城鎮(zhèn)化安置方式的問題及對(duì)策研究
——以昭通市昭陽(yáng)區(qū)溪洛渡電站金江移民社區(qū)為例

劉平榮

(昭陽(yáng)區(qū)移民局， 云南 昭通 657000)

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●金沙江水電移民問題研究

城鎮(zhèn)化安置方式的問題及對(duì)策研究
——以昭通市昭陽(yáng)區(qū)溪洛渡電站金江移民社區(qū)為例

劉平榮

(昭陽(yáng)區(qū)移民局， 云南 昭通 657000)

目前，水電移民城鎮(zhèn)化安置方式呈多樣化方式發(fā)展，這些安置方式雖然破解了傳統(tǒng)的安置土地方式的困難，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，極大地改善了移民的住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通出行等生活條件，為水電移民安置開辟了一條嶄新的途徑。但也出現(xiàn)了移民小區(qū)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，勞動(dòng)力就業(yè)困難，不穩(wěn)定因素增多，保障體系不健全，后期待遇不落實(shí)等問題。針對(duì)這些問題,在對(duì)昭通市昭陽(yáng)區(qū)溪洛渡水電站移民城鎮(zhèn)化安置小區(qū)“金江社區(qū)”進(jìn)行調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，提出“創(chuàng)新后期扶持，培育小區(qū)產(chǎn)業(yè)；發(fā)展家庭經(jīng)營(yíng)，搞活流通渠道；解決就業(yè)問題，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定；制定辦法措施，規(guī)范小區(qū)管理；落實(shí)待遇保障，確?？沙掷m(xù)發(fā)展”的具體對(duì)策建議。

水電移民； 安置方式； 就業(yè)； 建議

一、水電移民城鎮(zhèn)化安置方式的涵義及背景

(一)水電移民城鎮(zhèn)化安置方式的涵義

關(guān)于水電移民城鎮(zhèn)化安置方式的涵義，我國(guó)許多學(xué)者有過表述，為水電移民城鎮(zhèn)化安置理論工作奠定了基礎(chǔ)，本文在對(duì)昭通市昭陽(yáng)區(qū)溪洛渡水電站移民城鎮(zhèn)化安置小區(qū)“金江社區(qū)”進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研分析的基礎(chǔ)上定義為：水電工程移民城鎮(zhèn)化安置就是將移民搬遷安置到中心城市、縣城、集鎮(zhèn)或因移民安置需要而新規(guī)劃建設(shè)的集鎮(zhèn)，對(duì)所安置移民不流轉(zhuǎn)或僅流轉(zhuǎn)少量土地，并通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)渠道逐步解決移民勞動(dòng)力就業(yè)，最終完成移民人口轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)變的新型安置方式。目前，我國(guó)水電工程移民城鎮(zhèn)化安置模式在不同地區(qū)和不同工程中實(shí)施的辦法有一定的差異，本文認(rèn)為馬海軍等學(xué)者在《水電工程移民城鎮(zhèn)化安置模式探析》中歸納的“'城鎮(zhèn)化+逐年補(bǔ)償'方式、‘城鎮(zhèn)化+貨幣’方式、‘城鎮(zhèn)化+土地方式’”[1]較為準(zhǔn)確，在金沙江中下游水電工程移民安置中實(shí)施的較多。如，昭通市昭陽(yáng)區(qū)“金江社區(qū)”就是長(zhǎng)江中下游溪洛渡水電站移民安置中一個(gè)典型的城鎮(zhèn)化安置小區(qū)。小區(qū)共安置移民654戶2 903人，其中：實(shí)施“城鎮(zhèn)化+逐年補(bǔ)償”方式安置的1984人，占68%；“城鎮(zhèn)化+貨幣”方式安置的919人，占32%，全部屬無土安置。

(二)水電移民城鎮(zhèn)化安置方式的背景

傳統(tǒng)的水利水電工程移民安置方式是在以人為本、保障移民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上,根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力,遵循本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自謀職業(yè)安置相結(jié)合等方式進(jìn)行。1991年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》(74號(hào)令)第四條中明確規(guī)定：“移民安置應(yīng)當(dāng)因地制宜、全面規(guī)劃、合理利用庫(kù)區(qū)資源，就地后靠安置；沒有后靠安置條件的，可以采取開發(fā)荒地灘涂調(diào)劑土地、外遷等形式安置”[2]。1992年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)移民工作的若干意見》(國(guó)發(fā)[1992]20號(hào))第三條部分中明確指出：“根據(jù)我國(guó)大多數(shù)水庫(kù)建設(shè)的客觀條件，現(xiàn)階段移民的生產(chǎn)門路，要因地制宜，宜糧則糧，宜林則林”[3]?？梢妭鹘y(tǒng)安置方式中移民生產(chǎn)安置的主流形式是“以農(nóng)還農(nóng)”即，在安置區(qū)調(diào)劑或流轉(zhuǎn)耕地作為移民的生產(chǎn)資料，移民安置后仍然以耕地作為生產(chǎn)生活的基本保障，安置區(qū)仍然還是農(nóng)村，移民安置后基本的生產(chǎn)生活方式無太多太大的改變。

自新世紀(jì)初，國(guó)家開發(fā)建設(shè)金沙江下游向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四個(gè)巨型梯級(jí)水電站起，由于水電工程建設(shè)地點(diǎn)大多位于土地資源相對(duì)貧瘠和匱乏的山區(qū)，受環(huán)境容量不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低以及人地矛盾突出、安置土地調(diào)劑、流轉(zhuǎn)難度大等因素的制約，傳統(tǒng)移民安置方式推進(jìn)十分困難，有的地方甚至無法實(shí)施。如，昭通市昭陽(yáng)區(qū)，在安置金沙江溪洛渡移民前就已經(jīng)安置了區(qū)內(nèi)1座大(Ⅱ)型水庫(kù)(漁洞水庫(kù))、3座中型水庫(kù)(段家石橋水庫(kù)、永豐水庫(kù)、跳墩河水庫(kù)、)、27個(gè)小型水庫(kù)移民共2.5萬余人，移民人口占當(dāng)時(shí)全區(qū)總?cè)丝诘?%。全區(qū)20個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))辦事處中，有18個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))辦事處已經(jīng)在不同時(shí)間不同程度地調(diào)劑、流轉(zhuǎn)耕地安置過水利水電工程移民。到2013年全區(qū)人均耕地面積僅0.72畝。耕地資源匱乏、人地矛盾突出、安置土地流轉(zhuǎn)困難、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低等現(xiàn)狀決定了溪洛渡水電站昭陽(yáng)庫(kù)區(qū)移民已經(jīng)無法再進(jìn)行傳統(tǒng)的移民安置方式，只能實(shí)施城鎮(zhèn)化安置。

隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，水電工程移民實(shí)施城鎮(zhèn)化安置已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，今后在我國(guó)水利水電建設(shè)重點(diǎn)金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江、黃河上游和怒江等流域的水電工程建設(shè)中，將會(huì)對(duì)更多的移民實(shí)施城鎮(zhèn)化安置。

二、水電移民城鎮(zhèn)化安置方式的優(yōu)勢(shì)

水電移民城鎮(zhèn)化安置方式的優(yōu)勢(shì)是：(1)破解了土地調(diào)劑或流轉(zhuǎn)難度大、移民安置困難問題，為移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了有利條件，搭建了發(fā)展平臺(tái)。(2)移民搬遷進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施較完善的城鎮(zhèn)，其住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通出行等生活條件得到了極大的提高，有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。(3)增加了城集鎮(zhèn)的人口規(guī)模，擴(kuò)大了城集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有利于形成城集鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。如，昭陽(yáng)區(qū)將溪洛渡水電站移民安置在昭通市中心城市(金江小區(qū))，不但破解了區(qū)內(nèi)人地矛盾突出，土地流轉(zhuǎn)難度大、移民安置困難的現(xiàn)實(shí)問題，還為移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了良好的發(fā)展條件。移民在庫(kù)區(qū)時(shí)距昭通中心城市平均距離120余km，山高坡陡，道路崎嶇，由于交通相對(duì)困難，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，沒有發(fā)展空間和后勁。搬遷安置到“金江小區(qū)”后，條件發(fā)生了翻天覆地的變化。安置小區(qū)位于昭通市昭陽(yáng)區(qū)東北部，屬北部新區(qū)規(guī)劃范圍，社區(qū)東側(cè)為在建昭麻(昭通市至麻柳灣)高速公路，南側(cè)為規(guī)劃新區(qū)，西側(cè)緊鄰工業(yè)園區(qū)，北側(cè)靠近昭通火車站，占地面積426.22畝，社區(qū)內(nèi)共建移民安置房657套，外型統(tǒng)一為西南民居風(fēng)格。分為三個(gè)戶型，建筑模式統(tǒng)一為三層，第一層為門面，二三層為居住房。占地面積分別為60、80、100；建筑面積分別為180、240、300。內(nèi)設(shè)社區(qū)服務(wù)中心一個(gè)，小學(xué)一所，幼兒園一所，衛(wèi)生院一所，集貿(mào)市場(chǎng)一個(gè)；規(guī)劃建設(shè)了活動(dòng)廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、公共綠地、菜市場(chǎng)等公益場(chǎng)所，交通出行方便，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。同時(shí)“金江小區(qū)”安置溪洛渡移民654戶2 903人，增加了昭通城市人口規(guī)模，拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資約4.6億，對(duì)昭通中心城市的發(fā)展有一定的推進(jìn)，同時(shí)對(duì)國(guó)家水電可持續(xù)開發(fā)帶來了積極的影響。

三、水電移民城鎮(zhèn)化安置存在的問題

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，移民生活困難

1、后期扶持力度不夠，小區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

由于國(guó)家尚未出臺(tái)城鎮(zhèn)化安置移民后期扶持專項(xiàng)政策，城鎮(zhèn)化安置實(shí)施完成后，地方政府對(duì)于安置小區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目、移民開辦的小型企業(yè)等方面的扶持雖有初步規(guī)劃，但因地方財(cái)力有限，無力籌措大量資金進(jìn)行扶持。后期扶持工作滯后，致使安置小區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自主創(chuàng)業(yè)缺少輔助動(dòng)力，安置小區(qū)問題呈現(xiàn)越積越多的現(xiàn)象。目前，水電移民已實(shí)施城鎮(zhèn)化安置數(shù)量較多，規(guī)模較大的是金沙江下游的向家壩、溪洛渡兩個(gè)電站。這也是金沙江流域乃至全國(guó)水電移民城鎮(zhèn)化安置的新起點(diǎn)。由于移民工作時(shí)間緊，任務(wù)重，涉及面廣，政策性強(qiáng)的特特殊性，城鎮(zhèn)化移民安置后，無專項(xiàng)資金來發(fā)展小區(qū)產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，就業(yè)就成了問題，而大量勞動(dòng)力閑置產(chǎn)生了不穩(wěn)定因素，又在很大程度上影響小區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如，“金江社區(qū)”2013年4月30日安置結(jié)束，在安置的2 903人中，需要解決就業(yè)問題的共有2 113人，截止到2015年10月初，通過各種渠道已基本就業(yè)的移民有1 455人，但仍還有658個(gè)移民勞動(dòng)力找不到就業(yè)崗位。少部分未就業(yè)人員以就業(yè)困難、長(zhǎng)效補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、城鎮(zhèn)待遇與保障未落實(shí)等等問題為由、經(jīng)常聚眾到市、區(qū)政府上訪。據(jù)初步調(diào)查，“金江社區(qū)”移民中打算開辦小型企業(yè)的移民戶還有40余戶，已有計(jì)劃，但持觀望態(tài)度的有30余戶。之所以未啟動(dòng)，一個(gè)原因是缺乏資金，還有另一個(gè)原因是等待政府的政策和經(jīng)濟(jì)支持，如果國(guó)家層面有專門的扶持政策和一定的扶持資金，此部分移民會(huì)在短期內(nèi)開辦小型企業(yè)或者其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，安置小區(qū)產(chǎn)業(yè)將會(huì)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

2、家庭經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目單一，股份合作尚未起步

目前，城鎮(zhèn)化安置小區(qū)移民主要是利用自己的門面開辦小商鋪、小餐館和特產(chǎn)門市的居多。經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目相對(duì)單一，經(jīng)濟(jì)效益不高，發(fā)展動(dòng)力不足。其主要原因一是小區(qū)周邊市場(chǎng)不夠繁榮；二是小區(qū)移民與外界的貿(mào)易聯(lián)系不多；三是消費(fèi)對(duì)象主要是小區(qū)內(nèi)部人群；四是土特產(chǎn)開發(fā)力度不夠，物流渠道尚未暢通。實(shí)施城鎮(zhèn)化安置的縣(區(qū))政府在安置小區(qū)發(fā)展規(guī)劃中也提倡移民聯(lián)合投資辦企業(yè)，鼓勵(lì)移民以股份形式投資經(jīng)營(yíng)，但由于小區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，股份制經(jīng)營(yíng)的環(huán)境和理念尚未形成以及移民對(duì)項(xiàng)目選擇、運(yùn)行管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，資金籌措困難等原因難以推進(jìn)。如，“金江社區(qū)”截止到2015年8月，安置小區(qū)內(nèi)654戶移民中僅有種植人工菌一戶，服裝加工一戶，窗簾加工一戶，餐飲業(yè)共8戶，超市10戶，煮酒坊1戶。移民與其他私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合投資開辦養(yǎng)殖業(yè)的雖有6戶，但在總投資400萬元中移民投資只有80萬元，僅僅占20℅。初步統(tǒng)計(jì)，這些經(jīng)營(yíng)戶年盈利總額僅360萬元，而所用勞動(dòng)力為262人，人均月收入1 145元。

3、土特產(chǎn)開發(fā)力度不夠，物流渠道尚未暢通

調(diào)研材料顯示，城鎮(zhèn)化安置小區(qū)中，有移民戶利用自己的門面開辦了老家土特產(chǎn)加工和銷售門市，但是這種“加工”僅僅是局限在粗加工的程度，粗加工的方式雖然有一定的經(jīng)濟(jì)效益，但因?yàn)槎际羌彝ドa(chǎn)，規(guī)模較小，解決的勞動(dòng)力不多，經(jīng)濟(jì)收入十分有限。在流通渠道方面，部分安置小區(qū)移民與庫(kù)區(qū)居民雖然建立了土特產(chǎn)“供求”關(guān)系，但大部分還局限于親戚或朋友之間，形式松散，方式雜亂，渠道不暢，流通不活。如，“金江社區(qū)”移民經(jīng)營(yíng)戶中，有4戶經(jīng)營(yíng)老家土特產(chǎn)“金江花椒”，“炎山紅糖”“炎山?jīng)龇邸钡?，但一不是專營(yíng)；二未進(jìn)行加工和適當(dāng)?shù)陌b；三“供求”關(guān)系未確定；四未采取宣傳和推銷。因此銷路不寬，收入較少。

(二)辦法措施不完善，小區(qū)管理不規(guī)范

水電移民城鎮(zhèn)化安置后，安置小區(qū)通常會(huì)出現(xiàn)管理上的“過渡期”，其表現(xiàn)主要是小區(qū)建設(shè)后期完善、工程驗(yàn)收方面的混亂和小區(qū)管理上的混亂。其主要原因是由于水電工程移民安置時(shí)間緊、任務(wù)重、安置小區(qū)建設(shè)難以完全按照建設(shè)相關(guān)程序?qū)嵤?，很多移民安置小區(qū)建設(shè)一經(jīng)確定，為能讓工程盡快啟動(dòng)，按時(shí)完工，按時(shí)安置移民，安置小區(qū)建設(shè)采取“邊設(shè)計(jì)、邊報(bào)批，邊施工，邊修改，邊完善”的作法(俗稱“五邊工程”)。這樣的做法，雖然按時(shí)完成了移民安置任務(wù)，但移民安置后需要繼續(xù)完善的諸如社區(qū)內(nèi)部設(shè)施、補(bǔ)辦征地手續(xù)、建設(shè)手續(xù)、進(jìn)行工程驗(yàn)收、移民相關(guān)事宜等等工作是非常系統(tǒng)而復(fù)雜的。因此城鎮(zhèn)化安置完成后，地方政府和移民管理部門必須將工作重點(diǎn)放在處理安置點(diǎn)功能完善和移民穩(wěn)定的工作上來。水電移民城鎮(zhèn)化安置的這種“過渡期”現(xiàn)象嚴(yán)重影響了小區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致了小區(qū)的管理辦法措施難于健全和完善，有關(guān)方面管理范圍不明、職責(zé)不清，就會(huì)導(dǎo)致小區(qū)管理上的混亂。如，“金江社區(qū)”，2012年5月正式啟動(dòng)安置點(diǎn)工程建設(shè)，2013年4月30日移民就搬遷入住。僅僅用11個(gè)月的時(shí)間就完成了一個(gè)有657套安置房且公共設(shè)施齊全的小區(qū)建設(shè)。 “金江社區(qū)”移民2013年4月30日安置結(jié)束，昭陽(yáng)區(qū)委、區(qū)人民政府立即決定成立了金江社區(qū)黨總支和居委會(huì)具體負(fù)責(zé)社區(qū)的行政管理工作，但由于社區(qū)整個(gè)建設(shè)工程因各種原因尚未進(jìn)行驗(yàn)收，截止到2015年10月，社區(qū)的管理還為移交給當(dāng)?shù)卣?，社區(qū)移民所用的水電費(fèi)仍然由昭陽(yáng)區(qū)移民開發(fā)局墊支，移民戶口遷移也未完成。

(三)保障體系未健全，后期待遇不落實(shí)

水電移民實(shí)施城鎮(zhèn)化安置后，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助等方面都不同程度地存在問題。主要原因是移民安置后戶口遷移未能及時(shí)辦理。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)現(xiàn)的以戶籍制度為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度，明顯的呈現(xiàn)二元性，農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口的社會(huì)保障不僅在標(biāo)準(zhǔn)上有差距，在社會(huì)保障體系的構(gòu)成方面也有明顯的不同。調(diào)研材料顯示，移民搬遷進(jìn)入城鎮(zhèn)后，未及時(shí)辦理和完善戶籍轉(zhuǎn)移，是導(dǎo)致移民安置后醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助等不能及時(shí)落實(shí)的主要原因。

四、水電移民城鎮(zhèn)化安置的對(duì)策

(一)創(chuàng)新后期扶持，培育小區(qū)產(chǎn)業(yè)

后期扶持是推動(dòng)城鎮(zhèn)化安置方式健康發(fā)展最大的輔助動(dòng)力，更是推動(dòng)城鎮(zhèn)化安置小區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟動(dòng)力，充分發(fā)揮好這個(gè)推動(dòng)力的作用，有效培育小區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，并調(diào)動(dòng)小區(qū)移民自主創(chuàng)業(yè)的積極性，是城鎮(zhèn)化安置小區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。特別是在水電移民城鎮(zhèn)化安置小區(qū)處在管理的“過渡期”和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“萌芽期”，這個(gè)關(guān)鍵階段，要利用好后期扶持這個(gè)“杠杠”,借助這個(gè)動(dòng)力，扶持安置小區(qū)產(chǎn)業(yè)起步并推動(dòng)其發(fā)展。同時(shí)要處理好后期扶持與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民自主創(chuàng)業(yè)三者之間的關(guān)系，促成“以扶持促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)促發(fā)展，以發(fā)展創(chuàng)效益，以效益促創(chuàng)業(yè)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)。如，“金江社區(qū)”黨總支和居委會(huì)為推動(dòng)小區(qū)移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在大中型水利水電移民后期扶持結(jié)余資金扶持項(xiàng)目中爭(zhēng)取了貼息貸款1 000余萬元(貼息額100余萬元)扶持移民發(fā)展各種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，截止到2015年8月，“金江社區(qū)”獨(dú)立投資開辦養(yǎng)殖業(yè)的已有4戶，以養(yǎng)殖黑山羊、黃牛、土雞為主，此4戶中有2戶還同時(shí)開辦了釀酒廠，投資少的30萬元，多的80萬元；聯(lián)合投資開辦生豬養(yǎng)殖和煮酒業(yè)的有6戶，投資180余萬元，養(yǎng)殖生豬1 500余頭；移民與其他私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合投資開辦養(yǎng)殖業(yè)的6戶，總投資400萬元(其中移民投資80萬元)，據(jù)初步調(diào)查，還有30余戶移民正在準(zhǔn)備開辦經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，若政府能給予政策或資金扶持，小區(qū)產(chǎn)業(yè)將會(huì)得到更好的發(fā)展。

(二)發(fā)展家庭經(jīng)營(yíng)，搞活流通渠道

推廣家庭經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)股份合作。家庭經(jīng)營(yíng)是城鎮(zhèn)化安置小區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本、最活躍的“細(xì)胞”，它有投資小、見效快、管理簡(jiǎn)單、轉(zhuǎn)向靈活等等特點(diǎn)，與小區(qū)移民所處的區(qū)位和戶戶有門面的優(yōu)勢(shì)正好吻合。要堅(jiān)持多措并舉、自主選擇的思路，通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策優(yōu)惠、科技培訓(xùn)等措施，大力推廣小區(qū)移民開辦小商鋪、特產(chǎn)門市，小手工業(yè)作坊、餐館、小型加工廠等多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，形成小區(qū)移民戶戶有致富產(chǎn)業(yè)的發(fā)展局面。待小區(qū)家庭經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目逐步壯大且規(guī)?；袠I(yè)化后，再有計(jì)劃地引導(dǎo)移民走股份聯(lián)合的方式，成立合作社或股份公司。如，“金江社區(qū)”黨組織和居委會(huì)在此方面做了大量的工作，取得了明顯的效果，安置小區(qū)移民戶開展家庭經(jīng)營(yíng)的積極性較高。截止到2015年8月，安置小區(qū)內(nèi)開超市的有10家，餐飲業(yè)8家，服裝加工一家，窗簾加工一家，種植人工菌一家，煮酒坊1家。家庭經(jīng)營(yíng)方式既解決了經(jīng)營(yíng)戶自身勞動(dòng)力閑置問題，增加了經(jīng)濟(jì)收入，改善了生活條件，還為小區(qū)內(nèi)其他閑置人員提供了就業(yè)崗位。

流通渠道是指商品從生產(chǎn)領(lǐng)域到達(dá)消費(fèi)領(lǐng)域所經(jīng)過的通道，包括商品流通的途徑、環(huán)節(jié)、形式等。從更深一層的意義上講，商品流通渠道實(shí)際上是由一個(gè)從事商品交換活動(dòng)，并共同推動(dòng)商品面向消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的商品所有者組合而成的組織序列。完善安置小區(qū)流通渠道，對(duì)于安置小區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可替代的作用，渠道若不暢，流通就不活。經(jīng)過對(duì)城鎮(zhèn)化安置小區(qū)的反復(fù)調(diào)研，本文提出設(shè)置“前店后園”的流通渠道即，以安置小區(qū)作這個(gè)平臺(tái)作為“前店”，以廣大庫(kù)區(qū)為“后園”，以安置小區(qū)移民與庫(kù)區(qū)居民深遠(yuǎn)的親情關(guān)系和人脈關(guān)系為橋梁和紐帶，建立庫(kù)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)、供、銷一條龍的穩(wěn)定的物流渠道。這種方式既解決了庫(kù)區(qū)居民的農(nóng)產(chǎn)品銷路問題，又增加安置小區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑，是一條庫(kù)區(qū)和安置經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏渠道。同時(shí)依托安置小區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和交通樞紐優(yōu)勢(shì)、構(gòu)建流通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)小區(qū)物流社會(huì)化。如，“金江社區(qū)”的移民全部來自金沙江沿岸的田壩、炎山、大寨子三個(gè)鄉(xiāng)，老家的花椒、涼粉、紅糖都是很有名氣的土特產(chǎn)，目前，社區(qū)已有移民打算利用“金江社區(qū)”這個(gè)平臺(tái)，建立土特產(chǎn)儲(chǔ)藏、加工、推銷一條龍的流通渠道。他們希望通過這個(gè)渠道把“金江花椒”、“炎山紅糖”、“炎山?jīng)龇邸蓖葡蚴袌?chǎng)，走出省外。

(三)解決就業(yè)問題，促進(jìn)移民區(qū)穩(wěn)定

移民就業(yè)困難是城鎮(zhèn)化安置小區(qū)首先凸顯的問題，也是移民工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，由于關(guān)系到移民生活生計(jì)，關(guān)系到社會(huì)是否和諧穩(wěn)定，是一個(gè)十分敏感的社會(huì)問題。切實(shí)解決就業(yè)的根本出路在于，一是大力發(fā)展安置小區(qū)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)崗位；二是大力推進(jìn)移民多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，以拓寬就業(yè)門路；三是加強(qiáng)對(duì)移民技術(shù)技能和專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，著力提高移民就業(yè)能力；四是全力培育小區(qū)市場(chǎng)，創(chuàng)造移民就業(yè)平臺(tái)；五是設(shè)置“前店后園”的物流渠道，增加移民就業(yè)途徑；六是精心組織向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的勞務(wù)輸出，以緩解安置小區(qū)移民就業(yè)壓力。如，“金江社區(qū)”移民安置結(jié)束的頭兩年，移民勞動(dòng)力大多為未能就業(yè)、小區(qū)穩(wěn)定受得了一定的影響，個(gè)別人員甚至編造理由鼓動(dòng)不明真相的人員到相關(guān)部門上訪，頭兩年間成規(guī)模的上訪達(dá)16次之多。到2015年10月初，安置小區(qū)已經(jīng)開辦了小賣部、經(jīng)營(yíng)了小餐館的262人，自主創(chuàng)業(yè)112人，自行到外地打工的931人，加上其他各行業(yè)臨時(shí)崗位就業(yè)人員，小區(qū)已基本就業(yè)的移民達(dá)1 455人，占需就業(yè)人數(shù)2 113人的69℅左右，就業(yè)人員多了，小區(qū)就穩(wěn)定了，2015年5月至10月的半年間，只出現(xiàn)了1次，而且參加的人員較少。

(四)制定辦法措施，規(guī)范小區(qū)管理

移民搬遷到城鎮(zhèn)安置，標(biāo)志著從此離別了祖祖輩輩居住的家鄉(xiāng)，離開了長(zhǎng)期賴以生存的土地，來到安置小區(qū)后，社會(huì)交往，消費(fèi)方式、閑暇方式都不同了。在短時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)生活方式和要素發(fā)生了顛覆性的突變，移民內(nèi)心的擔(dān)優(yōu)焦慮，行為上的無所適從是可以理解和想象的。筆者認(rèn)為，既然移民已經(jīng)放棄土地轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)居民，就應(yīng)該給予城鎮(zhèn)居民的同等待遇，包括在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)與城鎮(zhèn)人口方面的平等待遇。因此，水電移民城鎮(zhèn)化安置過程中，農(nóng)村移民城鎮(zhèn)化安置的人群應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)戶口的，安置地公安戶籍管理部門應(yīng)盡快換發(fā)戶口本，即使城鎮(zhèn)戶口方面的相關(guān)待遇一時(shí)無法跟上，但是在戶口形式上還是要先做到位。至于后續(xù)城鎮(zhèn)戶口待遇問題，地方政府應(yīng)安排財(cái)政等相關(guān)部門支撐，逐步到位，以保障移民后續(xù)生產(chǎn)生活。

水電移民城鎮(zhèn)化安置結(jié)束后，行政和社會(huì)事務(wù)應(yīng)由安置小區(qū)所在轄區(qū)政府實(shí)行統(tǒng)一管理，移民管理部門要協(xié)作安置地做好后期扶持相關(guān)工作。安置區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道辦事處要盡快明確安置小區(qū)的行政隸屬關(guān)系，建立健全安置小區(qū)基層黨組織和居委會(huì)，使移民安置小區(qū)盡快進(jìn)入轄區(qū)常態(tài)化管理。

(五)落實(shí)待遇保障，確保可持續(xù)發(fā)展

城鎮(zhèn)化安置小區(qū)能否保持可持續(xù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)水電移民“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展”目標(biāo)的主要標(biāo)志，理順和完善城鎮(zhèn)化安置小區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、子女教育等問題是城鎮(zhèn)化安置能否保持可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面

一是要做好戶籍的轉(zhuǎn)換。農(nóng)村城鎮(zhèn)化移民搬遷到城鎮(zhèn)居住地后有關(guān)部門應(yīng)立即為他們辦理轉(zhuǎn)變戶籍身份的相關(guān)手續(xù)，使他們能享受與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。二是要加大對(duì)移民的宣傳力度。讓他們更多的了解養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)惠與好處，促進(jìn)移民積極主動(dòng)參與進(jìn)來。

2、社會(huì)救助方面

一是加大城鎮(zhèn)化安置移民社會(huì)救助資金的投入力度，做到應(yīng)保盡保。確定基于水電工程城鎮(zhèn)化安置移民的新的救助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大低保救助和醫(yī)療救助范圍。二是逐步推行“分類施?！薄?duì)重病、重殘、孤兒、鰥寡及雙失業(yè)最低生活保障家庭，適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步緩解他們的實(shí)際困難。對(duì)長(zhǎng)期患病吃藥又不符合低保的農(nóng)村移民，應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，進(jìn)行醫(yī)藥補(bǔ)貼，以解除其家庭因病致貧的苦惱。三是大力拓展救助資金的籌集渠道。完善捐贈(zèng)和城鎮(zhèn)化移民開辦項(xiàng)目免稅減稅政策，多渠道為水電移民的社會(huì)救助事業(yè)籌措資金。形成政府救助為主，慈善救助為輔的社會(huì)救助新模式。

3、子女教育方面

一是加強(qiáng)城鎮(zhèn)化安置小區(qū)內(nèi)部學(xué)校管理，確保安置小區(qū)適齡兒童就學(xué)。二是加大城鎮(zhèn)化安置小區(qū)學(xué)校的投入，確保學(xué)校教育資源。三是要確保安置小區(qū)移民子女享受與城鎮(zhèn)居民子女同等待遇。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，水電工程移民實(shí)施城鎮(zhèn)化安置已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。目前，水電移民城鎮(zhèn)化安置方式處在初步階段，移民安置呈現(xiàn)出來的問題紛繁復(fù)雜，要處理好水電移民城鎮(zhèn)化安置相關(guān)問題，必須堅(jiān)持創(chuàng)新觀念，緊緊扭住后期扶持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民就業(yè)、待遇保障這四個(gè)關(guān)鍵，結(jié)合地方實(shí)際制定辦法措施，方能切實(shí)解決問題，確保城鎮(zhèn)化安置實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[1]馬海軍， 張萬紅， 張瑜. 水電工程移民城鎮(zhèn)化安置模式探析[J]. 青年與社會(huì)，2013，(11)：237—238.

[2]水利部. 關(guān)于《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例(草案)》的說明[J]. 中國(guó)水利，1991，(4)：6+8.

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[4]范本迅, 孟朝暉. 移民安置城鎮(zhèn)化若干問題思考[J]. 人民長(zhǎng)江,2014，(16):102—105.

[5]聶娜. 淺析水電開發(fā)中的移民安置問題[D]. 清華大學(xué)碩士論文,2013.

A Study on the Problems and Countermeasures of Urbanizing Resettlement Mode——Take Jinjiang Migrant Community in Xiluodu Hydropower Station of Zhaoyang District of Zhaotong City as an Example

LIU Ping-rong

(Resettlement Bureau of Zhaoyang District, Zhaotong 657000, China)

Nowadays urbanizing hydropower resettlement mode is exploring in a diversified way. It has solved the problems of the traditional resettlement and speeded the urbanization and improved the living conditions such as housing, education, health care and transportation, and established a new approach for the hydropower resettlement. However, there appeared some new problems such as underdeveloped community industry, employment difficulties, increasing instable factors, distempered security system and later unfulfilled treatment and so on. On the basis of the investigation and analysis to Jinjiang Migrant Community in Xiluodu Hydropower Station of Zhaoyang District of Zhaotong City, some specific suggestions are put forward: “Innovate the later support and foster the community industry; expand family business and invigorate the circulation channels; solve the employment problems and promote the social stability; constitute the measures and normalize the community management; materialize the treatment guarantee and ensure the sustainable development.”

hydropower resettlement; resettlement mode; employment; suggestions

2015-09-15

2014年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目(西部項(xiàng)目)《金沙江水電工程移民問題研究》(14XRK004)。

劉平榮(1960— )，男，云南昭通人，主要從事移民理論研究。

D632.4

A

2095-7408(2015)06-0016-06