“一帶一路”對(duì)外投資中的環(huán)境附屬協(xié)定模式———以中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)為例

■朱雅妮

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的增加，“中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)重要的全球投資者，并有望成為未來10年全球外國(guó)直接投資增長(zhǎng)的最重要驅(qū)動(dòng)因素”。［1］“一帶一路”戰(zhàn)略正是以國(guó)際投資貿(mào)易格局和規(guī)則的深刻調(diào)整為背景，謀求開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作。同時(shí)，“一帶一路”戰(zhàn)略還要求“在投資貿(mào)易中突出生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對(duì)氣候變化合作，共建綠色絲綢之路”。可見，該戰(zhàn)略在重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)之外，更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，與國(guó)際主流價(jià)值觀不謀而合。

近年來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中存在或潛在的環(huán)境影響成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，而發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)不應(yīng)以犧牲環(huán)境利益為代價(jià)的觀點(diǎn)被越來越多的國(guó)家和人群所接受。這些觀念也在區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法中反映出來，并日益改變著傳統(tǒng)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的立法理念和方式。例如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement,NAFTA）將環(huán)境問題納入到區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的做法，改變了單純依賴環(huán)境立法解決環(huán)境問題的傳統(tǒng)思路，而是借助多邊貿(mào)易和投資體系應(yīng)對(duì)環(huán)境問題。這種變化表明人們從只關(guān)注貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向追求對(duì)人類更為有利的可持續(xù)發(fā)展上。

中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)作為“一帶一路”重要的投資場(chǎng)所和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要目標(biāo)應(yīng)該順應(yīng)趨勢(shì)，在加速投資的過程中兼顧環(huán)境保護(hù)。以往，中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)的合作以貨物貿(mào)易為中心展開，兼顧域內(nèi)投資，環(huán)境合作比較滯后。其實(shí)，中國(guó)—東盟面臨著許多共同的環(huán)境污染問題，而環(huán)境問題會(huì)深刻地影響貿(mào)易與投資，影響自貿(mào)區(qū)建設(shè)。再加上，《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié) 定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的出現(xiàn)對(duì)中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)形成有力挑戰(zhàn)，中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)更應(yīng)在升級(jí)過程中構(gòu)建應(yīng)有的環(huán)境法律體系，積極處理與投資相互的環(huán)境問題。

一、引入環(huán)境協(xié)定的必要性：基于中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)投資與環(huán)境的相互作用

諾曼·邁爾斯認(rèn)為：“當(dāng)種種環(huán)境因素影響達(dá)到一定程度時(shí)，會(huì)引起經(jīng)濟(jì)惡化、社會(huì)緊張和政治對(duì)抗，從而成為沖突之源，在一國(guó)內(nèi)可能導(dǎo)致社會(huì)失序和動(dòng)亂，在國(guó)家之間則會(huì)導(dǎo)致緊張局勢(shì)或敵視關(guān)系?！保?］(P104)在當(dāng)代，沒有國(guó)家會(huì)不顧國(guó)內(nèi)環(huán)境安全，單純從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)發(fā)展投資。從引入外資的角度看，東道國(guó)會(huì)謹(jǐn)慎考慮外資對(duì)環(huán)境的影響，越來越重視外資的質(zhì)量而不僅是數(shù)量。東道國(guó)也會(huì)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的立法，來限制或避免跨國(guó)企業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞。從輸出投資的角度看，投資者母國(guó)為了減少投資風(fēng)險(xiǎn)，保證海外投資保險(xiǎn)制度的順利運(yùn)行，也必須督促本國(guó)資本盡量配合東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境要求。投資帶來的東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益是環(huán)境合作的基礎(chǔ)，但環(huán)境作為各成員國(guó)的生存空間，關(guān)系到真正的持續(xù)發(fā)展，甚至影響著區(qū)域內(nèi)的各國(guó)安全。隨著投資在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的地位越來越重要，投資與環(huán)境之間的相互關(guān)系也備受矚目，并成為立法與制定政策的必要考量因素。

（一）投資對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響

任何事物都包含著矛盾，矛盾著的各個(gè)方面既對(duì)立，又統(tǒng)一，并在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。投資對(duì)環(huán)境的影響亦是如此。

投資自由化對(duì)環(huán)境保護(hù)存在積極影響。一方面，投資自由化有利于環(huán)境資源的優(yōu)化配置。在環(huán)境資源總量很難大幅甚至不會(huì)大幅增加的前提下，最根本的方法就是提高資源利用率，優(yōu)化資源配置。其中，投資自由化是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要途徑，與環(huán)境有關(guān)的資金和技術(shù)能夠隨著投資轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家和地區(qū)，尤其是投向有所需要的發(fā)展中國(guó)家。另一方面，投資自由化催生出新型環(huán)保產(chǎn)業(yè)有利于東盟國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。例如，中國(guó)是光伏產(chǎn)品的出口大國(guó)，掌握著光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。然而，近年中國(guó)的新能源產(chǎn)品在國(guó)際上面臨著嚴(yán)峻的反傾銷和反補(bǔ)貼訴訟。假如中國(guó)將資本投向東盟光伏產(chǎn)業(yè)，不僅可以帶動(dòng)資金的流動(dòng)，更可以輸出成熟的技術(shù)和多余的生產(chǎn)力，緩解相關(guān)訴訟給國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來的壓力，幫助東盟國(guó)家提升該領(lǐng)域的技術(shù)水平，為東盟等國(guó)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)能力打下基礎(chǔ)。

投資自由化對(duì)環(huán)境保護(hù)也存在消極影響。以往，人們認(rèn)為世界范圍內(nèi)的環(huán)境問題是基于環(huán)境成本的外部化而產(chǎn)生的。環(huán)境成本的外部化主要表現(xiàn)為產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格沒有真實(shí)反應(yīng)包含在其中的環(huán)境成本。這種觀點(diǎn)更多的是從貿(mào)易與環(huán)境的相互關(guān)系出發(fā)理解環(huán)境問題。事實(shí)上，投資也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。生產(chǎn)和消費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致跨國(guó)投資的擴(kuò)大，加速資源的消耗和廢物排放，加速環(huán)境惡化。例如印度尼西亞的棕櫚油在世界植物油市場(chǎng)中占據(jù)了較多份額，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)建成后，棕櫚油出口關(guān)稅有所降低，客觀上刺激了印尼棕櫚油的出口。經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使更多資本投向棕櫚油行業(yè)，但該行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，種植園只能紛紛采用毀林開荒的種植方式，相伴產(chǎn)生的問題就是森林大火頻發(fā)、森林面積銳減以及煙霧跨界污染。一方面，投資自由化對(duì)環(huán)境的侵害方式變得更為直接。投資自由化擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模和范圍，投資者有可能將污染性產(chǎn)品和技術(shù)投入到東道國(guó)項(xiàng)目中，在投資的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染的轉(zhuǎn)嫁。這種現(xiàn)象符合“污染避難所”理論。該理論認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和管理水平高，使得污染產(chǎn)業(yè)的成本上升，而發(fā)展中國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低，污染產(chǎn)業(yè)的成本下降。因此，在自由投資條件下，高污染產(chǎn)業(yè)容易向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)內(nèi)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，不排除同樣存在污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的情況。另一方面，投資自由化可能引發(fā)對(duì)發(fā)展中國(guó)家資源的過度開發(fā)，繼而引發(fā)東道國(guó)環(huán)境污染惡化。中國(guó)和東盟多數(shù)國(guó)家的比較優(yōu)勢(shì)建立在低成本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，低成本通常通過過度資源開發(fā)和環(huán)境污染實(shí)現(xiàn)。比如，馬來西亞集中發(fā)展塑膠、飲料等行業(yè)；柬埔寨依托本土資源出口木材與橡膠等；緬甸則開發(fā)以石油、天然氣為主的能源產(chǎn)業(yè)，這些行業(yè)幾乎都依賴于自然資源并且生產(chǎn)技術(shù)落后、能源消耗大。中國(guó)在對(duì)東盟投資的過程中強(qiáng)調(diào)對(duì)能源、資源產(chǎn)業(yè)的投資引起了東盟各國(guó)的憂慮，相關(guān)國(guó)家擔(dān)心中國(guó)的直接投資會(huì)造成自身資源的過度開發(fā)，不利于東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）環(huán)境對(duì)投資產(chǎn)生的影響

投資自由化會(huì)給環(huán)境帶來正面或負(fù)面的影響，環(huán)境因素亦會(huì)對(duì)投資產(chǎn)生反作用力。

第一，環(huán)境保護(hù)意識(shí)引導(dǎo)投資流向。環(huán)境問題激發(fā)了全球保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。環(huán)保意識(shí)令消費(fèi)者在選擇產(chǎn)品的過程中更加注重商品的環(huán)保因素，使得生產(chǎn)企業(yè)不得不考慮投資領(lǐng)域的環(huán)保屬性。

第二，環(huán)境法律是國(guó)際投資環(huán)境中的重要參考。對(duì)外投資必須考慮東道國(guó)的整個(gè)投資環(huán)境，其中就包括東道國(guó)法律對(duì)環(huán)境問題的規(guī)制。現(xiàn)如今，包括發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的世界各國(guó)都愈發(fā)重視國(guó)內(nèi)環(huán)境法律的構(gòu)建和執(zhí)行，也更為看重通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，環(huán)境審批程序來引導(dǎo)和鼓勵(lì)環(huán)境友好型的企業(yè)和產(chǎn)品。

第三，環(huán)境措施可能帶來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。隨著環(huán)境保護(hù)意識(shí)的加強(qiáng)，東道國(guó)比原來更容易采取措施或限制或取締違反環(huán)境保護(hù)的投資或經(jīng)營(yíng)行為。對(duì)外國(guó)投資者來說，東道國(guó)的做法無(wú)疑加大了投資的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。另外，也不排除某些東道國(guó)會(huì)假借環(huán)境保護(hù)的名義對(duì)外資征收更多的稅負(fù)，讓外資承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，對(duì)外資進(jìn)行變相限制。

本文分別對(duì)各類家畜設(shè)計(jì)問卷，內(nèi)容包括各環(huán)節(jié)用工量和使用機(jī)械情況等，并于2010年8月在內(nèi)蒙古、黑龍江、山東、河北、四川和江蘇這6個(gè)省份，對(duì)畜牧養(yǎng)殖農(nóng)戶、養(yǎng)殖場(chǎng)(公司)展開了實(shí)地面對(duì)面問卷調(diào)研，共回收有效樣本量485份。以下的研究均基于樣本數(shù)據(jù)。

投資和環(huán)保并非絕對(duì)對(duì)立，投資并不必然帶來環(huán)境的損害，環(huán)保也并非總是限制投資。投資與環(huán)保有可能相互促進(jìn)，也有可能相互制約，關(guān)鍵要看如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。建立和健全中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)的環(huán)境法律體系是協(xié)調(diào)中國(guó)和東盟之間投資與環(huán)境的關(guān)鍵所在。

二、引入環(huán)境協(xié)定的背景：中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)已有的環(huán)境合作成果及不足

（一）自貿(mào)區(qū)的環(huán)境合作方式

中國(guó)和東盟面臨著許多共同的環(huán)境問題，早已展開過環(huán)境合作。中國(guó)—東盟的環(huán)境保護(hù)合作在兩個(gè)層面上展開，一個(gè)依托“10+3”即東盟和中國(guó)、日本、韓國(guó)的多邊體制實(shí)現(xiàn)環(huán)境合作，另一個(gè)以“10+1”雙邊機(jī)制為平臺(tái)展開。東盟環(huán)境合作已經(jīng)初步建立了多層次的環(huán)境制度，最高層面包括東盟“10+3”、多個(gè)“10+1”首腦峰會(huì)和中日韓峰會(huì)；中間層面包括環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議；下級(jí)層面包括東盟環(huán)境高官會(huì)議、具體議題合作制度等。［3］

2010年之后，雙方的環(huán)境合作更為豐富。根據(jù)《中國(guó)—東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略2009—2015》和《中國(guó)—東盟環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃2011—1013》，中國(guó)—東盟從以下幾方面開展了環(huán)境保護(hù)合作。一是搭建環(huán)境合作與政策對(duì)話平臺(tái)，組織召開中國(guó)—東盟環(huán)境部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。中國(guó)—東盟環(huán)境部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是中國(guó)—東盟環(huán)境合作的高層對(duì)話機(jī)制，由中國(guó)和東盟各國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)、東盟秘書長(zhǎng)和東盟秘書處其他高級(jí)官員組成。主要任務(wù)包括：對(duì)中國(guó)—東盟環(huán)境合作提供戰(zhàn)略指導(dǎo)；就環(huán)境合作的重大議題交流看法；就共同關(guān)心的全球和區(qū)域環(huán)境問題開展政策對(duì)話；聽取中國(guó)—東盟環(huán)境合作進(jìn)展報(bào)告等。二是開設(shè)中國(guó)—東盟環(huán)境合作論壇。論壇圍繞中國(guó)—東盟環(huán)境合作具體領(lǐng)域，邀請(qǐng)中國(guó)和東盟成員國(guó)、其他國(guó)家以及國(guó)際機(jī)構(gòu)、非政府組織、企業(yè)界、科研機(jī)構(gòu)等的決策者、企業(yè)家、專家學(xué)者等參加，開展政策交流、技術(shù)展示和合作商談。三是培訓(xùn)專門人才、提高公眾的環(huán)保意識(shí)。組織東盟國(guó)家的環(huán)境官員和技術(shù)專家，在國(guó)家環(huán)境政策與法規(guī)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)與實(shí)踐等方面展開培訓(xùn)。四是推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與技術(shù)交流，推動(dòng)研究和啟動(dòng)中國(guó)—東盟環(huán)境標(biāo)志相互認(rèn)證等。

（二）自貿(mào)區(qū)環(huán)境合作存在的不足

盡管中國(guó)—東盟已經(jīng)建立了多層次的合作機(jī)制，但這些機(jī)制發(fā)揮的作用有限，很多嚴(yán)重的環(huán)境問題沒有解決。例如森林退化和海洋污染的問題。東南亞區(qū)域是森林退化率最高的地區(qū)，但環(huán)境仍在進(jìn)一步惡化。該局面是以下原因綜合作用的結(jié)果。

第一，根本原因在于“東盟模式”結(jié)構(gòu)松散，決策能力弱，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境合作無(wú)法深入展開。所謂“東盟模式”的核心特征是“偏好非正式性，不喜歡制度化合作，建構(gòu)協(xié)商一致的理念和實(shí)踐”［4］（P88）。強(qiáng)調(diào)協(xié)商一致的后果是在分歧較大的領(lǐng)域盡量擱置議題、避免沖突，造成了東盟在具體環(huán)境問題上決策能力弱。以湄公河流域的治理為例，泰國(guó)、緬甸、老撾、越南早在1995年便形成了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議》，但就具體的湄公河沿岸建立大壩一事卻很難達(dá)成一致。居于湄公河上游的泰國(guó)和老撾極力主張各成員有自由建造大壩的權(quán)利；而下游的越南則堅(jiān)決主張限制這種權(quán)利。因?yàn)殇毓游瘑T會(huì)沿襲了東盟協(xié)商一致的傳統(tǒng)，為避免沖突，最后就建立大壩一事出現(xiàn)了“共識(shí)最小化”的結(jié)果，該問題未能真正解決。另外，在東盟環(huán)境合作的各層級(jí)結(jié)構(gòu)中，東盟成員國(guó)保留了相當(dāng)大的主權(quán)權(quán)力，而留給東盟秘書處、環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議及下層環(huán)境機(jī)制的權(quán)力空間過小，未能發(fā)揮多層級(jí)應(yīng)有的作用。［5］

第二，外在原因在于缺乏監(jiān)督和懲罰機(jī)制。東盟領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境法律以宣言、原則形式出現(xiàn)的“軟法”居多，加上“硬法”層面又推崇責(zé)任淡化機(jī)制，相應(yīng)地，在制度設(shè)計(jì)時(shí)便會(huì)特意回避監(jiān)督和懲罰機(jī)制。缺乏監(jiān)督和懲罰機(jī)制，多邊環(huán)境法律便很難執(zhí)行，即便執(zhí)行也無(wú)法獲得預(yù)期效果。東盟各成員國(guó)之間在政治、經(jīng)濟(jì)、民族、宗教等方面都存在巨大差異，很難形成共同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。加上各國(guó)在彼此競(jìng)爭(zhēng)中，更看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而缺乏環(huán)境治理的意愿。如此，各成員國(guó)很難自動(dòng)自覺地受制于多邊環(huán)境法律的約束，更不愿受制于懲罰機(jī)制。

第三，系統(tǒng)原因在于區(qū)域環(huán)境法律執(zhí)行力不強(qiáng)，各成員國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境法律難以協(xié)調(diào)。早在1977年?yáng)|盟就制定了東盟次區(qū)域環(huán)境計(jì)劃，此后也形成了一系列環(huán)境法律文件，但有法律拘束力的公約、協(xié)定、諒解備忘錄不多。截止到2012年，成員國(guó)簽署的此類有拘束力的環(huán)境法律僅有6個(gè)，其中《東盟自然和自然保護(hù)協(xié)議》《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議》《東盟跨界煙霧污染協(xié)議》影響較大。還有一類是宣言、計(jì)劃、聲明等不具法律拘束力的“軟法”。例如歷次《東盟環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合聲明》《東盟環(huán)境高官組織會(huì)議聯(lián)合聲明》等。從法律性質(zhì)上來說，“軟法”對(duì)各成員國(guó)不構(gòu)成條約上的拘束力，因而執(zhí)行力較弱。即便是那些有拘束力的“硬法”，也很難執(zhí)行。這些“硬法”的內(nèi)容保留了過多的成員國(guó)的主權(quán)，文本內(nèi)容模糊，實(shí)際操作困難。區(qū)域一體化層面的環(huán)境法律難以執(zhí)行，區(qū)域內(nèi)各國(guó)國(guó)內(nèi)的環(huán)境法律執(zhí)行起來也經(jīng)常受阻。東南亞國(guó)家體系中爭(zhēng)論著權(quán)利分享的復(fù)雜問題，不可避免地造成環(huán)境立法承諾與執(zhí)行間的巨大反差。就印度尼西亞而言，治理森林大火就涉及包括林業(yè)部、環(huán)境部、各火災(zāi)協(xié)調(diào)小組、中心等7個(gè)機(jī)構(gòu)，過于復(fù)雜的設(shè)計(jì)造成機(jī)構(gòu)間權(quán)力難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致法律執(zhí)行不暢。在環(huán)境治理的問題上，各國(guó)政府深受本國(guó)利益集團(tuán)的束縛，又囿于部門之間權(quán)力的爭(zhēng)奪，實(shí)施環(huán)境治理的意愿和能力都很低下。

三、擬用環(huán)境附屬協(xié)定：綜合考量的選擇

中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)是一個(gè)以經(jīng)濟(jì)合作為重點(diǎn)的自由貿(mào)易區(qū)域，在經(jīng)濟(jì)合作有效展開后，再向政治、安全、文化、環(huán)境等領(lǐng)域拓展。這種合作方式?jīng)Q定了中國(guó)—東盟的環(huán)境合作的特點(diǎn)。首先，中國(guó)—東盟之間不存在一個(gè)美國(guó)式的統(tǒng)一的包括貨物、投資、環(huán)境等綜合性自由貿(mào)易協(xié)定。相反，中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)從貨物貿(mào)易開始首先形成了《中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，在推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)過程中形成了《中國(guó)—東盟貨物貿(mào)易協(xié)定》《中國(guó)—東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制》《中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)投資協(xié)議》等。因此中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)的基本法律文件是以條約群的形式出現(xiàn)，但這些條約群涵蓋內(nèi)容有限，缺乏專門的環(huán)境協(xié)定。其次，中國(guó)—東盟之間的環(huán)境合作以“合作戰(zhàn)略”及“行動(dòng)計(jì)劃”等文件為基礎(chǔ)，但文件當(dāng)中沒有對(duì)成員國(guó)規(guī)定實(shí)質(zhì)性的環(huán)境法律義務(wù)。其合作形式多以論壇、對(duì)話、交流為主。再次，因?yàn)橹袊?guó)-東盟間沒有具體的環(huán)境法律義務(wù)，相應(yīng)的爭(zhēng)端解決機(jī)制也不用于解決成員國(guó)之間的環(huán)境糾紛。綜合而言，中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)的環(huán)境合作是一種相對(duì)松散的合作方式，沒有更多的法律拘束力。很顯然，這種方式不能滿足高度一體化的要求，不能從根本上解決環(huán)境問題，無(wú)法為投資提供良性的環(huán)境法律保障，難以適應(yīng)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中環(huán)保高標(biāo)準(zhǔn)的趨勢(shì)。因此，必須重新審視中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)解決環(huán)境問題的模式，啟用新的方法。

（一）借鑒經(jīng)驗(yàn)，改良“東盟模式”在環(huán)境領(lǐng)域的外溢作用

以NAFTA、歐盟為代表的自由貿(mào)易區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)說明，一體化程度越高帶來的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移效果越明顯，而合作水平低產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)力不足。有研究顯示，與其他區(qū)域相比，包括東盟在內(nèi)的亞洲自由貿(mào)易區(qū)利用率較低。亞洲開發(fā)銀行對(duì)重要產(chǎn)業(yè)部門當(dāng)中的841家生產(chǎn)公司進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，各國(guó)公司對(duì)亞洲自貿(mào)區(qū)的利用率分別為中國(guó)45.1%，日本29%，韓國(guó)20.8%，菲律賓20%，新加坡17.3%，泰國(guó)24%。［6］(Para.109)形成這種局面的主要原因有兩個(gè)。其一，原來的東盟一體化方式只注重貨物貿(mào)易領(lǐng)域，而在非關(guān)稅、服務(wù)、投資、環(huán)境等方面缺乏合作。其二，東盟自貿(mào)區(qū)缺乏雄心，沒有更多的針對(duì)自由化的承諾。事實(shí)上，東盟也意識(shí)到了這一點(diǎn)，在“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”（Regional Comprehensive Economic Part nership,RCEP）①第一輪談判之后，發(fā)表了一個(gè)聯(lián)合聲明，希望能形成一個(gè)比東盟“10+1”協(xié)定模式更具雄心的協(xié)定。部分成員國(guó)還表示，目標(biāo)應(yīng)定位在一個(gè)“現(xiàn)代、廣泛、高標(biāo)準(zhǔn)和互惠的促進(jìn)貿(mào)易和投資的經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”。也有中國(guó)研究者認(rèn)為：“未來RCEP談判過程中，將借鑒TPP談判模式，在政府采購(gòu)、勞工、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面學(xué)習(xí)TPP的高標(biāo)準(zhǔn)?！保?］

（二）參考TPP的環(huán)境規(guī)定，根據(jù)中國(guó)—東盟的實(shí)際情況提高環(huán)境保護(hù)水平

中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)乃至整個(gè)RCEP或多或少受傳統(tǒng)“東盟模式”的影響，這種松散的一體化方式正面臨著來自美國(guó)主導(dǎo)的TPP巨大挑戰(zhàn)。

TPP的環(huán)境章節(jié)試圖涵蓋愈加廣泛的與貿(mào)易有重要關(guān)系的環(huán)境事項(xiàng)，談判時(shí)成員國(guó)的提案就表明了這種傾向。［8］美國(guó)的提案認(rèn)為，TPP環(huán)境章節(jié)應(yīng)包括三個(gè)最主要部分，即保護(hù)、核心義務(wù)和實(shí)施性、公眾參與。新西蘭則認(rèn)為TPP應(yīng)納入氣候變化議題，比如構(gòu)建亞洲太平洋區(qū)內(nèi)的碳排放交易場(chǎng)所；成員國(guó)逐步取消化石能源補(bǔ)貼。澳大利亞則希望要完全取消環(huán)境產(chǎn)品的關(guān)稅。這些議題都是以往自貿(mào)區(qū)協(xié)定環(huán)境章節(jié)不曾有的內(nèi)容。TPP還試圖給成員國(guó)增加新的環(huán)境義務(wù)，例如漁業(yè)補(bǔ)貼問題。從草案來看，TPP第SS.16條認(rèn)為，各成員方認(rèn)為不恰當(dāng)?shù)墓芾砗蜐O業(yè)補(bǔ)貼是造成過度捕撈的重要因素，明確要求各成員方必須（must）控制、減少和逐步廢除造成過度捕撈的所有補(bǔ)貼。［9］“必須”一詞意味著該項(xiàng)環(huán)境責(zé)任非常嚴(yán)格。

TPP無(wú)疑在環(huán)境問題上也呈現(xiàn)出其高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求的特性。然而，中國(guó)—東盟之間的環(huán)境附屬協(xié)定不需要也不可能完全照搬TPP模式。東盟域內(nèi)各國(guó)間存在著種族、宗教、文化、歷史、習(xí)俗等諸多差異，有自己處理環(huán)境問題的傳統(tǒng)。過于嚴(yán)苛的環(huán)境要求使得成員國(guó)進(jìn)入的門檻很高，成員國(guó)利益博弈加劇也會(huì)令談判難以取得成功。上述的漁業(yè)補(bǔ)貼是一國(guó)重要的補(bǔ)貼方式，尤其是對(duì)東南亞以漁業(yè)為主的國(guó)家來說更是舉足輕重的政策性措施。然而，TPP嚴(yán)格的漁業(yè)補(bǔ)貼規(guī)定勢(shì)必會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)國(guó)家的相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大影響。這也許是菲律賓突然宣布退出TPP談判的重要原因。

（三）加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境法律的拘束力，制定環(huán)境附屬協(xié)定

從世界范圍看，自由貿(mào)易協(xié)定處理環(huán)境問題的方式有兩種。一種是以美國(guó)為代表的合作緊密型?，F(xiàn)代美國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定幾乎都有環(huán)境專章，用以規(guī)定成員國(guó)的環(huán)境義務(wù)和解決環(huán)境糾紛。另一種是發(fā)展中國(guó)家普遍偏好的合作松散型。而合作松散型的表現(xiàn)形式不盡一致。有的《自由貿(mào)易協(xié)定》（Free Trade Agreement,FTA）只在前言當(dāng)中提到了環(huán)境保護(hù)，但未形成具體條款，例如2008年加拿大與歐洲貿(mào)易聯(lián)盟（冰島、列支敦士登、瑞士、挪威）簽訂的FTA。有的FTA只規(guī)定了環(huán)境合作，未涉及其他的環(huán)境問題，例如歐盟與突尼斯之間的FTA。有的只在投資章節(jié)考慮到了與投資有關(guān)的環(huán)境問題，例如日本與智利之間簽訂的《戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等等。還有一種方式是早期NAFTA采用的通過制定自貿(mào)區(qū)的附屬協(xié)定來規(guī)制環(huán)境問題。作為NAFTA附屬協(xié)定（side agreement）的《北美環(huán)境合作協(xié)議》（North American Agreement on Environment Cooperation,NAAEC）。另外，作為TPP前身的P4協(xié)定也是采用附屬協(xié)定（P4 Environment Cooperation Agreement)的形式納入環(huán)境問題。

中國(guó)—東盟之間適合采用環(huán)境附屬協(xié)定的方式，主要基于以下三個(gè)考慮。首先，中國(guó)—東盟之間沒有統(tǒng)一的自由貿(mào)易協(xié)定，自貿(mào)區(qū)的法律文件體現(xiàn)為協(xié)定群，不具備美國(guó)式的將環(huán)境問題納入到統(tǒng)一自貿(mào)區(qū)協(xié)定的前提。其次，附屬協(xié)定與主協(xié)定或中心協(xié)定的法律效力有差別，附屬協(xié)定具有一定的拘束力，但不是完全拘束力，適合中國(guó)—東盟的合作習(xí)慣?？紤]到中國(guó)—東盟現(xiàn)有的環(huán)境合作方式，尚難建立拘束力很強(qiáng)的環(huán)境協(xié)定，但比起宣言、精神來說，附屬協(xié)定的效力強(qiáng)于完全的“軟法”，并且內(nèi)容頁(yè)更為具體。最后，中國(guó)與其他國(guó)家也締結(jié)過類似的附屬協(xié)定，有一定實(shí)踐基礎(chǔ)。例如2006年中國(guó)與智利間的自由貿(mào)易協(xié)定就有單獨(dú)的《環(huán)境合作協(xié)定》作為補(bǔ)充。

四、中國(guó)—東盟環(huán)境附屬協(xié)定的內(nèi)容設(shè)計(jì)

（一）環(huán)境附屬協(xié)定的實(shí)體內(nèi)容

附屬協(xié)定擬采用的條款可以包括環(huán)境保護(hù)水平、環(huán)境法律的實(shí)施和適用、程序性事項(xiàng)、環(huán)境合作、環(huán)境磋商等等，用來解決以下幾個(gè)方面的問題。（1）明確各成員國(guó)應(yīng)提高環(huán)境保護(hù)水平；鼓勵(lì)各國(guó)為保護(hù)環(huán)境制定、修改國(guó)內(nèi)法；解決成員國(guó)在不同多邊環(huán)境協(xié)定中義務(wù)沖突。有的時(shí)候，各成員國(guó)既是某一多邊環(huán)境協(xié)定的成員同時(shí)也是本附屬協(xié)定的成員，但在該兩個(gè)不同協(xié)定項(xiàng)下承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任或義務(wù)可能發(fā)生沖突，如何處理這些沖突應(yīng)在相關(guān)條款中予以處理。（2）監(jiān)督和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)落在實(shí)處?？v觀世界范圍內(nèi)的FTA，通過公眾參與來促進(jìn)環(huán)保事業(yè)是常例。例如，加強(qiáng)宣傳環(huán)境保護(hù)法律，喚醒人們的環(huán)保法意識(shí)；允許公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法發(fā)表評(píng)論；賦予公眾一定的環(huán)境信息知情權(quán)等。（3）賦予利益主體環(huán)境救濟(jì)權(quán)利。例如，各成員方應(yīng)給環(huán)境受害方提供司法、準(zhǔn)司法或行政救濟(jì)的程序；對(duì)違反環(huán)境法的行為予以制裁；制定一些賠償、補(bǔ)償和懲罰的制度。

（二）環(huán)境附屬協(xié)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制

隨著環(huán)境問題對(duì)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響作用日益明顯，圍繞環(huán)境產(chǎn)生的糾紛會(huì)逐漸增多，需要建立環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制。爭(zhēng)端解決機(jī)制也能倒逼各成員國(guó)更積極、恰當(dāng)?shù)芈男袇^(qū)域內(nèi)的環(huán)境義務(wù)。盡管中國(guó)和東盟之間已有《中國(guó)—東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制協(xié)定》解決糾紛，但該協(xié)定的管轄范圍未將環(huán)境爭(zhēng)端納入在內(nèi)?！吨袊?guó)—東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制協(xié)定》第2條規(guī)定了其適用范圍：（1）根據(jù)框架協(xié)議及其附件提起的爭(zhēng)端；（2）框架協(xié)議的任何引文所涉及的爭(zhēng)端；（3）在成員國(guó)領(lǐng)域內(nèi)中央、地區(qū)或當(dāng)權(quán)者達(dá)成的框架協(xié)議中措施所產(chǎn)生的爭(zhēng)端?？蚣軈f(xié)議及其引文未將環(huán)境議題包括在內(nèi)，故環(huán)境糾紛不屬于該協(xié)定的管轄范疇?；诖耍诃h(huán)境問題上需要引入爭(zhēng)端解決機(jī)制，具體辦法有兩種。一種是擴(kuò)大現(xiàn)有《中國(guó)—東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制協(xié)定》的適用范圍，明確將環(huán)境糾紛涵蓋進(jìn)去。這種做法簡(jiǎn)單、省事，依托了已有的法律解決環(huán)境爭(zhēng)端，卻也吸收了原有協(xié)定中的不足?！吨袊?guó)—東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制協(xié)定》包括三個(gè)解決爭(zhēng)端的具體方式：磋商、調(diào)解或調(diào)停以及仲裁。有學(xué)者認(rèn)為，該協(xié)定存在明顯不足，即爭(zhēng)端解決機(jī)制的主體不包括私人和企業(yè)；仲裁庭組成人員不足；仲裁庭表決方式欠妥當(dāng)；執(zhí)行以及懲罰機(jī)制均有缺陷等。［10］另一種是，建立專門的環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制。在NAFTA當(dāng)中，針對(duì)不同事項(xiàng)有不同的爭(zhēng)端解決機(jī)制，有專門的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制；反傾銷與反補(bǔ)貼稅事項(xiàng)的爭(zhēng)端解決機(jī)制；一般爭(zhēng)端解決機(jī)制；其他爭(zhēng)端解決機(jī)制。NAFTA的兩個(gè)附屬協(xié)定《北美環(huán)境合作協(xié)定》和《北美勞工合作協(xié)定》還有單列的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

中國(guó)—東盟制定附屬環(huán)境協(xié)定可以效仿美國(guó)的做法，規(guī)定專門的環(huán)境爭(zhēng)端解決方式。從多個(gè)自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，磋商是環(huán)境爭(zhēng)端解決的必經(jīng)程序。在磋商未果的情況下，將環(huán)境糾紛訴諸仲裁或者專家組程序。成員國(guó)就本協(xié)定中環(huán)境專章的事項(xiàng)產(chǎn)生糾紛或成員國(guó)就本協(xié)定與其他環(huán)境協(xié)定中的事項(xiàng)產(chǎn)生的糾紛，首先應(yīng)向?qū)Ψ綍嫔暾?qǐng)協(xié)商解決。成員方應(yīng)盡可能地尋求雙方滿意的解決辦法。如果磋商未能解決問題，任何一方都能夠要求環(huán)境委員會(huì)介入。委員會(huì)應(yīng)通過向政府、專家和其他渠道咨詢盡快解決爭(zhēng)議。如果還未能解決糾紛，則可以將糾紛訴諸仲裁庭或者專家組程序。

注釋：

①“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”（Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP）是東盟10國(guó)發(fā)起的，邀請(qǐng)中、日、韓、澳大利亞、新西蘭和印度共同參加的，通過削減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，建立統(tǒng)一大市場(chǎng)的FTA。

［1］中國(guó)對(duì)外投資書寫新機(jī)遇［EB/OL］.人民網(wǎng)，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2015-06/28/nw.D110000 renmrb_20150628_1-03.htm，2015-06-28.

［2］(美)諾曼·邁爾斯.最終的安全—政治穩(wěn)定的環(huán)境基礎(chǔ)［M］.王正平,金輝,譯.上海：上海譯文出版社,2001.

［3］邱昌情.東盟治理進(jìn)程中的環(huán)境區(qū)域合作模式—從APEC到“東盟10+3”［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇,2009,（2）.

［4］(加)阿米塔·阿查亞.建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序［M］.王正毅,馮懷信,譯.上海：上海人民出版社,2004.

［5］徐進(jìn).略論中國(guó)與東盟的環(huán)境保護(hù)合作［J］.戰(zhàn)略決策研究,2014,（6）.

［6］Bryan Mercurio.Trade Liberalisation in Asia:Why Intra-Asian free trade agreements are not utilized by the business community.Asian J.WTO&Int’l Health L&Pol’y,2011,(6).

［7］鄒鵬飛，謝國(guó)斌.基于環(huán)境與資源雙重約束的我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率研究［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（5）.

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