霧霾防治的金融政策之演進(jìn)及展望

■王文華 周景坤

霧霾防治的金融政策之演進(jìn)及展望

■王文華 周景坤

在我國環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻的形勢下，霧霾防治的成效性亟待增強。霧霾防治的經(jīng)濟學(xué)機理是使大氣污染負(fù)外部性內(nèi)部化，防治的金融政策主要有排污權(quán)交易、綠色信貸、市政環(huán)境債券、霧霾防治責(zé)任保險等；霧霾防治金融政策的發(fā)展演進(jìn)過程為萌芽期、發(fā)展期、持續(xù)改進(jìn)期。我國霧霾防治的金融政策需要從地區(qū)、銀行、市場等方面著手，采取不同政策措施，加強產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，改進(jìn)金融幫扶，培育資本市場。

霧霾防治；金融政策；負(fù)外部性

王文華，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生,景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院教授。（湖北武漢 430072）

周景坤，梧州學(xué)院文法學(xué)院教授，浙江大學(xué)博士后。（廣西梧州 543002）

近年來，隨著我國大規(guī)模工業(yè)化和城市化的持續(xù)推進(jìn)，工業(yè)、建筑業(yè)和交通運輸業(yè)等快速發(fā)展，大量廢氣被排放到空氣中，對霧霾的形成創(chuàng)造了有利條件。此外，全球氣候變暖，氣象條件也產(chǎn)生明顯變化，讓積累在空氣中的廢棄物無法得到及時擴散，造成我國大面積霧霾天氣的頻發(fā)。霧霾對我國的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，近幾年，針對全國性、大面積頻發(fā)的霧霾，中央政府和地方政府積極應(yīng)對，出臺了多種政策，推動大氣污染治理?？v觀國內(nèi)外霧霾防治的辦法，包括行政手段、產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、金融政策等，這些政策效果如何？本文嘗試從金融政策的角度梳理現(xiàn)行的政策，提出相關(guān)建議。

一、霧霾防治的經(jīng)濟學(xué)機理

霧霾天氣的形成與生產(chǎn)者或消費者在經(jīng)濟行為過程中向大氣排污有很大關(guān)聯(lián)，給經(jīng)濟社會造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，這就是經(jīng)濟學(xué)上的經(jīng)濟負(fù)外部性。經(jīng)濟負(fù)外部性的產(chǎn)生是由于生產(chǎn)者或消費者并未承擔(dān)經(jīng)濟行為的全部成本，而是將一部分成本轉(zhuǎn)嫁他人，從而損害他人的福利。經(jīng)濟負(fù)外部性的出現(xiàn)導(dǎo)致邊際私人成本小于邊際社會成本。因此，解決霧霾防治的經(jīng)濟學(xué)機理在于使大氣污染負(fù)外部性內(nèi)部化，其基本思路有四種：

第一種思路是基于政府干預(yù)的直接管制。政府通過命令和控制排污標(biāo)準(zhǔn)，一旦超過標(biāo)準(zhǔn)，將給予懲罰。這種基于經(jīng)濟懲戒的原理源于庇古理論。庇古認(rèn)為，在邊際私人成本與邊際社會成本不一致的情形下，依靠市場競爭無法達(dá)到帕累托最優(yōu)，需要政府干預(yù)，對造成污染的企業(yè)或消費者予以征稅（即庇古稅），以彌補邊際社會成本與邊際私人成本的缺口。庇古理論的前提是存在一個擁有完全信息的理想政府，完全出于公眾利益，基于完全信息制定出最優(yōu)稅率。事實上，我國政府對污染企業(yè)的征稅或罰款收效不佳。

第二種思路是基于完全市場交易的自愿協(xié)商，典型的就是科斯理論。科斯認(rèn)為，在交易費用為零的情形下，不管權(quán)利如何界定，可通過市場交易和自愿協(xié)商達(dá)到資源的最優(yōu)配置，不一定需要庇古稅。如果交易費用不為零，需權(quán)衡各種政策手段的成本—收益，庇古稅可能是有效的制度安排，也可能無效。也就是說，在出現(xiàn)霧霾行為的經(jīng)濟負(fù)外部性等市場失靈時，政府干預(yù)并非是必然選擇。然而科斯定理的前提是存在明晰的產(chǎn)權(quán)、自愿協(xié)商的人數(shù)不多、談判雙方的地位平等，且交易成本為零，最重要的是政府要居于中立。事實上，由于我國產(chǎn)權(quán)界定的模糊，談判雙方地位的嚴(yán)重不對等，加上政府事實上的偏袒行為，導(dǎo)致真正的自愿協(xié)商行為難以產(chǎn)生。

第三種思路是基于社會機制的社會準(zhǔn)則。傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)以理性人為假定，強調(diào)生產(chǎn)者的利潤最大化和消費者的效用最大化，而忽視社會責(zé)任的教育。社會準(zhǔn)則要求生產(chǎn)者和消費者基于自律，并非一味地追求利潤最大化和效用最大化，而是追求經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧關(guān)系。社會準(zhǔn)則的前提是整個社會的道德水準(zhǔn)高和社會責(zé)任感強，這依賴于整個社會的道德教育發(fā)展。因此，就我國目前所處的發(fā)展階段而言，社會準(zhǔn)則仍不具有普遍適用性。

第四種思路是基于政府和市場相結(jié)合的激勵相容。從上述三種思路來看，霧霾防治亟須政府與市場相結(jié)合。十八屆三中全會強調(diào)，在資源配置中市場起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。而金融政策是重要的激勵相容方法之一，典型的就是排污權(quán)交易制度。通過排污權(quán)的交易，充分發(fā)揮市場配置排污資源的價格杠桿作用，有效降低環(huán)境管制者的管理成本 （包括信息成本）和霧霾防治的總成本。另一個金融激勵相容機制就是在政府的政策性支持下，發(fā)揮金融機構(gòu)的甄選功能，通過價格和數(shù)量控制，提高清潔產(chǎn)業(yè) （項目）融資的可獲得性和降低其融資成本，抑制污染產(chǎn)業(yè)（項目）融資的可獲得性和提高其融資成本。通過這種激勵相容制度的安排，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的擴張，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的無污染化調(diào)整。

二、霧霾防治的主要金融政策

（一）排污權(quán)交易

排污權(quán)交易起源于美國，排污權(quán)是指排污企業(yè)通過繳費或購買取得在一定范圍內(nèi)排放污染物的權(quán)利。排污權(quán)作為無形權(quán)利，可用于交易、租賃或抵押貸款。排污權(quán)交易是排污企業(yè)與環(huán)保部門或者是排污企業(yè)之間通過市場相互調(diào)劑排污權(quán)的行為，包括排污權(quán)交易的一級市場和排污權(quán)交易的二級市場。排污權(quán)交易從政府與企業(yè)的行政管理變?yōu)槭袌龌慕?jīng)濟行為。排污權(quán)的價格由市場決定，通過經(jīng)濟杠桿有效激勵排污企業(yè)提高污染治理的積極性，保證污染物的總量控制。

（二）綠色信貸

綠色信貸是指銀行將企業(yè)污染治理作為信貸前置條件，提高企業(yè)信貸的門檻。銀行限制對環(huán)保不達(dá)標(biāo)企業(yè)的信貸，同時加大對環(huán)保企業(yè)的扶持力度。通過差異化的定價行為激勵企業(yè)扭轉(zhuǎn)高投入、高排放、高污染的粗放經(jīng)營模式，走與環(huán)境相兼容的可持續(xù)發(fā)展模式。綠色信貸同樣是運用經(jīng)濟杠桿倒逼企業(yè)加大污染治理力度的市場化手段。

（三）綠色證券

綠色證券包括綠色債券和上市環(huán)保核查。綠色債券是為了綠色項目進(jìn)行融資或再融資而發(fā)行的債券工具。綠色債券募集的資金必須投向綠色項目，資金投向要有嚴(yán)格的監(jiān)督過程和定期的信息披露。相較于一般債券，綠色債券的發(fā)行人須證明項目主體具有環(huán)境效益，票面利率更低，受到發(fā)行主體的青睞。自2007年歐洲投資銀行發(fā)行第一個綠色債券以來，綠色債券市場發(fā)展迅速。上市環(huán)保核查是環(huán)保部門對企業(yè)申請IPO、配股增發(fā)再融資以及資產(chǎn)重組時采取的環(huán)境保護(hù)核查制度。環(huán)境保護(hù)管理直接影響上市融資和上市后再融資的進(jìn)程。2003年6月開始實施以來，有效地發(fā)揮了環(huán)保核查的督促功能，引導(dǎo)企業(yè)提升環(huán)保水平。

（四）環(huán)境污染責(zé)任保險

被稱為“綠色保險”的環(huán)境污染責(zé)任保險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。保險公司通過運用保險費率杠桿機制，督促企業(yè)加強環(huán)境風(fēng)險管理，提高環(huán)境污染治理水平。2007年12月，我國啟動環(huán)境污染責(zé)任保險。2013年，在涉重金屬企業(yè)和石化行業(yè)推行環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點，建立了與環(huán)境污染強制責(zé)任保險相關(guān)的激勵與約束機制。

三、我國霧霾防治金融政策的發(fā)展演進(jìn)過程

我國霧霾防治金融政策的發(fā)展演進(jìn)過程可分為政策萌芽期、政策摸索期和政策持續(xù)改進(jìn)期。

（一）政策萌芽期（2000年以前）

2000年之前是霧霾防治金融政策萌芽期。2000年之前我國的霧霾天氣出現(xiàn)的頻率較低，霧霾防治的意識也較弱。期間我國的大氣污染防治剛剛起步，采取何種政策限制污染源還沒有很好的界定方式，一切都是在摸索著前行。國家并未頒布實質(zhì)性的大氣污染金融防治手段。此期間主要以行政規(guī)范為主，主要是涉污企業(yè)相關(guān)的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，政策針對的對象范圍比較窄。如，《關(guān)于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》、《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)企業(yè)設(shè)計衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等。因此，萌芽期主要表現(xiàn)為由國家直接干預(yù)，政府主導(dǎo)型的政策方針。在霧霾防治方面，防治資金的來源主要是國家的財政補貼，未涉及金融市場。

（二）政策摸索期（2001年至2012年）

2001年—2012年是霧霾防治金融政策的積極探索階段。新世紀(jì)以來，中央和地方開始積極引進(jìn)和利用金融政策防治霧霾。2001年9月，江蘇省南通市完成全國首例二氧化硫排污權(quán)交易，目前已有許多省市開始了排放權(quán)交易試點。2001年以來，國家要求所有的擬上市公司必須通過環(huán)保部門的環(huán)保核查。2014年10月，停止上市環(huán)保核查。2005年以來，國家不斷推進(jìn)生態(tài)補償機制的建設(shè)力度，但誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局尚未真正形成。2007年7月，《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》的出臺，意味著綠色信貸這一金融政策全面進(jìn)入我國霧霾防治體系。2007年底環(huán)境污染責(zé)任保險啟動以來，全國28個?。▍^(qū)、市）開展了環(huán)境污染責(zé)任保險試點，涉及重金屬、石化等多個污染行業(yè)，但主要依靠政府推動。2012年《綠色信貸指引》頒布，進(jìn)一步引導(dǎo)銀行金融機構(gòu)推進(jìn)綠色信貸，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。

此期間政策涉及的領(lǐng)域范圍相當(dāng)廣泛，在防治手段方面也逐漸多樣化。但金融政策防治機制尚未成型，缺乏統(tǒng)一性且政府的干預(yù)性仍然較強。尤其是金融危機期間，政府刺激需求的救市干預(yù)行為，導(dǎo)致資金進(jìn)入一些傳統(tǒng)的高能耗高污染產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過剩，使污染型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和提升愈加困難。

（三）政策持續(xù)改進(jìn)期（2013年—至今）

經(jīng)歷了中國霧霾災(zāi)害最嚴(yán)重的2013年，有關(guān)霧霾防治的金融政策持續(xù)完善。2013年，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于綠色信貸工作的意見》，促使銀行加大對綠色低碳經(jīng)濟和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的扶持力度。關(guān)于環(huán)境污染保險，2013年3月，環(huán)保部和保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點的指導(dǎo)意見》，其中規(guī)定三類高污染企業(yè)必須投保環(huán)境污染責(zé)任保險，否則直接影響信貸和環(huán)評，有效規(guī)范其污廢處理行為。關(guān)于排污權(quán)的使用方面，2014年8月國務(wù)院頒布 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，其中規(guī)定我國必須于2015年年底完成所有試點地區(qū)的排污權(quán)核準(zhǔn)工作，政策進(jìn)一步規(guī)定必須于2017年年底將所有關(guān)于排污權(quán)有償使用和具體實施方法及制度進(jìn)行完善。2015年，金風(fēng)科技和農(nóng)業(yè)銀行在境外發(fā)行了綠色債券，由央行牽頭的綠色債券中國標(biāo)準(zhǔn)已基本完成。

這些政策均顯現(xiàn)出政府引導(dǎo)下的以市場調(diào)節(jié)為主的發(fā)展特點。政府在直接干預(yù)領(lǐng)域內(nèi)的相對弱化，減少了對大量工業(yè)的投資，對霧霾防治有著積極的意義。隨著匯率市場化和利率市場化的穩(wěn)步推進(jìn)，匯率和利率杠桿作用的加強，經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型將加快，將有利于遏制落后產(chǎn)能以及污染物的排放。

四、完善我國霧霾防治金融政策的建議

霧霾的形成歸根結(jié)底與我國長期以來粗放型的經(jīng)濟增長方式和污染型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。粗放型的經(jīng)濟增長模式，依賴于生產(chǎn)要素的投入，經(jīng)濟效益低，表現(xiàn)為高投入、高排放和高污染的特點。污染型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為污染型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染型的能源結(jié)構(gòu)和污染型的交通運輸結(jié)構(gòu)。因此，需要借助于綠色金融體系的構(gòu)建，激勵企業(yè)增加綠色產(chǎn)業(yè)的投資，促成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運輸結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

第一，區(qū)分不同地區(qū)的特點，采取不同的治理對策。首先，對于重化工業(yè)占比大的地區(qū)，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)為主。重化工業(yè)的能源消耗大，而且是以煤為主要能源，加大了污染的概率。因此，政府應(yīng)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，逐步降低污染型的重化工業(yè)比重，逐步提升第三產(chǎn)業(yè)的比重。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，是一個痛苦而必然的選擇，也是一個長期的過程。對于嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的中小污染工業(yè)企業(yè)，采取關(guān)停并轉(zhuǎn)的辦法，轉(zhuǎn)型為第三產(chǎn)業(yè)。對于大型污染工業(yè)企業(yè)，要求環(huán)境污染保險的全覆蓋，全面推行排污權(quán)的有償取得和交易，將污染成本內(nèi)生化。通過綠色信貸和綠色證券等金融政策引導(dǎo)提升污染治理水平。對于能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要提高煤炭資源稅的稅率，用于補貼清潔能源，減少對煤炭的過度依賴。同時，政府要對民間資本逐步開放服務(wù)業(yè)，降低服務(wù)業(yè)稅負(fù)，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟的服務(wù)化，形成低污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其次，對于交通運輸壓力大的地區(qū)，以改變交通出行結(jié)構(gòu)為主。對于人口眾多、交通運輸壓力大的地區(qū)，主要的污染源是私家車尾氣的排放。因此，要倡導(dǎo)交通出行方式向以公共交通為主的轉(zhuǎn)變，減少私家車的出行。一方面，要大力發(fā)展公共交通，特別是軌道交通。通過發(fā)行綠色債券籌集軌道交通建設(shè)資金，加大推動PPP模式的力度，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入軌道交通行業(yè)。另一方面，逐步推廣汽車牌照拍賣制度或征收擁堵費，用于補貼清潔能源和軌道交通。通過發(fā)展綠色汽車金融，實施綠色信貸政策，鼓勵購買小排量新能源汽車。再次，對于揚塵污染大的地區(qū)，以改變建筑施工和降低建筑能耗為主。揚塵排放導(dǎo)致的霧霾，與大規(guī)模的建筑開發(fā)密不可分。通過綠色信貸和綠色證券，引導(dǎo)建筑業(yè)朝綠色建筑的方向發(fā)展。降低建筑業(yè)的能源消耗，采用住宅產(chǎn)業(yè)化的方式，提高施工現(xiàn)場的集約化程度。

第二，運用政策性銀行彌補市場漏洞，加強產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。政策性銀行基本職能，就是配合國家的經(jīng)濟發(fā)展來制訂規(guī)劃，以扶持國家重點支持的行業(yè)和企業(yè)，帶動全國經(jīng)濟的發(fā)展。尤其是在國家經(jīng)濟的恢復(fù)期和經(jīng)濟起步期，這一功能將成為國家干預(yù)以及調(diào)節(jié)經(jīng)濟的一種極為有效的重要工具，并且政策性的金融機構(gòu)還可以彌補市場機制本身具有的局限性，因而在資本市場并不發(fā)達(dá)的情形下，可以與商業(yè)銀行相互查漏補缺完善其身。將霧霾防治歸納到政策性銀行中，這可以讓政策性銀行在其本身的內(nèi)涵和外延上都獲得擴展。在內(nèi)涵上包括了以霧霾防治為基礎(chǔ)的全新的金融政策方向，在外延上將把貸款的重點轉(zhuǎn)移到加快貧困地區(qū)的發(fā)展、社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和霧霾防治方面。

第三，擴展商業(yè)銀行對霧霾防治企業(yè)金融服務(wù)的范圍。商業(yè)銀行作為社會投融資機制里重要的一環(huán)，應(yīng)主動加入霧霾防治的隊伍中，增加對霧霾防治產(chǎn)業(yè)的信貸投入，促進(jìn)霧霾防治產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)霧霾防治產(chǎn)業(yè)融資向多元化的局面邁進(jìn)。首先，大力支持生產(chǎn)霧霾防治設(shè)備的企業(yè)。積極地、重點地給予信貸支持；其次，積極參與霧霾防治企業(yè)的購并重組。最后，努力探索霧霾防治服務(wù)性企業(yè)的創(chuàng)建。眼下我國的霧霾防治服務(wù)企業(yè)主要是對廢氣的處理利用，而且主要靠政府撥款，非市場化的操作難以自負(fù)盈虧，難以吸引社會投資。商業(yè)銀行應(yīng)積極利用本身職能，與政府有關(guān)部門努力協(xié)作，尋求更多金融服務(wù)的方式。

第四，培育更加有效的資本市場。有效的資本市場能夠更好地進(jìn)行資源分配，能夠幫助霧霾防治更有效的投融資，也可以為霧霾防治企業(yè)的資本流動保駕護(hù)航。支持綠色企業(yè)在上市方面獲得優(yōu)先權(quán)。在這方面可以采用西方模式對企業(yè)在上市之前在霧霾防治方面進(jìn)行評價，對于不能達(dá)到霧霾防治規(guī)定要求的企業(yè)和項目，堅決拒絕其上市，即使該企業(yè)或項目擁有優(yōu)秀的財務(wù)表現(xiàn)也不能放寬要求，擁有同樣的前提因素，有利于霧霾防治的企業(yè)和項目可考慮優(yōu)先上市。傳統(tǒng)企業(yè)也可通過發(fā)行綠色優(yōu)先股來籌集專項資金用于企業(yè)的綠色營銷，以實現(xiàn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與提升。鼓勵績優(yōu)霧霾防治企業(yè)發(fā)行霧霾防治債券。政府應(yīng)鼓勵有技術(shù)優(yōu)勢、有市場前景、資產(chǎn)運行良好的霧霾防治企業(yè)通過發(fā)行霧霾防治債券來融通資金，還可以根據(jù)情況利用可轉(zhuǎn)換公司債券、項目融資、風(fēng)險投資進(jìn)行籌資。

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【責(zé)任編輯：薛 華】

F83

A

1004－518X（2015）11－0040-05

國家社科基金項目“我國霧霾防治政策的供給演進(jìn)、績效測評與優(yōu)化策略研究”（14XGL004）、江西省社科規(guī)劃項目“戰(zhàn)略導(dǎo)向的縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)節(jié)能減排績效評價指標(biāo)研究”（12GL49）