關(guān)于職務(wù)犯罪所涉“工作經(jīng)費(fèi)”的性質(zhì)分析

劉濤濤　姜明剛

案名：李某某等人貪污罪案

主題：

關(guān)于職務(wù)犯罪所涉“工作經(jīng)費(fèi)”的性質(zhì)分析

內(nèi)容摘要：人民檢察院在職務(wù)犯罪偵查與審查起訴中，對(duì)涉案所謂“工作經(jīng)費(fèi)”的性質(zhì)認(rèn)定與法律評(píng)價(jià)一直存在較大的爭(zhēng)議，而對(duì)此適中裁量又是正確定罪量刑的重要因素，值得深入研討。文章以一例涉農(nóng)資金貪污案為視角，在簡(jiǎn)要介紹了本案基本案情和裁決結(jié)果，以及引述了司法機(jī)關(guān)的法律評(píng)價(jià)之后，重點(diǎn)對(duì)司法機(jī)關(guān)就涉案“工作經(jīng)費(fèi)”性質(zhì)的認(rèn)定進(jìn)行了研討性的深入分析，進(jìn)而予以比較研判，最終希望有益于該問(wèn)題的深入認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪 工作經(jīng)費(fèi) 法律評(píng)價(jià) 性質(zhì)分析 適中裁量

【本案基本案情】

2011年，西南地區(qū)某市開展農(nóng)村三格式廁所改建專項(xiàng)惠民工程。按照相關(guān)文件規(guī)定，由分得補(bǔ)貼指標(biāo)的村委會(huì)“物色”改廁施工老板，并與其直接簽訂施工合同;該專項(xiàng)補(bǔ)貼資金由市、區(qū)財(cái)政統(tǒng)籌后，按照市、區(qū)、鎮(zhèn)、村財(cái)政的撥款程序依次下?lián)?，最終由村委會(huì)與改廁施工老板結(jié)算。由此，該市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府分管該項(xiàng)工作的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)李某某在與該鎮(zhèn)政府承辦該項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人牛某某商議后，由牛某某事先分別召集欲分配給補(bǔ)貼指標(biāo)的兩個(gè)村委會(huì)的書記、主任，及其所推薦的改廁施工老板，商定以“多報(bào)少做，配合做好虛假申報(bào)資料和開具做賬發(fā)票”的方式，合計(jì)套取了12萬(wàn)余元[1] 的政府改廁專項(xiàng)補(bǔ)貼資金。之后，兩個(gè)村的改廁施工老板各自從中分得1.94萬(wàn)元的所謂“活動(dòng)經(jīng)費(fèi)”，并將剩余所套取的資金在以“施工工程費(fèi)”的名義“簽領(lǐng)”后，交回該鎮(zhèn)政府承辦該項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)部門的具體工作人員鄒某某;鄒某某又按照李某某、牛某某的具體安排，從兩個(gè)改廁施工老板按要求“交回”的套取資金中分別拿給兩個(gè)村委會(huì)各8000元的所謂“工作經(jīng)費(fèi)”[2];最后剩余5.2萬(wàn)余元的套取資金，鎮(zhèn)政府的李某某從中分得1.8萬(wàn)元，牛某某從中分得1.8萬(wàn)元，鄒某某從中分得1.6萬(wàn)余元。上述錢款均被各自用于其日常生活開支。最終，原本兩個(gè)村所申報(bào)的700戶改廁計(jì)劃，真正施工建設(shè)的不足1/2;市區(qū)統(tǒng)籌的49萬(wàn)元的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，有超過(guò)1/4的部分被涉案鎮(zhèn)、村干部及改廁施工老板以“勞務(wù)辛苦費(fèi)”、“工作經(jīng)費(fèi)”、“活動(dòng)經(jīng)費(fèi)”等名義“蠶食”式的予以套取、私分。

【判決結(jié)果】

當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ涸诮?jīng)過(guò)了近8個(gè)月的審理之后，未將本案兩個(gè)村委會(huì)各自分得的8000元所謂“工作經(jīng)費(fèi)”認(rèn)定為共同貪污金額，并結(jié)合本案其他受賄犯罪情況、主從犯情況、自首及如實(shí)供述情況、退贓情況、認(rèn)罪態(tài)度等全案情況綜合裁量，判決被告人李某某犯貪污罪，判處有期徒刑5年6個(gè)月，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)5000元;犯受賄罪，判處有期徒刑5年，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)5000元;決定執(zhí)行有期徒刑7年6個(gè)月，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)10000元。另外，對(duì)扣押在案的其違法所得贓款7.8萬(wàn)元依法予以沒(méi)收。判決被告人牛某某犯貪污罪，判處有期徒刑1年3個(gè)月;犯受賄罪，判處有期徒刑1年;決定執(zhí)行有期徒刑2年，宣告緩刑3年。判決被告人鄒某某犯貪污罪，判處有期徒刑2年，宣告緩刑3年。判決被告人葛某某犯貪污罪，判處有期徒刑1年6個(gè)月，宣告緩刑2年。另外，對(duì)上述三名被告人扣押在案的各自違法所得贓款依法予以沒(méi)收。

【關(guān)于本案“工作經(jīng)費(fèi)”的爭(zhēng)議】

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)本案“工作經(jīng)費(fèi)”的法律評(píng)價(jià)

當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院的職務(wù)犯罪偵查部門和公訴部門在相應(yīng)的《起訴意見書》、《起訴書》中，對(duì)本案兩個(gè)村委會(huì)各自分得的8000元所謂“工作經(jīng)費(fèi)”的性質(zhì)均未做明確的法律評(píng)價(jià)，但從移送審查起訴和提起公訴時(shí)，兩部門所認(rèn)定的本案貪污總金額（即共同貪污金額）的拆項(xiàng)與總和計(jì)算情況來(lái)分析，其均將本案兩個(gè)村委會(huì)各自分得的8000元所謂“工作經(jīng)費(fèi)”認(rèn)定為具有貪污屬性，并將其作為共同貪污金額來(lái)予以法律評(píng)價(jià)。由此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)該所謂“工作經(jīng)費(fèi)”持以法律的否定性評(píng)價(jià)。

（二）審判機(jī)關(guān)對(duì)本案“工作經(jīng)費(fèi)”的法律評(píng)價(jià)

當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簩?duì)本案“工作經(jīng)費(fèi)”的性質(zhì)作出了較為明晰的法律評(píng)價(jià)。當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ赫J(rèn)為，本案兩個(gè)村委會(huì)的村干部不是國(guó)家工作人員，且具體參與了本村的廁改工程，付出了一定的勞動(dòng)，理應(yīng)獲得工作報(bào)酬，故支付給兩個(gè)村村干部的工作經(jīng)費(fèi)合計(jì)1.6萬(wàn)元不應(yīng)計(jì)入貪污數(shù)額。由此，審判機(jī)關(guān)對(duì)該所謂“工作經(jīng)費(fèi)”持以法律的肯定性評(píng)價(jià)[3]。

【裁判理由之法理評(píng)析】

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)本案“工作經(jīng)費(fèi)”性質(zhì)的法理分析

人民檢察院對(duì)本案所涉“工作經(jīng)費(fèi)”認(rèn)定具有貪污屬性，可能是基于以下幾個(gè)因素的考慮：一是，從案發(fā)背景來(lái)分析。本案涉案事項(xiàng)是農(nóng)村三格式廁所改建工程，屬于政府的專項(xiàng)惠民工程。相關(guān)文件明確要求，所有專項(xiàng)補(bǔ)貼資金必須“專款專用”，不得截留、挪用。也就是說(shuō)，政府開展該項(xiàng)工程并未安排專門的“工作經(jīng)費(fèi)”，更不應(yīng)以此推論，以每項(xiàng)政府工程均應(yīng)安排“工作經(jīng)費(fèi)”為由，而可以截留、套取的方式來(lái)“籌集”工作經(jīng)費(fèi)予以發(fā)放。二是，從資金屬性來(lái)分析。本案“工作經(jīng)費(fèi)”均來(lái)源于政府的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，具有明確的“專項(xiàng)”屬性。那么，對(duì)于政府專項(xiàng)補(bǔ)貼資金中每一分錢的具體使用都必須有相關(guān)文件或?qū)嵤┘?xì)則的“明文性”規(guī)定，不得對(duì)此“人為解釋”或“主觀臆斷”;反言之，可謂“文無(wú)明定不可得”的約束。三是，從決定主體來(lái)分析。對(duì)本案兩個(gè)村委會(huì)各分給8000元所謂“工作經(jīng)費(fèi)”的決定，是由鎮(zhèn)政府分管該項(xiàng)工作的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及具體承辦業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人二者“一拍即合”做出的，并未通過(guò)鎮(zhèn)黨委會(huì)議或鎮(zhèn)政府辦公會(huì)議的集體研究決定，或者鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)的批準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)據(jù)此認(rèn)為，即便作為鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)成員之一的個(gè)人也是無(wú)權(quán)單獨(dú)決定政府專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的“任意”使用方式。四是，從獲取方式來(lái)分析。本案的“工作經(jīng)費(fèi)”是在鎮(zhèn)、村干部及改廁施工老板“配合”做好需虛假材料的申報(bào)和在政府財(cái)政上套出資金后，以改廁施工老板領(lǐng)取改廁工程款的名義“變現(xiàn)”后，再“交回”鎮(zhèn)干部;最后由鎮(zhèn)干部按照事先的“約定”，再將其中的所謂“工作經(jīng)費(fèi)”下發(fā)給村委會(huì)。這種看似依“層級(jí)”開展工作的方式，恰恰因?yàn)楂@取方式的違法性這個(gè)前提，進(jìn)而使得各方的行為“變質(zhì)”為了共同貪污的行為。五是，從使用去向來(lái)分析。本案村委會(huì)所分得的所謂“工作經(jīng)費(fèi)”被村委會(huì)各成員悉數(shù)私分，并將其用于各自的日常生活開支;本案案發(fā)后，村委會(huì)相關(guān)干部大都各自向當(dāng)?shù)丶o(jì)委的“廉政賬戶”退出了此“非法”所得。也就是說(shuō)，村干部自身的“退贓”行為也證實(shí)了其套取方式下所獲取的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的非法性。

（二）審判機(jī)關(guān)對(duì)本案“工作經(jīng)費(fèi)”性質(zhì)的法理分析

人民法院對(duì)本案所涉“工作經(jīng)費(fèi)”認(rèn)定不具有貪污屬性，可能是基于以下幾個(gè)因素的考慮：一是，從案發(fā)背景來(lái)分析。本案的涉案事項(xiàng)雖然屬于政府的專項(xiàng)惠民工程，相關(guān)文件也的確要求“?？顚Ｓ谩保粦?yīng)“僵硬”的認(rèn)為，給村委會(huì)干部發(fā)“工作經(jīng)費(fèi)”就不屬于“專款專用”的范疇，村委會(huì)干部確實(shí)為本村的改廁工作付出了自己的勞務(wù)，理應(yīng)獲得工作報(bào)酬。二是，從資金屬性來(lái)分析。如果以前述“應(yīng)當(dāng)獲得”為前提，那么村委會(huì)干部所獲取的“工作經(jīng)費(fèi)”則必須是具有專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的屬性，否則“文不對(duì)題”。三是，從決定主體來(lái)分析。給村委會(huì)干部發(fā)放“工作經(jīng)費(fèi)”的決定是當(dāng)時(shí)分管該項(xiàng)工作的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)做出的，在村委會(huì)干部及一般公眾看來(lái)，具有相應(yīng)職權(quán)職責(zé)的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)做出的決定在沒(méi)有“更高效力”的相反決定下，就是其代表鎮(zhèn)政府做出的“正式”決定，理應(yīng)是合法、有效的。與此同時(shí)，要求作為“下級(jí)”的村委會(huì)或者一般公眾來(lái)區(qū)分其決定是“職務(wù)性”決定，還是其“假借”職務(wù)之“外殼”而做出的“個(gè)人意志”，顯然是“過(guò)高”的要求。四是，從獲取方式來(lái)分析。通過(guò)“套取”來(lái)獲得“工作經(jīng)費(fèi)”的方式從形式上來(lái)看，確實(shí)具有一定的非正當(dāng)性，但司法裁量也不可罔顧現(xiàn)實(shí)中此類政府工作的實(shí)際狀況，對(duì)于“工作經(jīng)費(fèi)”該安排但又不明文安排，是否“倒逼”具體承辦相關(guān)工作的鎮(zhèn)、村干部以“非正當(dāng)”的方式來(lái)謀取“正當(dāng)”的應(yīng)得利益。五是，從使用去向來(lái)分析。村委會(huì)干部為改廁工作付出辛苦的勞務(wù)，理應(yīng)、也有權(quán)利對(duì)由此獲得的“工作經(jīng)費(fèi)”回報(bào)“任意”使用，并不應(yīng)將“其被用作個(gè)人日常生活開支”就反證其是貪污行為的“典型”表現(xiàn)。

（三）本案“工作經(jīng)費(fèi)”性質(zhì)的適中裁量

基于前文所述本案所涉“工作經(jīng)費(fèi)”各相關(guān)因素，應(yīng)該說(shuō)各方皆有各方的道理，這就需要縱深一步探討幾個(gè)相關(guān)的“前提性”問(wèn)題：一是，政府改廁專項(xiàng)工作的實(shí)施方案是否制定周密，是否為各種可能出現(xiàn)的“例外情況”皆制定了必要的應(yīng)對(duì)預(yù)案。二是，改廁專項(xiàng)資金的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定的是否科學(xué)、合理。雖然是政府性工程，但客觀上依然需要市場(chǎng)化運(yùn)作，那么在政府公益和市場(chǎng)利益之間是否通過(guò)價(jià)格的確定做到了利益平衡，即在確定政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，是否考慮了平等市場(chǎng)主體之間的內(nèi)在基本要求。三是，作為基層自治組織的村委會(huì)及其村干部，在改廁專項(xiàng)工作中所付出的勞務(wù)是否應(yīng)該得到補(bǔ)償，是本應(yīng)依法“義務(wù)”的“協(xié)助”[4]，還是自身處理村集體自治事務(wù)，可以“有償”的“服務(wù)”。四是，雖然相關(guān)專項(xiàng)工程未明文規(guī)定可以從專項(xiàng)補(bǔ)貼資金中提取“工作經(jīng)費(fèi)”，是否就反向意味著不得“產(chǎn)生”工作經(jīng)費(fèi)。那么對(duì)現(xiàn)實(shí)中大量存在的“套取”工作經(jīng)費(fèi)的行為又該如何評(píng)價(jià)。從“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的角度來(lái)說(shuō)，是否應(yīng)引起政府各方面對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的關(guān)注與重視。五是，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府中分管某一方面工作的領(lǐng)導(dǎo)所做出的決定或安排，到底是“職務(wù)行為”的“有權(quán)表現(xiàn)”，還是“個(gè)人意志”的“有意假托”，下級(jí)或一般公眾如何分辨，相關(guān)的制度或?qū)嵤┘?xì)則是否應(yīng)理出“邊界”。如此種種的關(guān)聯(lián)問(wèn)題，讓決策者、裁判者、分析者、執(zhí)行者等均難以“一言以蔽之”[5]。

但就本案而言，筆者認(rèn)為，人民檢察院的前述考慮因素，似乎相較于人民法院“略勝一籌”。筆者承認(rèn)村委會(huì)干部的辛苦付出，承認(rèn)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“良苦用心”[6]，更愿意尊重本案此類獲取資金方式在基層慣常使用的客觀實(shí)際，但“理解”終究不能代替“法綱”。一是，在相關(guān)專項(xiàng)工程文件中沒(méi)有明文規(guī)定可以從專項(xiàng)補(bǔ)貼資金中安排“工作經(jīng)費(fèi)”的前提下，就應(yīng)當(dāng)默認(rèn)為該專項(xiàng)工程不得以任何方式安排專門的“工作經(jīng)費(fèi)”，更不得以“套取”的方式來(lái)獲取所謂的“工作經(jīng)費(fèi)”;除非相關(guān)文件對(duì)此有明確規(guī)定。二是，政府專項(xiàng)資金的“?？顚Ｓ谩?，就意味著必須將其全部用于與專項(xiàng)工程密切相關(guān)的事項(xiàng)上;反之而言，恰恰因?yàn)閮?nèi)含“管理者”的角色，鎮(zhèn)、村干部就更不得于此當(dāng)中獲取任何個(gè)人利益，這也是區(qū)分“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的內(nèi)在基本要求。三是，“多報(bào)少做、做假賬、反向利益輸送”等等這些，其本身就是越規(guī)違法的行為，其本身就應(yīng)當(dāng)受到法律的否定性評(píng)價(jià)，即便目前相關(guān)政策存在一定的不合理性，也不得如此行為。四是，虛報(bào)2/3左右的工程量，流失四分之一左右的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，這與政府涉農(nóng)惠民的初衷顯然是相背離的，使得真正的惠民工程無(wú)法落到實(shí)處。法律如果對(duì)于這樣的狀況予以“情有可原”，那么一兩個(gè)工程也許其損失是有限的，但長(zhǎng)此以往，這樣的后果是無(wú)法估量和不堪設(shè)想的。由此，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)此類“工作經(jīng)費(fèi)”做出否定性的評(píng)價(jià)。

注釋：

[1]其中一個(gè)村委會(huì)還從中再次“私自”截留、套取了1.94萬(wàn)元的改廁專項(xiàng)補(bǔ)貼資金。

[2]兩個(gè)村委會(huì)均將該8000元所謂的“工作經(jīng)費(fèi)”數(shù)額不等的分給了各自村委會(huì)成員。

[3]恰恰由于審判機(jī)關(guān)的此種法律評(píng)價(jià)，使得本案共同貪污金額由10萬(wàn)元以上變?yōu)榱?0萬(wàn)元以下，繼而導(dǎo)致本案的量刑結(jié)果發(fā)生了“重大”變化，由應(yīng)當(dāng)在10年以上有期徒刑量刑變?yōu)榱藨?yīng)當(dāng)在5年以上有期徒刑量刑。

[4]我國(guó)《刑法》第93條及相關(guān)司法解釋，對(duì)村（居）委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展“政府性”工作做出了相關(guān)規(guī)定。

[5]這可能需要政府各方面在相關(guān)方面“大有作為”，劃定“邊界”，以“陽(yáng)光”曬之，相關(guān)各方面（包括司法機(jī)關(guān)）皆可便利的依規(guī)依法而行之。

[6]這里的“良苦用心”的含義包涵正反兩方面的內(nèi)涵，但主要還是偏向正向意義的表達(dá)。畢竟從我國(guó)基層政府工作人員的主體素質(zhì)、主流思想及主要實(shí)踐來(lái)分析，基層政府的主體基礎(chǔ)還是扎實(shí)、穩(wěn)健的。