能源行業(yè)“負(fù)面清單”制度猜想

□ 劉滿平

實(shí)行“負(fù)面清單”制度，不僅能夠增大能源市場(chǎng)的透明度、開(kāi)放度和自由度，增強(qiáng)外資或民營(yíng)企業(yè)的投資信心與積極性，還能將調(diào)控權(quán)真正歸還給市場(chǎng)，把過(guò)泛、過(guò)濫干預(yù)市場(chǎng)的政府權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)政府向市場(chǎng)放權(quán)到位。

“負(fù)面清單”制度發(fā)端于國(guó)際投資領(lǐng)域，是指政府列出禁止和限制進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單，清單之外領(lǐng)域都可以自由進(jìn)入，即“法無(wú)禁止即可為”。目前已被70多個(gè)國(guó)家采用，逐漸成為國(guó)際上通用的投資準(zhǔn)入制度。在我國(guó)，“負(fù)面清單”制度首先應(yīng)用實(shí)踐于上海自貿(mào)區(qū)，目前來(lái)看取得了比較明顯的效果。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的全面深化改革決定也要求“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”，可見(jiàn)在不久的將來(lái)，我國(guó)將全面實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度。

相比較其他行業(yè)而言，能源行業(yè)也許是亟須實(shí)行該制度的了。原因在于：因歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)能源行業(yè)壟斷程度高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)很不充分，政府干預(yù)過(guò)多，民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻高，競(jìng)爭(zhēng)地位不平等，導(dǎo)致能源行業(yè)國(guó)有成分“一枝獨(dú)秀”，以至于有專家認(rèn)為“能源是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管制最嚴(yán)格的領(lǐng)域之一。至今為止，沒(méi)有全面完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型”。

□ 六項(xiàng)能源項(xiàng)目審批取消或下放，能源業(yè)將加快市場(chǎng)化進(jìn)程。CFP 供圖

我國(guó)能源行業(yè)壟斷程度高

（一）煤炭行業(yè)：基于資源的隱性壟斷聯(lián)盟。煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對(duì)分散，是相對(duì)開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)程度在主要能源品種市場(chǎng)中處于最高水平。自2003年以來(lái)，大型煤炭集團(tuán)逐漸形成上游資源的行業(yè)壟斷，這些大型煤炭集團(tuán)基本控制了其他中小煤炭企業(yè)，并一般通過(guò)口頭的隱性協(xié)議形成隱性聯(lián)盟，而產(chǎn)生這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的根源是自然資源的不可再生性和稀缺性。煤炭企業(yè)一旦占有這些煤炭資源，就形成了對(duì)其他潛在進(jìn)入者的排他性。不過(guò)，這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的形成并不一定是壞事，并不代表市場(chǎng)不起作用。雖然在煤炭市場(chǎng)需求旺盛時(shí)期處于優(yōu)勢(shì)，但在市場(chǎng)需求不足時(shí)期，也會(huì)面臨虧損壓力。

（二）電力行業(yè)：發(fā)電環(huán)節(jié)集中度日趨提高，輸配售環(huán)節(jié)完全壟斷。電力行業(yè)分為“發(fā)、輸、配、售”四個(gè)環(huán)節(jié)，理論上講，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)不具自然壟斷特征，可以引入競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。在發(fā)電環(huán)節(jié)，雖然2002年國(guó)家電力公司被拆分成11家公司，包括兩家電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團(tuán)，但實(shí)際上，全國(guó)半數(shù)以上的發(fā)電能源都屬于五大發(fā)電集團(tuán)，由此導(dǎo)致的壟斷優(yōu)勢(shì)實(shí)際上并無(wú)減緩之勢(shì)。在輸配售環(huán)節(jié)，全國(guó)只有國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)及內(nèi)蒙古三家，且在政府為其劃定的經(jīng)營(yíng)區(qū)域均不再存在其他任何競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)，因此我國(guó)電力市場(chǎng)發(fā)電側(cè)與終端用戶之間的交易環(huán)節(jié)為完全壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)公司是電力市場(chǎng)上發(fā)電側(cè)的唯一買(mǎi)家和用電側(cè)的唯一賣(mài)家?？梢?jiàn)，電力市場(chǎng)化程度較低、競(jìng)爭(zhēng)程度較弱。

（三）石油行業(yè)：三大企業(yè)壟斷。石油行業(yè)是一個(gè)相對(duì)壟斷的市場(chǎng)，無(wú)論是上游資源配置、開(kāi)采、中游運(yùn)輸、加工。還是下游終端銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，都基本形成三大國(guó)有石油企業(yè)壟斷的市場(chǎng)格局。

原油勘探開(kāi)采環(huán)節(jié)：據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，三大石油企業(yè)占全國(guó)探礦、采礦權(quán)面積的97.4%，占全國(guó)探礦、采礦權(quán)面積的98.9%，在油氣勘探開(kāi)發(fā)上游占絕對(duì)壟斷地位。

原油進(jìn)口環(huán)節(jié)：目前只有中化、中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油和珠海振戎等5家企業(yè)具有原油進(jìn)口權(quán)；中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎等5家企業(yè)具有成品油進(jìn)口權(quán)。

原油加工與成品油銷(xiāo)售環(huán)節(jié)：中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國(guó)500萬(wàn)噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業(yè)所有。兩大企業(yè)每年向市場(chǎng)提供的成品油達(dá)到全國(guó)銷(xiāo)量的90%以上。

油氣管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)：2013年我國(guó)油氣管道總里程達(dá)到10.6萬(wàn)公里，其中，天然氣管道6萬(wàn)公里，原油管道2.6萬(wàn)公里，成品油管道2萬(wàn)公里。在三大石油企業(yè)中，僅中石油油氣管道總長(zhǎng)度7.102萬(wàn)公里，就占比67%。

（四）天然氣行業(yè)：上中游壟斷，下游競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)充分。與石油一樣，天然氣市場(chǎng)也屬于壟斷市場(chǎng)，但競(jìng)爭(zhēng)程度要相對(duì)充分些。在上游供應(yīng)環(huán)節(jié)，中石油、中石化、中海油占據(jù)絕對(duì)壟斷地位，其中，中石油大約占據(jù) 80%的市場(chǎng)份額。近年來(lái)隨著LNG、煤制氣、頁(yè)巖氣的蓬勃發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)也逐漸進(jìn)入上游供應(yīng)市場(chǎng)。在天然氣運(yùn)輸環(huán)節(jié)，管道基本由中石油、中石化、中海油控制。但下游分銷(xiāo)環(huán)節(jié)，三大公司尚沒(méi)有處于統(tǒng)治地位，尤其在民用天然氣領(lǐng)域，中華煤氣、新奧、昆侖、華潤(rùn)等五大主要服務(wù)商各分天下，中石油昆侖燃?xì)獾匿N(xiāo)氣量甚至還不如中國(guó)燃?xì)夂托聤W能源。

能源行業(yè)壟斷更多的是行政性壟斷

對(duì)于壟斷形成的原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆根據(jù)進(jìn)入障礙將壟斷劃分為3類(lèi)：經(jīng)濟(jì)性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。對(duì)我國(guó)能源行業(yè)來(lái)說(shuō)，不僅有自然性壟斷的原因，更是行政性壟斷所導(dǎo)致的行業(yè)壟斷，尤其對(duì)于油氣、電力行業(yè)來(lái)說(shuō)，行政性壟斷更為突出。

（一）煤炭行業(yè)的行政性壟斷。煤炭行業(yè)行政性壟斷主要體現(xiàn)在進(jìn)出口方面。目前我國(guó)具備煤炭進(jìn)出口資格的企業(yè)只有神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、五礦集團(tuán)和山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進(jìn)出口貿(mào)易。雖然國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)口，但外資企業(yè)未獲得煤炭進(jìn)口許可證的權(quán)利，只能和國(guó)內(nèi)煤炭進(jìn)出口企業(yè)合作，顯然將阻礙煤炭進(jìn)出口市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

（二）油氣行業(yè)的行政性壟斷。油氣勘探開(kāi)采環(huán)節(jié)的限制。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)油氣資源實(shí)行嚴(yán)格的許可制度，對(duì)油氣資源勘查和開(kāi)采實(shí)行國(guó)家一級(jí)管理，即勘查和開(kāi)采由國(guó)家礦產(chǎn)資源主管部門(mén)進(jìn)行管理，地方礦產(chǎn)資源主管部門(mén)無(wú)權(quán)發(fā)放油氣勘查和開(kāi)采的許可證。

成品油流通環(huán)節(jié)的限制。1998年我國(guó)頒布《原油、成品油價(jià)格改革方案》，隨后在1999年頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等部門(mén)關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序意見(jiàn)的通知》，即現(xiàn)在38號(hào)文件。這兩個(gè)文件的頒布直接導(dǎo)致中石油、中石化兩大企業(yè)對(duì)成品油流通市場(chǎng)的壟斷，市場(chǎng)內(nèi)資源配置、運(yùn)輸、價(jià)格和銷(xiāo)售均由兩大企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)作，民營(yíng)和外資企業(yè)是沒(méi)有資格進(jìn)行成品油配發(fā)業(yè)務(wù)的。盡管2007年頒布《成品油市場(chǎng)管理辦法》和《原油市場(chǎng)管理辦法》，在規(guī)章制度上允許放開(kāi)原油和成品油的批發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。但現(xiàn)實(shí)情況和政府的初衷不相符，兩大石油企業(yè)不愿意放開(kāi)自身在流通市場(chǎng)的壟斷性。民營(yíng)企業(yè)雖然被允許進(jìn)入流通市場(chǎng)，但是想要獲得原油和成品油的批發(fā)權(quán)，還需要向商務(wù)部提出申請(qǐng)。部分民營(yíng)企業(yè)即使獲得政府批文和經(jīng)營(yíng)資格，但受油源限制，長(zhǎng)期處于無(wú)油可供、難以為繼的困境。

進(jìn)出口領(lǐng)域進(jìn)入的限制。目前，我國(guó)的原油非國(guó)營(yíng)進(jìn)口貿(mào)易存在兩大許可，一是“配額制”。2004年之前原油的國(guó)營(yíng)進(jìn)口貿(mào)易和非國(guó)營(yíng)進(jìn)口貿(mào)易都實(shí)行配額制。2004年1月1日起國(guó)家取消了原油國(guó)營(yíng)貿(mào)易的進(jìn)口配額限制，但原油的非國(guó)營(yíng)進(jìn)口依舊實(shí)行配額制，商務(wù)部每年對(duì)民營(yíng)企業(yè)下放部分原油進(jìn)口配額。另一許可是“原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營(yíng)資質(zhì)”，只有獲得進(jìn)口資質(zhì)的企業(yè)才能從國(guó)外進(jìn)口原油。從2002年到2007年4月，商務(wù)部分5批公布了獲得“原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營(yíng)資質(zhì)”的21家企業(yè)名單。

（三）電力行業(yè)的行政性壟斷。電力行業(yè)的行政性壟斷主要來(lái)自專營(yíng)權(quán)的行政授予，并通過(guò)《電力法》予以強(qiáng)化。相關(guān)法律和制度規(guī)定，要進(jìn)入電力市場(chǎng)，必須要有國(guó)家和地方有關(guān)部門(mén)的審核和批準(zhǔn)。目前電力行業(yè)的投資準(zhǔn)入并未向社會(huì)放開(kāi)，社會(huì)上其他性質(zhì)、來(lái)源的閑置資金并不能夠隨意投資電力企業(yè)，同時(shí)對(duì)向社會(huì)吸納的投資資金仍有投資企業(yè)數(shù)量、參股比例等的要求。

實(shí)行“負(fù)面清單”制度能夠有效破除行政性壟斷

我國(guó)能源行業(yè)中政府干預(yù)過(guò)多，行政性壟斷突出，原因在于：一是傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。由于煤、電、油等能源產(chǎn)品涉及國(guó)計(jì)民生，牽涉面廣，政府更多地將之當(dāng)成福利產(chǎn)品和公共產(chǎn)品對(duì)待，認(rèn)為能源市場(chǎng)是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，應(yīng)該由政府管制、國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)。二是將能源安全重任過(guò)多地強(qiáng)調(diào)由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致我國(guó)能源行業(yè)政企分離不夠徹底，給政府行政權(quán)力濫用造成可乘之機(jī)。三是尚未科學(xué)界定能源產(chǎn)業(yè)鏈條中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，籠統(tǒng)地認(rèn)為整個(gè)能源行業(yè)具有自然壟斷性，政府對(duì)本應(yīng)該完全放開(kāi)、由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。四是現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善，對(duì)于政府濫用職權(quán)、發(fā)布?jí)艛嗝畹刃袨槿狈Ρ匾谋O(jiān)督和懲治措施，缺乏對(duì)行政性壟斷的法律規(guī)制。

因此，要想破除能源行業(yè)中的行政性壟斷，避免政府過(guò)多干預(yù)，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是個(gè)不錯(cuò)的選擇，因?yàn)閷?shí)行“負(fù)面清單”制度，實(shí)際上是在能源行業(yè)中劃出一個(gè)“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營(yíng)資本只要不觸及這些底線即可進(jìn)入，“法無(wú)明文禁止即可為”。它不僅能夠增大能源市場(chǎng)的透明度、開(kāi)放度和自由度，增強(qiáng)外資或民營(yíng)企業(yè)的投資信心與積極性，還能明確界定政府發(fā)揮作用的邊界，減少行政過(guò)程中可能存在的權(quán)力濫用現(xiàn)象，將調(diào)控權(quán)真正歸還給市場(chǎng)，把過(guò)泛、過(guò)濫干預(yù)市場(chǎng)的政府權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)政府向市場(chǎng)放權(quán)到位。

能源行業(yè)實(shí)行“負(fù)面清單”制度應(yīng)注意的問(wèn)題和對(duì)策

當(dāng)然，在能源行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是一個(gè)新生事物，不可能一下子解決業(yè)已存在的所有問(wèn)題，還可能會(huì)遇到未曾預(yù)料到的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，例如，管理者責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)日益增大、事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大、經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)加大等等，對(duì)此要保持一定的清醒和認(rèn)識(shí)，采取相應(yīng)的措施。

□ 實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度或可破除能源行業(yè)中的行政性壟斷。東方IC 供圖

（一）要消除能源市場(chǎng)準(zhǔn)入中的隱性壁壘。實(shí)行“負(fù)面清單”制度，意味著外資、國(guó)有、民營(yíng)資本都有權(quán)進(jìn)入沒(méi)有明令禁止即“負(fù)面清單”之外的各個(gè)環(huán)節(jié)，但這并不意味著各類(lèi)資本在能源行業(yè)真正實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。例如，民營(yíng)資本早已獲準(zhǔn)進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，但至今其影響力仍然非常有限。這誠(chéng)然與民營(yíng)資本自身實(shí)力有關(guān)系，但更與存在各類(lèi)隱性壁壘密切相關(guān)，正是這些隱性壁壘，導(dǎo)致民營(yíng)資本經(jīng)常遇到“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”。如果沒(méi)有項(xiàng)目核準(zhǔn)、行政管理、公共財(cái)政、金融等配套改革的及時(shí)跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)真正的投資自由化，“負(fù)面清單”制度的作用難以真正發(fā)揮。

（二）要加強(qiáng)能源經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)管控，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防御體系。實(shí)行“負(fù)面清單”制度，外資、民資的市場(chǎng)準(zhǔn)入由“審批制”轉(zhuǎn)向“備案制”。能源市場(chǎng)進(jìn)入限制放寬后，能源市場(chǎng)主體更加自由和多樣化，市場(chǎng)供求波動(dòng)更加頻繁，價(jià)格變動(dòng)更加明顯，能源經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)更加凸顯，因此，需要政府加強(qiáng)能源市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，提前構(gòu)建全面的風(fēng)險(xiǎn)管理防御體系。

（三）要建立透明度高的“負(fù)面清單”內(nèi)容適時(shí)調(diào)整機(jī)制?！柏?fù)面清單”制度實(shí)行后理應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但這并意味著“負(fù)面清單”就是一成不變的，它是會(huì)隨著外界環(huán)境變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整的。一方面，實(shí)行“負(fù)面清單”制度需要對(duì)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行復(fù)雜的評(píng)估，可能會(huì)出現(xiàn)如果某一新興能源產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)因評(píng)估不當(dāng)而沒(méi)有列入清單中，從而導(dǎo)致該能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展因外資沖擊而受阻，所以，需要政府保留修改“負(fù)面清單”內(nèi)容的權(quán)力。另一方面，實(shí)行“負(fù)面清單”制度還會(huì)遇到一個(gè)重要問(wèn)題，就是當(dāng)前很難預(yù)測(cè)今后情況的變化，能源產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性也會(huì)隨著技術(shù)進(jìn)步和實(shí)踐深化而發(fā)生演變。

（四）要完善法律法規(guī)制度建設(shè)和推進(jìn)配套體制改革。能源行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度，不僅是減少政府對(duì)投資的事前審批，而且是整個(gè)能源宏觀管理體系的轉(zhuǎn)變，需要在公共財(cái)政、行政管理、金融支持、價(jià)格形成機(jī)制、行政審批制度、投資體制、工商登記制度、涉外經(jīng)濟(jì)體制等方面配套改革及時(shí)跟進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，否則，“負(fù)面清單”制度無(wú)異于畫(huà)餅充饑。

（五）要樹(shù)立正確的監(jiān)管理念，建立有效的約束機(jī)制，加強(qiáng)“負(fù)面清單”制度實(shí)施的監(jiān)管。首先，政府要樹(shù)立正確的監(jiān)管理念：負(fù)面清單內(nèi)，政府的歸政府，負(fù)面清單外，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。負(fù)面清單外，應(yīng)當(dāng)以政府服務(wù)為主，為企業(yè)發(fā)展提供資源幫助，而不是以管理為主，政府要管住自己閑不住的手，不能想查就查、想查誰(shuí)就查誰(shuí)、想什么時(shí)候查就什么時(shí)候查。其次，政府監(jiān)管重心應(yīng)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，更加注重過(guò)程性監(jiān)管效率。最后，要加大后續(xù)監(jiān)管力度，加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)同配合和必要的聯(lián)合執(zhí)法，提高綜合監(jiān)管能力和水平，確?！柏?fù)面清單”制度實(shí)施取得實(shí)效。