北京市綜合交通樞紐運行現(xiàn)狀分析及改進(jìn)措施建議

吳玉蘭

(北京市交通委員會綜合運輸處， 北京 100073)

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北京市綜合交通樞紐運行現(xiàn)狀分析及改進(jìn)措施建議

吳玉蘭

(北京市交通委員會綜合運輸處， 北京 100073)

結(jié)合北京市綜合交通樞紐運行、管理體制機(jī)制情況，全面梳理運營現(xiàn)狀，分析綜合交通樞紐規(guī)劃、建設(shè)及運營中的突出問題，提出改進(jìn)措施和建設(shè)性意見，為進(jìn)一步發(fā)揮既有樞紐在綜合交通體系中的作用提供支持，同時為今后北京市綜合交通樞紐的規(guī)劃、建設(shè)、運營提供參考.

綜合交通； 樞紐； 運行

綜合交通樞紐是綜合交通體系的重要組成部分，承擔(dān)對外交通以及城市內(nèi)部不同交通方式之間的銜接轉(zhuǎn)換[1]. 目前北京已建成首都機(jī)場、北京南站等綜合交通樞紐,對完善綜合交通體系、提高運輸效能發(fā)揮了重要作用；但與本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求及市民快速、便捷的出行期望相比還存在較大差距. 本文結(jié)合樞紐規(guī)劃建設(shè)、運營管理現(xiàn)狀，匯總梳理問題，分析癥結(jié)原因，提出改進(jìn)措施意見，為今后北京市綜合交通樞紐規(guī)劃、建設(shè)、運營提供參考.

1 現(xiàn)狀分析

按照交通功能和服務(wù)范圍，綜合交通樞紐劃分為城市對外交通樞紐和城市內(nèi)部交通樞紐. 其中，對外交通樞紐包括民航、鐵路、公路等樞紐，主要服務(wù)于城際間的出行；城市內(nèi)部交通樞紐包括地面公交、軌道交通等樞紐，主要服務(wù)于市內(nèi)各區(qū)域間的聯(lián)系. 本次研究涵蓋對外和內(nèi)部共計10個交通樞紐，具體包括首都機(jī)場、北京南站、北京站、北京西站、西直門(含北京北站)、六里橋、四惠、東直門、動物園、西苑.

1.1 出行特征

對外交通樞紐中，民航、鐵路樞紐年客流規(guī)模基本達(dá)5 000萬人次以上，公路最高不超過600萬人次，前者呈現(xiàn)明顯的增長趨勢，后者基本維持穩(wěn)定；均有明顯的季節(jié)性客流高峰，高峰日集中在“十一”黃金周，一般為平均日的1.5～3倍；日高峰時段大多出現(xiàn)在中午11:00—15:00，高峰1小時客流量約占全天的10%；城市交通高峰時段(7:00—9:00和17:00—19:00)，各樞紐客流量占全天的10%～20%.

內(nèi)部交通樞紐中，地鐵樞紐(如動物園)日客流規(guī)模10萬人次，無明顯季節(jié)性高峰特征；高峰多出現(xiàn)在城市早晚高峰時段，高峰4小時客流量占全天比例30%～40%.

1.2 交通接駁

樞紐交通接駁方式主要包括地鐵、地面公交、出租車、小汽車、大巴車；主體交通方式的運營時間長于接駁公共交通方式(詳見表1)，夜間只有夜班公交和出租車接駁. 在公共交通(除夜班公交外)運營時間以外，首都機(jī)場到港旅客約1萬人次，北京西站到達(dá)約4 000人次，北京南站到達(dá)約1 000人次，旅客疏解任務(wù)較重.

表1 樞紐交通設(shè)施運營時間

民航樞紐旅客以小汽車、出租車等個體交通方式為主，鐵路、公路旅客集散以公共交通為主. 首都國際機(jī)場小汽車、出租車方式約占70%，而地鐵占比僅為12%；北京西站地鐵、公交接駁比例占80%；四惠樞紐地鐵、公交接駁比例占69%.

圖1 典型綜合交通樞紐旅客集散方式

1.3 周邊用地

民航樞紐方面，按照國際上機(jī)場周邊空間結(jié)構(gòu)模式，機(jī)場周邊5 km以內(nèi)的區(qū)域大多稱為空港近鄰區(qū)，區(qū)域內(nèi)多結(jié)合航空運輸特點進(jìn)行高端制造業(yè)、物流業(yè)、商務(wù)會議、居住等土地開發(fā). 鐵路、公路樞紐周邊用地以居住為主，樞紐對周邊用地開發(fā)的帶動作用沒有充分發(fā)揮. 公共交通樞紐主要實現(xiàn)換乘功能，周邊用地屬性與樞紐所在區(qū)位關(guān)系密切.

1.4 管理體制

樞紐運營管理主體以地區(qū)管委會或單一企業(yè)為主. 鐵路樞紐相對特殊，北京鐵路局負(fù)責(zé)鐵路站房內(nèi)部管理，地方政府(一般為管委會)負(fù)責(zé)站房外圍管理. 北京西站、北京南站均設(shè)有管委會；北京站設(shè)有管理處；北京北站隸屬北京鐵路局管理，同時劃入西直門樞紐范圍由西直門樞紐管委會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào). 民航樞紐中，首都機(jī)場運營主體為北京首都國際機(jī)場股份公司. 公路樞紐由場站企業(yè)負(fù)責(zé)運營管理. 其中，四惠長途站納入四惠樞紐范圍，受四惠長途站和公聯(lián)樞紐共同管理. 公共交通樞紐運營主體相對多元. 動物園樞紐由公交集團(tuán)負(fù)責(zé)運營管理，東直門樞紐、西苑樞紐由公聯(lián)樞紐公司負(fù)責(zé)運營管理，西直門樞紐設(shè)有地區(qū)管委會.

2 存在問題

2.1 與城市功能結(jié)合不緊密

1) 周邊用地開發(fā)與樞紐功能定位不匹配. 例如：北京南站出行的旅客以探親、旅游為主，企事業(yè)單位員工和公務(wù)員占到36%，但南站周邊用地現(xiàn)狀和規(guī)劃均以居住用地為主，商業(yè)辦公及休閑購物設(shè)施較少.

2) 綜合開發(fā)不充分. 樞紐綜合開發(fā)業(yè)態(tài)包括商業(yè)、辦公樓、酒店、文化娛樂等，對減少交通出行、平衡現(xiàn)金需求、改善負(fù)債結(jié)構(gòu)、搭建融資平臺有積極的作用. 與國外相比，本市樞紐綜合開發(fā)比較缺乏，資源未得到充分利用，樞紐的吸引力和服務(wù)水平有待提升[2-3]. 例如：六里橋客運樞紐功能單一，基本沒有綜合開發(fā)，樞紐吸引力和服務(wù)水平較低.

3) 樞紐建筑與城市分割嚴(yán)重. 旅客步行進(jìn)出樞紐不便，影響樞紐客流與城市的溝通；作為大客流的集散點，多數(shù)樞紐又成為了城市的一大擁堵點，給周邊區(qū)域交通秩序帶來壓力. 例如：北京西站北廣場出站接駁社會道路在約1 km范圍內(nèi)就有27個機(jī)動車出入口和掉頭口，嚴(yán)重影響蓮花池東路通行效率.

2.2 交通接駁服務(wù)有待優(yōu)化

1) 接駁方式比例不合理. 以機(jī)場為代表的部分樞紐，小汽車、出租車等個體交通占到70%，而軌道交通、機(jī)場巴士等大容量交通僅占10%左右，周邊道路擁堵現(xiàn)象嚴(yán)重.

2) 設(shè)施能力供給不足. 部分樞紐公交線路遠(yuǎn)超場站設(shè)計能力；出租車供給無法滿足旅客集散需求，部分時段排隊嚴(yán)重；普遍缺乏大巴停車設(shè)施. 以北京西站為例，北廣場共有32條線路?？?，部分首末站的線路需在西站雙向折返；但場站空間狹小，且公交站點密集，高峰期間集中發(fā)車引發(fā)擁堵.

3) 夜間接駁能力不足. 夜間地鐵、公交等公共交通方式停運，到達(dá)旅客的疏解主要依靠出租車，往往因為無法調(diào)派足夠的出租車導(dǎo)致旅客滯留；特別是在春節(jié)等重大節(jié)假日、夜間23時至次日凌晨5時等特殊時段、雨雪等惡劣天氣的情況下，“三站兩場”(首都機(jī)場、南苑機(jī)場、北京西站、北京站、北京南站)極易發(fā)生旅客滯留. 今年正月初六、初七1:00—3:00時段首都機(jī)場就曾滯留近4 000人.

2.3 信息系統(tǒng)缺乏有效整合

1) 與全市統(tǒng)一監(jiān)測系統(tǒng)對接不足. 從全市層面，目前僅首都機(jī)場、東直門以及北京西站、北京南站、北京站、北京北站與市交通運行監(jiān)測調(diào)度中心建立了信息對接機(jī)制.

2) 內(nèi)部運營主體之間信息不互通. 由于受不同行業(yè)部門管理，樞紐各種交通方式之間的運營信息還未充分共享、實現(xiàn)互通，信息的使用基本靠“一事一協(xié)調(diào)”. 以春運為例，每年四大鐵路車站的列車開行時刻表均通過地方交通主管部門和北京鐵路局之間協(xié)商獲得，提供給樞紐內(nèi)部以及相關(guān)聯(lián)樞紐場站的地鐵、公交運營企業(yè).

3 癥結(jié)分析

3.1 對重要性認(rèn)識不足

目前對綜合交通樞紐的功能定位、體系構(gòu)成、布局原則仍未予以明確界定和規(guī)范化；各部門對綜合交通樞紐的認(rèn)識不統(tǒng)一，角度和側(cè)重點均不同. 國家交通運輸網(wǎng)絡(luò)層面，往往僅將都市作為一個結(jié)點看待，更多強(qiáng)調(diào)城市間交通銜接轉(zhuǎn)換功能；而都市地區(qū)性交通層面，更注重中心城區(qū)或核心城區(qū)的交通銜接，忽視了樞紐對城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的支撐以及對區(qū)域性城鎮(zhèn)化發(fā)展的引導(dǎo)帶動作用.

3.2 缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計

城市交通和對外交通分屬于不同的部門主管，發(fā)展均以自規(guī)劃為主；雖然近年來鐵路、民航、郵政等部門發(fā)展規(guī)劃與地方規(guī)劃開始逐步對接，但力度還需進(jìn)一步加大. 由于各種樞紐規(guī)劃目標(biāo)和時序不一致，內(nèi)部交通方式銜接在前期缺乏統(tǒng)籌考慮. 特別是對外交通在布點上占據(jù)強(qiáng)勢地位，鐵路、民航樞紐基本“先入為主”，地方政府對其影響力小、協(xié)調(diào)能力弱，普遍存在著城市交通銜接不暢、配套能力不足、出入通道擁擠等突出問題[3]. 例如：北京西客站的布局建設(shè)并未規(guī)劃城市軌道交通的銜接；北京南站地面交通銜接空間狹窄，雖然規(guī)劃了地鐵4號線和14號線，但14號線目前仍未實現(xiàn)規(guī)劃，總銜接配套能力仍然不足.

3.3 管理體制存在問題

與本市軌道交通“投資建設(shè)運營三分開”體制不同，北京綜合交通樞紐的投資、建設(shè)和運營均缺乏相應(yīng)責(zé)任主體. 在建設(shè)階段，政府通過優(yōu)惠政策吸引民間資本投資樞紐建設(shè)，而民間資本更關(guān)注的是發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)利潤最大化，忽視了實際交通需求. 在運營階段，由于樞紐涉及多種交通方式，兼顧各專業(yè)設(shè)施需求的難度較大，需在前期充分論證，但現(xiàn)狀樞紐往往在前期立項、設(shè)計、建設(shè)階段未能確定運營主體，運營方介入不足，導(dǎo)致后期建成交付運營主體實際使用時出現(xiàn)各種問題；另運營管理單位通常受專業(yè)限制，無法準(zhǔn)確掌握樞紐內(nèi)部各交通方式運營具體需求，在樞紐管理工作中更多是開展協(xié)調(diào)，實際發(fā)揮作用有限.

4 改進(jìn)建議

4.1 既有樞紐

1) 改善接駁服務(wù). 提高軌道、地面公交、大巴等集約化交通方式的服務(wù)水平，改善旅客出行結(jié)構(gòu)；打破公共交通非營運時間單純依靠出租汽車保點的現(xiàn)狀，公交、地鐵、巴士在非正常運營時間可加開車次[5-6]；與鐵路、民航方面對接時刻表，完善接駁保障工作機(jī)制.

2) 完善配套設(shè)施. 充分挖掘既有設(shè)施資源，改善接駁交通設(shè)施. 例如：針對樞紐場站特點，開展地面公交線路優(yōu)化調(diào)整專項研究，從公交站點設(shè)置的合理性、運營時間優(yōu)化、運力與需求評估等入手調(diào)整線路分布，合并或撤銷部分重復(fù)線路，減輕場站運營壓力，改善運營秩序. 在適當(dāng)區(qū)域建設(shè)配套商業(yè)設(shè)施，并對其影響進(jìn)行全面評估，在不影響旅客正常通行的前提下，適當(dāng)增加；對已建成的商業(yè)設(shè)施，視情況對其合法性予以認(rèn)定.

3) 以首都機(jī)場為例. 充分發(fā)揮大容量運輸優(yōu)勢，按照“調(diào)動機(jī)場巴士為主、保障出租運力為輔，配備地面公交夜間接駁，大客流下適時運營軌道交通”的思路，精細(xì)交通管理、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，研究綜合運輸接駁保障模式及標(biāo)準(zhǔn).

軌道交通方面，當(dāng)客流達(dá)到一定界限時，適時延長機(jī)場快軌運營時間，同時市內(nèi)部分銜接緊密的軌道線路(如2號線、10號線環(huán)形線和部分連接火車站、重點交通樞紐的線路)運營時間也相應(yīng)延長，真正發(fā)揮軌道交通大客流疏散作用；遠(yuǎn)期加快建設(shè)15號線一期西段建設(shè)和機(jī)場線西延項目，完善機(jī)場線與既有路網(wǎng)的銜接，提高機(jī)場快軌運營能力及服務(wù)水平[4].

機(jī)場大巴方面，首先增加夜間運力. 機(jī)場巴士運營線路從23時起逐漸減少，24時后一般只保留2條夜班線路至末班航班結(jié)束. 通過增加夜間運力保障，運營時間、發(fā)車班次與機(jī)場進(jìn)出港運行時間和到達(dá)旅客數(shù)量同步；并在旅客集中時段，臨時加開巴士快線和免費擺渡車，為旅客提供更多選擇. 其次是調(diào)整運營路線. 根據(jù)夜間旅客出行需求靈活調(diào)整線路，研究開行環(huán)線、轉(zhuǎn)圈運營，提高吸引力；加強(qiáng)機(jī)場巴士、巴士快線和免費擺渡車與地面公交夜班線路和市區(qū)出租汽車頻出現(xiàn)的區(qū)域、待客區(qū)的銜接，提高機(jī)場巴士保障能力和接駁運輸服務(wù)水平. 遠(yuǎn)期研究改進(jìn)運營模式. 日間正常運營時間范圍內(nèi)，實行市場化價格收費；夜間非正常條件下，為了提高吸引力，有效疏散旅客，保障機(jī)場秩序，降低價格或?qū)嵭忻赓M，屬地和市政府有關(guān)部門協(xié)商適當(dāng)給予補貼，以抵消機(jī)場巴士運營公司增加的成本.

地面公交方面，根據(jù)機(jī)場巴士、巴士快線、免費擺渡車夜間開行情況，在市區(qū)?？空军c配備相應(yīng)夜班公交接駁. 遠(yuǎn)期研究開展公交定制服務(wù). 根據(jù)航空到達(dá)旅客接駁定制需求，試開行首都機(jī)場夜間公交專線，考慮到會影響機(jī)場巴士客流，路徑可區(qū)別于機(jī)場巴士.

出租汽車方面，完善短途補償機(jī)制，保障時段內(nèi)一定時間將乘客送至目的地且返回機(jī)場的駕駛員，可持短途小票進(jìn)場，勿需排隊等候，吸引出租汽車司機(jī)主動前往. 研究夜間高速免費通行，對夜間(23時至次日凌晨5時)空駛前往首都機(jī)場的出租車免收高速通行費減少成本，吸引出租汽車司機(jī)主動前往首都機(jī)場. 鼓勵合乘和預(yù)約，吸引更多乘客在出租運力相對緊張時以合乘方式離開機(jī)場；鼓勵電話叫車、網(wǎng)絡(luò)訂車、預(yù)約乘車，提高預(yù)約叫車量和叫車成功率，推行4小時預(yù)約承諾，促進(jìn)新業(yè)態(tài). 實現(xiàn)運營動態(tài)監(jiān)測. 采集各航站樓出租汽車候車區(qū)排隊旅客和出入口動態(tài)數(shù)據(jù)，并基于到港航班、旅客數(shù)據(jù)，實現(xiàn)預(yù)測接續(xù)運力需求與接續(xù)運力的動態(tài)匹配，為接續(xù)運輸保障提供技術(shù)支持. 加強(qiáng)需求信息對稱. 遇突發(fā)事件時，特別是航班集中到達(dá)，通過手機(jī)、廣播、LED大屏等多種方式，及時向社會發(fā)布未來航班到達(dá)、旅客數(shù)量以及出租運行情況，使在運司機(jī)了解情況，便于引導(dǎo)社會出租車數(shù)量自然補充. 遠(yuǎn)期研究改進(jìn)運營模式和保障方式，適度提高雙班率，增加夜間出租車運營數(shù)量；對按照要求參與或完成指令性運力保障任務(wù)的出租汽車駕駛員發(fā)放運力保障燃油補貼；研究調(diào)整租價，形成時間越晚價格越高的出租運價體系.

4.2 新建樞紐

1) 完善樞紐規(guī)劃. 完善綜合交通樞紐規(guī)劃編制，打破行業(yè)間的規(guī)劃壁壘，引導(dǎo)樞紐總體發(fā)展；目前《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》已對北京市綜合交通樞紐有規(guī)劃，但需根據(jù)京津冀一體化、非首都核心功能疏解等新政策導(dǎo)向及時調(diào)整，以適應(yīng)并引導(dǎo)未來城市綜合運輸?shù)陌l(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展. 此外，開展北京市綜合運輸系統(tǒng)設(shè)計，突破既有交通構(gòu)成“條式”劃分的體制機(jī)制障礙，從都市出行需求和特征出發(fā)，研究本市綜合運輸體系發(fā)展戰(zhàn)略、框架規(guī)劃等“頂層設(shè)計”，為綜合交通樞紐規(guī)劃設(shè)計提供支撐和保障.

2) 完善管理體制. 明確樞紐規(guī)劃設(shè)計、投資建設(shè)、運營管理、協(xié)調(diào)溝通等工作的責(zé)任主體及其職能定位. 其中，運營管理部門應(yīng)提前介入規(guī)劃、建設(shè)方案編制與實施過程；并在樞紐工程驗收階段增加運營方驗收環(huán)節(jié)，以保證樞紐投入使用后可以滿足各主體的運營要求. 另外，建立樞紐共享的交通信息平臺，涵蓋機(jī)場、鐵路、地鐵、地面公交、出租車、停車場等各種交通方式的班次信息、狀態(tài)信息、道路交通信息，同時對收集的信息進(jìn)行處理和存儲，服務(wù)于旅客集散和應(yīng)急救災(zāi)等；建立起部門及上下級間信息交流與共享機(jī)制,使樞紐保障工作有章可循、制度化、長效化.

5 結(jié)束語

城市綜合交通樞紐的構(gòu)建是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及各種交通方式的接入、銜接、配置及優(yōu)化，還涉及城市空間布局、城市形象、交通環(huán)境以及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展. 總體來說，現(xiàn)狀樞紐需按照區(qū)域交通情況以及現(xiàn)代化要求進(jìn)行設(shè)施改造、裝備配置、提升服務(wù)，在滿足出行需求的同時，把對城市的交通影響降至最低. 新建樞紐應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃布局，在目前部門體制分割的情況下充分溝通和對接，保障樞紐有效銜接進(jìn)入市區(qū)各地，同時服務(wù)好城市對外交通和市內(nèi)交通. 京津冀一體化和非首都核心功能疏解等新政策的提出給北京綜合交通樞紐創(chuàng)造了新的時機(jī)，需結(jié)合新的定位和區(qū)域發(fā)展特點，研究處理好各交通方式結(jié)構(gòu)比例、公共交通與私人交通的關(guān)系、區(qū)域布局和市內(nèi)銜接等，著力推進(jìn)北京綜合交通體系發(fā)展，滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需求.

[1] 羅仁堅. 中國都市綜合運輸系統(tǒng)[M]. 北京: 人民交通出版社, 2009: 166-169.

[2] 北京交通發(fā)展綱要(2004—2020年)[R]. 北京市人民政府, 2005.

[3] 北京市“十二五”時期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃[R]. 北京市交通委員會、北京市發(fā)展和改革委員會, 2012.

[4] 榮朝和. 綜合交通運輸體系研究[M]. 北京: 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社, 2013: 101-103.

[5] 裘瑜, 吳霖生. 城市公共交通運營管理[M]. 上海: 上海交通大學(xué)出版社, 2008: 61-72.

[6] 莫露全, 劉毅, 藍(lán)相格. 城市公共交通運營管理實務(wù)[M]. 北京: 機(jī)械工業(yè)出版社, 2007: 9-15.

Operation Analysis on Beijing Comprehensive Transportation Hubs and Improvement Measures

WU Yu-lan

(The Comprehensive Transport Division, Beijing Municipal Commission of Transport, Beijing 100073, China)

Based on the investigation of operation and management mechanisms of Beijing comprehensive transportation hubs, the operation situation is thoroughly reviewed and deficiencies in planning, construction and operation of the hubs are analyzed. Several measures are proposed to improve the efficiency of existing transportation hubs, and these measures also serve as a reference and guidance for planning, construction and operation of future comprehensive hubs.

comprehensive; transportation; hub operation

10.13986/j.cnki.jote.2015.06.004

2015- 04-10 .

吳玉蘭(1984—)， 女， 碩士， 研究方向為交通運輸規(guī)劃與管理. E-mail:wuyulan@bjjtw.gov.cn.

U 491.1

A

1008-2522(2015)06-16-04