紅線設(shè)定之后強(qiáng)化土壤質(zhì)量監(jiān)管,減少人為因素帶來(lái)的嚴(yán)重土壤污染是關(guān)鍵。盡管目前監(jiān)管手段還不完善,監(jiān)測(cè)網(wǎng)還不健全,但在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上,逐步完善監(jiān)測(cè)功能,完善面源污染定位監(jiān)測(cè)和預(yù)警功能,盡可能做到對(duì)重金屬污染從污染源排放、遷移到進(jìn)入人體后遷移轉(zhuǎn)化全過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查,這對(duì)土壤保護(hù),土壤污染控制與治理具有十分重要的作用。有“紅線”而無(wú)監(jiān)測(cè),那么“紅線”就成為懸在空中的“虛線”。

    目前全國(guó)各省市都已經(jīng)開始劃定生態(tài)紅線,其中江蘇、廣東、天津、深圳、沈陽(yáng)、大連已經(jīng)完成生態(tài)紅線的劃定,未來(lái)我國(guó)將有超過(guò)20%的國(guó)土面積納入生態(tài)紅線的保護(hù)規(guī)劃。

    土壤不具有再生性,一旦遭到污染,修復(fù)難度極大。我們有18億畝耕地紅線,但決不能僅守住耕地保有量這條“紅線”,如果只是守住了數(shù)量,質(zhì)量卻每況愈下,這個(gè)耕地?cái)?shù)量也就沒(méi)有意義。

    土壤政策之二補(bǔ)償機(jī)制

    習(xí)近平總書記說(shuō):“既要金山銀山,也要綠水青山”,只要“綠水青山”,維持貧困狀態(tài)是不可能的,只要“金山銀山”,生活在嚴(yán)重污染中也不可能幸福,但兩者兼而有之并非易事,幾十年的高速發(fā)展,生活富了,環(huán)境承載能力也達(dá)到或接近上限,“綠水青山”與“金山銀山”從某些層面來(lái)說(shuō)已處于對(duì)立狀態(tài)。

    補(bǔ)償,一種共贏的選擇

    在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí),有受益者就有受害者,有些地方經(jīng)濟(jì)受益,另一些地方就受損失,例如作為北京重要飲用水源基地的密云縣,為了保護(hù)水源,不僅每年要投入大筆財(cái)力開展小流域綜合治理、河道整治、農(nóng)村垃圾污水處理等工程。而且守著“金山”只能眼巴巴地看著:密云礦產(chǎn)資源豐富,鐵礦儲(chǔ)量高達(dá)9億噸,但為了保護(hù)水源和生態(tài)環(huán)境,密云縣將境內(nèi)246個(gè)選礦場(chǎng)、2000多個(gè)礦點(diǎn)關(guān)閉,這樣一來(lái),政府財(cái)稅收入、勞動(dòng)力就業(yè)和農(nóng)民收入受到嚴(yán)重影響。因此,國(guó)家和北京市給予密云縣大量資金補(bǔ)償,如大中型水庫(kù)移民項(xiàng)目補(bǔ)助、水庫(kù)一級(jí)保護(hù)區(qū)群眾生產(chǎn)生活困難補(bǔ)助,生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)工程補(bǔ)助等。密云縣的例子并不孤獨(dú),在全國(guó)還可以找出不少。生態(tài)補(bǔ)償,已成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)利益的一種獎(jiǎng)勵(lì)彌補(bǔ),如密云縣的例子,雖然看似有些無(wú)奈,卻是共贏的方式。

    化解“青山”“金山”的對(duì)立

    這種生態(tài)補(bǔ)償是否可以用于土壤保護(hù)上,答案是肯定的,早在2011年就有江西人大代表進(jìn)行呼吁構(gòu)建土壤生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,同時(shí)也有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行可行性研究。土壤生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)該是為保護(hù)和修復(fù)土壤生態(tài),促進(jìn)土壤質(zhì)量好轉(zhuǎn)作出的調(diào)節(jié)土壤生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者之間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排。土壤生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,有三點(diǎn)關(guān)鍵,一是補(bǔ)償機(jī)制的法規(guī)政策要完善,2005年,中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)就組建了中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組,但是由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制極為復(fù)雜,工作進(jìn)展緩慢。補(bǔ)償范圍界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定等科學(xué)基礎(chǔ)薄弱,往往導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果不盡如人意。二是構(gòu)建起土壤的監(jiān)測(cè)制度,如今年南京設(shè)立100個(gè)網(wǎng)格土壤監(jiān)測(cè)點(diǎn),定期給土壤“體檢”。讓土壤的“健康狀況”像PM2.5數(shù)據(jù)一樣公布。三是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,如為了京津涵養(yǎng)水源,承德市部分地區(qū)進(jìn)行了“稻改旱”工程,工程還涉及豐寧、灤平等地區(qū),稻改旱面積約7.1萬(wàn)畝,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每畝每年550元。

    對(duì)目前而言,總體生態(tài)政策補(bǔ)償還不盡如人意,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)量偏低,覆蓋范圍小,生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)不完善,土壤污染由于其默默無(wú)聞,它不像空氣污染那樣顯而易見(jiàn),本身不易被發(fā)現(xiàn),也就更容易被忽視,污染補(bǔ)償更無(wú)從談起,土壤安全被忽視,在攀登“金山”時(shí),把“青山”丟到腦后。最終是由全體人類來(lái)“買單”。因此制定補(bǔ)償機(jī)制,從保護(hù)與保持的角度阻止土壤生態(tài)的惡化,是一項(xiàng)迫在眉睫的措施。

    土壤政策之三土壤修復(fù)

    2004年,北京市地鐵五號(hào)線施工發(fā)生了“宋家莊事件”,事件發(fā)生后,原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)出通知,要求各地環(huán)保部門做好企業(yè)搬遷過(guò)程中的環(huán)境污染防治工作,一旦發(fā)現(xiàn)土壤污染問(wèn)題,要及時(shí)報(bào)告總局并盡快制定污染控制實(shí)施方案。同年,上海為了籌備2010年世博會(huì),專門成立了土壤修復(fù)中心,對(duì)世博會(huì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的原工業(yè)用地污染土壤進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估和處理處置,被視為中國(guó)土壤污染修復(fù)的序幕。

    2012年底,農(nóng)業(yè)部組織完成了全國(guó)耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)工作,于2014年12月發(fā)布了《關(guān)于全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況的公報(bào)》,以全國(guó)18.26億畝耕地為基數(shù),將全國(guó)耕地按質(zhì)量等級(jí)由高到低依次劃分為一至十等,結(jié)果,評(píng)價(jià)為七至十等的劣質(zhì)耕地面積為5.10億畝,占耕地總面積的27.9%。在這樣嚴(yán)峻形勢(shì)下,各地在土壤治理上紛紛重拳出擊:

    山東省政府下發(fā)了《山東省耕地質(zhì)量提升規(guī)劃(2014~2020年)》,到2020年前,計(jì)劃將投入933.69億元,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物基本實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理,農(nóng)產(chǎn)品基本達(dá)到無(wú)公害標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)重影響耕地質(zhì)量提升的突出問(wèn)題得到基本解決;湖南常德癌癥村試點(diǎn)土壤改良;湖北武漢耗資2.8億元,歷時(shí)3年修復(fù)赫山污染“毒地”土壤;清遠(yuǎn)市政府為治療土壤重金屬超標(biāo)問(wèn)題制定出了《清遠(yuǎn)市電子廢棄物污染環(huán)境整治規(guī)劃(2012~2020年)》。在這份規(guī)劃中,土壤修復(fù)項(xiàng)目要在2020年全面修復(fù)龍?zhí)伶?zhèn)的污染土壤。作為首期工程任務(wù)之一,泗合村開始土壤修復(fù)試驗(yàn),從開始籌備到運(yùn)行歷時(shí)2年,按照華南所每周采樣的結(jié)果顯示,效果較為顯著,土壤中重金屬的有效態(tài)減少了約50%~70%。

    這些成果鼓勵(lì)人們對(duì)土壤修復(fù)持樂(lè)觀態(tài)度,結(jié)合中國(guó)土壤污染面積之大,有理由相信土壤修復(fù)將帶來(lái)一個(gè)產(chǎn)業(yè)達(dá)萬(wàn)億元的大市場(chǎng),如此龐大的市場(chǎng)空間令許多企業(yè)躍躍欲試。從2013年年初到2014年中旬的15個(gè)月時(shí)間,以“土壤修復(fù)”注冊(cè)的公司達(dá)到了1000多家,土壤修復(fù)企業(yè)一時(shí)間如雨后春筍。然而在歡欣鼓舞的同時(shí),人們顯然低估了土壤修復(fù)的難度。

    土壤政策之四保護(hù)治理

    去年蘭州、武漢、江蘇、湖南多地爆發(fā)的水污染事件令我們?cè)俨荒鼙3宙?zhèn)靜……但是仍然很少有人注意到我們腳下的土壤,保護(hù)土壤的健康才是我們賴以生存的根基。

    土壤污染,“修”不如“?!?/p>

    如果在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),能夠?qū)囈陨娴耐寥郎约雨P(guān)注與保護(hù),這些代價(jià)與損失或者是可以減輕,甚至在一定程度上是可以避免的,再?gòu)?qiáng)的土壤修復(fù)技術(shù)也不如在土壤未受污染時(shí)的保護(hù)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已步入“新常態(tài)”,人們開始更加注重發(fā)展質(zhì)量,環(huán)境保護(hù)已成為全國(guó)人民的新共識(shí)。

    立法,給土壤生態(tài)最強(qiáng)的支撐

    除國(guó)家政策導(dǎo)向,保護(hù)土壤生態(tài),立法是關(guān)鍵,不論是土壤生態(tài)紅線,還是補(bǔ)償機(jī)制,或者是土壤修復(fù)、土壤生態(tài)保護(hù),高瞻遠(yuǎn)矚的政策離不開法律的強(qiáng)力支撐。目前新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》剛剛頒布,“土十條”尚在審議中,雖然在土壤保護(hù)方面有國(guó)家高度重視,但同水污染和大氣污染相比,土壤污染防治法律制度建設(shè)明顯滯后。土壤污染和保護(hù)方面規(guī)定零星分散在《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《水土保持法》《土地管理法實(shí)施細(xì)則》《土地復(fù)墾條例》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》等不同法律法規(guī)中,還沒(méi)有《土壤污染防治法》,對(duì)土壤污染防治的規(guī)定零散、不系統(tǒng),缺乏可操作性的細(xì)則,也不具備法律的威懾力和責(zé)任追究條款。無(wú)法可依,國(guó)家意志在施行過(guò)程中就會(huì)被打折,為土壤立法是土壤生態(tài)保護(hù)與治理的當(dāng)務(wù)之急。

    在加緊土壤立法的同時(shí),土壤保護(hù)與治理工作要同時(shí)進(jìn)行。一方面應(yīng)進(jìn)一步深化加強(qiáng)對(duì)土壤修復(fù)的支持,補(bǔ)上“生態(tài)欠賬”,一方面管嚴(yán)污染企業(yè),提高企業(yè)準(zhǔn)入“門檻”,注重發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè),整頓甚至關(guān)停污染企業(yè)。另外,要在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu),大力淘汰落后產(chǎn)能上下功夫,不讓土壤生態(tài)問(wèn)題成為沉重的污染包袱,在“新常態(tài)”下培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),依靠生態(tài)資源,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),讓人們共享土壤保護(hù)、生態(tài)治理帶來(lái)的紅利,達(dá)到“既要金山銀山,又要綠水青山”的目標(biāo)。

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