蓄滯洪區(qū)管理立法總體思路初探

郎勱賢　劉定湘　王貴作　胡艷超

摘 要：蓄滯洪區(qū)管理立法，既是完善我國依法治水管水法規(guī)體系，強(qiáng)化蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的重要手段，也是規(guī)范蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促使全面建成小康社會的有力保障。該文主要從指導(dǎo)思想、基本原則、立法目的、立法形式和立法框架方面對蓄滯洪區(qū)管理立法總體思路進(jìn)行研究和分析。

關(guān)鍵詞：蓄滯洪區(qū) 管理 立法 思路

中圖分類號：TV873 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）11（b）-0186-02

黨的十八屆四中全會要求加快建設(shè)中國特色社會主義法治體系。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出堅(jiān)持“四個全面”——全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。蓄滯洪區(qū)管理立法，既是完善我國依法治水管水法規(guī)體系，強(qiáng)化蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的重要手段，也是規(guī)范蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促使全面建成小康社會的有力保障。

1 指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照全面推進(jìn)依法治國，全面建成小康社會要求，遵循自然、經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)律，面向蓄滯洪區(qū)管理實(shí)際，堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌考慮，突出重點(diǎn)，堅(jiān)持法制統(tǒng)一，依法行政，分級負(fù)責(zé)，建立健全蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理制度，規(guī)范蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促使蓄滯洪區(qū)實(shí)現(xiàn)設(shè)施齊全、運(yùn)行規(guī)范、補(bǔ)償公平、發(fā)展協(xié)調(diào)，確保蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全，確保流域防洪整體安全，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 基本原則

2.1 以人為本，統(tǒng)籌考慮

在科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下，立法的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)定位于“維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益”。這里的“最廣大人民群眾”不僅包括防洪保護(hù)區(qū)的人民群眾，也應(yīng)包括蓄滯洪區(qū)的人民群眾。在我國，蓄滯洪區(qū)既是分蓄滯洪水的重要場所，事關(guān)流域整體防洪安全；又是區(qū)內(nèi)群眾賴以生存和發(fā)展的空間所在，事關(guān)全面建成小康社會戰(zhàn)略大局。因此，立法應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，作出合理的條款設(shè)計(jì)和制度安排，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)“防洪保安”和“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的雙重功能。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)管理，分類分區(qū)

蓄滯洪區(qū)是一種特殊的洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，蓄滯洪區(qū)管理從本質(zhì)上看屬于風(fēng)險(xiǎn)管理范疇。由于蓄滯洪區(qū)所在流域和河段的洪水特性不同，其洪水風(fēng)險(xiǎn)不同，即使是同一個蓄滯洪區(qū)，由于各分區(qū)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)不同以及不同區(qū)域的蓄洪淹沒水深、淹沒歷時(shí)等差異，蓄滯洪區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)狀況也不相同。洪水風(fēng)險(xiǎn)不同，對應(yīng)的建設(shè)和管理對策自然也不同。因此，立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)蓄滯洪區(qū)的不同類型、不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，對安全建設(shè)和管理、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和管理，作出有針對性的條款設(shè)計(jì)和合理的制度安排。

2.3 依法行政，分級負(fù)責(zé)

蓄滯洪區(qū)管理事項(xiàng)復(fù)雜，涉及的管理主體多元。立法的目的是通過規(guī)范相關(guān)管理主體的權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)防洪保安功能和促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會適度發(fā)展。立法就是蓄滯洪區(qū)管理的法律依據(jù)，相關(guān)管理主體應(yīng)當(dāng)依法履行相應(yīng)職責(zé)和權(quán)力。因此，立法應(yīng)當(dāng)明確各級管理主體的管理職責(zé)和權(quán)限。通過明確不同管理主體的職責(zé)和分工，促使各級管理主體依法行政，實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化，減少管理中的隨意性，提高管理的權(quán)威性。

2.4 合理補(bǔ)償，權(quán)責(zé)（義）統(tǒng)一

立法應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)（義）統(tǒng)一原則，既要規(guī)范蓄滯洪區(qū)防洪保安義務(wù)，又要明確蓄滯洪區(qū)相關(guān)補(bǔ)償權(quán)利。蓄滯洪區(qū)的損失應(yīng)當(dāng)在蓄滯洪區(qū)與保護(hù)區(qū)之間，政府與公民、法人和其他組織之間合理分擔(dān)。因此，立法應(yīng)當(dāng)探索建立防洪基金制度，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和損失的分散化，最大限度地減輕或消除洪澇災(zāi)害對蓄滯洪區(qū)的影響。立法還應(yīng)當(dāng)探索建立保護(hù)區(qū)與蓄滯洪區(qū)之間的橫向扶持、補(bǔ)償機(jī)制，縮小蓄滯洪區(qū)與保護(hù)區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距。

2.5 政府主導(dǎo)，公眾參與

蓄滯洪區(qū)管理涉及防洪、經(jīng)濟(jì)、社會等各項(xiàng)管理任務(wù)，具有典型的公共產(chǎn)品性質(zhì)，由政府部門組織和管理是有效的手段。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，政府所能控制的資源比重不斷下降。因此，立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新時(shí)期政府機(jī)構(gòu)改革和加快職能轉(zhuǎn)變的要求，找準(zhǔn)政府定位，在一些必須依靠政府解決的問題方面，政府及有關(guān)部門應(yīng)起到關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用；而在其他領(lǐng)域，則應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)社會組織和群眾廣泛參與，強(qiáng)化社會協(xié)同配合，提高管理的實(shí)效性。立法程序上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開立法，保障公眾通過論證會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等多種途徑參與立法。

3 立法目的

3.1 保障流域防洪安全和蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全

蓄滯洪區(qū)的基本功能是保障流域防洪安全，設(shè)置蓄滯洪區(qū)的初衷是通過犧牲局部的小利益來保護(hù)全局的大利益，但是，從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，“以人為本”的要求看，蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾的生命安全必須得到保障，犧牲掉的應(yīng)當(dāng)是區(qū)內(nèi)人民群眾的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益和財(cái)產(chǎn)利益。因此，“保障流域防洪安全和蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全”是立法目的之一。從此目的出發(fā)，立法應(yīng)當(dāng)對“蓄滯洪區(qū)工程設(shè)施建設(shè)與管理、蓄滯洪區(qū)運(yùn)行調(diào)度和應(yīng)急管理”等內(nèi)容予以明確，促使區(qū)內(nèi)安全設(shè)施齊全、運(yùn)行規(guī)范，保障啟用及時(shí)，區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全和流域防洪安全不受到威脅。

3.2 促進(jìn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展

面對蓄滯洪區(qū)管理現(xiàn)實(shí)和實(shí)際，區(qū)內(nèi)近1 700萬人不僅要吃飽飯，更要奔小康，一味地限制蓄滯洪區(qū)發(fā)展是極不現(xiàn)實(shí)的。立法需要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與防洪安全的關(guān)系。因此，立法的另一目的是“促進(jìn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。從此目的出發(fā)，立法應(yīng)當(dāng)對“加強(qiáng)和規(guī)范蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會活動，健全和完善蓄滯洪區(qū)扶持保障措施”等內(nèi)容予以明確，促使區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)適度發(fā)展，利益損失有效彌補(bǔ)，最大限度維護(hù)區(qū)內(nèi)人民群眾生產(chǎn)與發(fā)展權(quán)利，不斷優(yōu)化區(qū)內(nèi)人民群眾生存和發(fā)展空間。

4 立法形式

立法建設(shè)上，地方先于中央。中央層面的直接管理依據(jù)尚停留在規(guī)范性文件層級。在此背景下，亟需在中央層面研究探討立法的適宜形式。經(jīng)過比選，立法適宜采用行政法規(guī)形式，主要原因如以下幾點(diǎn)。

一是規(guī)范和約束防洪管理的法律已經(jīng)存在，蓄滯洪區(qū)管理立法從本質(zhì)上屬于防洪管理的范疇，再出臺一部法律并不適宜。

二是從規(guī)范內(nèi)容看，蓄滯洪區(qū)管理牽涉中央和地方政府及其職能部門的多項(xiàng)職責(zé)權(quán)限，更適宜采用行政法規(guī)形式。

三是從立法的緊迫性看，蓄滯洪區(qū)管理立法更宜采取行政法規(guī)形式。法律的立法程序最為復(fù)雜，制定出臺周期最長。從立法周期上看，行政法規(guī)優(yōu)于法律。

2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理若干意見》明確“抓緊研究起草《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》”；2009年，國務(wù)院批復(fù)《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》再次明確“制訂《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》”。這些都明確了蓄滯洪區(qū)管理立法采用行政法規(guī)的形式。

5 立法框架

條例從整體上分為總則、分則和附則三部分內(nèi)容。條例總則部分主要包括立法目的、立法依據(jù)、適用范圍、基本原則與方針、管理體制；附則部分主要包括術(shù)語、名稱解釋、施行時(shí)間、解釋權(quán)保留；分則采取平行式結(jié)構(gòu)，對蓄滯洪區(qū)“建、管、用、賠”四大方面作出規(guī)定，主要包括安全建設(shè)和管理、經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和管理、調(diào)度運(yùn)行和管理、保障和扶持、獎勵和處罰。條例框架結(jié)構(gòu)初步設(shè)計(jì)如下。

第一章 總則。

該章節(jié)主要包括立法宗旨、立法依據(jù)、適用范圍、基本原則與方針、管理體制等條款。

第二章 安全建設(shè)和管理。

該章節(jié)主要包括規(guī)劃，防洪工程建設(shè)、管理和維護(hù)，安全設(shè)施（撤退道路、安全區(qū)臺、通訊系統(tǒng)等）建設(shè)、管理和維護(hù)等條款。

第三章 經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和管理。

該章節(jié)主要包括基本建設(shè)要求、土地利用要求、人口控制要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求、禁止建設(shè)等條款。

第四章 調(diào)度運(yùn)行和管理。

該章節(jié)主要包括風(fēng)險(xiǎn)公示、運(yùn)用預(yù)案和避險(xiǎn)方案、啟用命令、預(yù)報(bào)警報(bào)、轉(zhuǎn)移安置、抗洪搶險(xiǎn)、運(yùn)用期保障、災(zāi)后恢復(fù)等條款。

第五章 救助和保障。

該章節(jié)主要包括運(yùn)用補(bǔ)償、防洪基金、扶持措施、建設(shè)、管理和維護(hù)資金安排等條款。

第六章 獎勵和處罰。

該章節(jié)主要包括獎勵、處罰和法律救濟(jì)條款，獎勵主要規(guī)范在蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作中作出顯著成績的單位和個人；處罰主要規(guī)范政府、法人和自然人的違法行為。

第七章 附則。

該章節(jié)主要包括名詞、術(shù)語解釋、施行時(shí)間等條款。

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