水電工程移民前期補(bǔ)償中的問題研究
——基于金沙江下游四大梯級(jí)電站移民案例分析

趙升奎，康德宏

(1. 昭通學(xué)院 人文學(xué)院， 云南 昭通 657000； 2. 魯?shù)榭h第一中學(xué)， 云南 魯?shù)?657100)

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●金沙江水電移民問題研究

水電工程移民前期補(bǔ)償中的問題研究
——基于金沙江下游四大梯級(jí)電站移民案例分析

趙升奎1，康德宏2

(1. 昭通學(xué)院 人文學(xué)院， 云南 昭通 657000； 2. 魯?shù)榭h第一中學(xué)， 云南 魯?shù)?657100)

現(xiàn)行水電工程移民前期補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、地上附著物和青苗等補(bǔ)償，而這些補(bǔ)償勢(shì)必涉及到實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是制定移民安置規(guī)劃和前期補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和前提。由此，《金沙江水電工程移民問題研究》課題組對(duì)水電工程移民前期補(bǔ)償中的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、移民意愿、移民參與和移民安置實(shí)施等諸多問題進(jìn)行了調(diào)研，提出了相應(yīng)的建議和策略。

水電工程； 移民； 前期補(bǔ)償； 問題； 案例； 建議； 對(duì)策

非自愿性移民問題已成為世界關(guān)注的科學(xué)研究重大課題，因水電建設(shè)而產(chǎn)生的非自愿性移民更是艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因其非自愿性特征突出、政策性強(qiáng)、工作環(huán)節(jié)多、運(yùn)作難度大、涉及移民的切身利益等因素而成為社會(huì)的一大難題。水電移民為水電建設(shè)作出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，理應(yīng)得到合理補(bǔ)償、妥善安置和持續(xù)扶持，按照“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”的總體目標(biāo)，確保移民動(dòng)遷過程中前期運(yùn)作“搬得出、穩(wěn)得住”順利進(jìn)行，做好移民前期補(bǔ)償工作極為重要。

金沙江下游四座梯級(jí)電站規(guī)劃建設(shè)十余年來，溪洛渡、向家壩“兩站”移民補(bǔ)償安置工作業(yè)已結(jié)束，白鶴灘、烏東德“兩站”尚在建，前期補(bǔ)償和安置正在規(guī)劃或進(jìn)行中。但據(jù)調(diào)研組調(diào)研結(jié)果顯示，前期補(bǔ)償和安置中始終問題不斷，相當(dāng)一部分移民對(duì)補(bǔ)償安置仍有不滿，意見較大，群訪不斷，群體性事件時(shí)有發(fā)生，給社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患。因此，移民前期補(bǔ)償?shù)膯栴}值得進(jìn)一步深思和研究。

一、前期補(bǔ)償?shù)亩ㄐ苑治?/h2>

(一)性質(zhì)內(nèi)涵分析

國(guó)務(wù)院令第471號(hào)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》總則第三條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平?！盵1]可見，前期補(bǔ)償是移民工作具有決定性的基礎(chǔ)工作，要做好此項(xiàng)工作有很多復(fù)雜的問題需要深入研究。水庫(kù)移民問題的復(fù)雜性表現(xiàn)在“移民涉及土地、房屋、林木等有形資產(chǎn)損失及其補(bǔ)償與重置，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、人力資本、社會(huì)資本、政治資本等無形資產(chǎn)損失及補(bǔ)償和重置，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和移民家庭可持續(xù)生計(jì)系統(tǒng)重建，移民與安置區(qū)非移民的社會(huì)整合?！盵2](P.4)移民問題明顯制約了水電工程的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可行性，移民工作在工程建設(shè)中占有決定性的地位。依照“先移民、后建設(shè)”的方針，移民必須先于工程，因而前期補(bǔ)償工作就顯得特別重要，直接關(guān)系到能否“搬得出、穩(wěn)得住”的問題，也直接影響到水電開發(fā)庫(kù)區(qū)建設(shè)的前期工程進(jìn)度。前期補(bǔ)償工作正是整個(gè)移民系統(tǒng)工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是核心問題。學(xué)界和業(yè)界都幾乎一致認(rèn)為，補(bǔ)償問題是水利水電工程移民經(jīng)濟(jì)分析中最敏感最復(fù)雜的領(lǐng)域，補(bǔ)償公平的信度是完成移民順利搬遷和水電工程正常施工建設(shè)的基本保證。鑒于此，定性研究前期補(bǔ)償問題有著重大意義。

(二)社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

以社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理來看，移民前期補(bǔ)償涉及社會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制；以社會(huì)學(xué)本身的視角而言，移民是為國(guó)家建設(shè)和發(fā)展做貢獻(xiàn)，為水電工程受益區(qū)域大多數(shù)人的利益被迫遷出所作出犧牲的人群。他們?cè)诶鏇_突上經(jīng)過激烈的思想斗爭(zhēng)，在識(shí)大體顧全局的思想意識(shí)支配下作出的非自愿行動(dòng)，是在克服故土難離的傳統(tǒng)情結(jié)后的人格升華，因而理應(yīng)值得尊重，應(yīng)該得到最大的補(bǔ)償和扶持。本著這些理念，政府應(yīng)給予盡可能最充分的優(yōu)惠補(bǔ)償，幫助他們重建家園，盡快恢復(fù)生存生計(jì)資源系統(tǒng)，從而確保移民生活的穩(wěn)定，移民的穩(wěn)定就是社會(huì)最大的穩(wěn)定。如果補(bǔ)償不公，安置不妥，資源配置不當(dāng)，就會(huì)引起移民的強(qiáng)烈不滿，引發(fā)上訪和群體性事件。四川省屏山縣的“6.2”事件、云南省綏江縣“3.25”事件和云南省永善縣移民外遷普洱孟連后引發(fā)的“3.28”事件就是其中的典型案例。

就經(jīng)濟(jì)學(xué)視角而言，居于“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)”“潛在的帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的補(bǔ)償理論，“受益者補(bǔ)償受損者，使受損者保持原來的經(jīng)濟(jì)地位”，“受益者補(bǔ)償受損者的損失后，仍有所改善”，“受益者和受損者都能接受，這樣整個(gè)國(guó)民福利是增加的”。[3](P.37)這樣看來，對(duì)移民充分優(yōu)惠的補(bǔ)償實(shí)是理所當(dāng)然。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論審視，就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品交換規(guī)則而言，貨幣交換應(yīng)當(dāng)是等價(jià)的。然而我國(guó)現(xiàn)行體制下的移民政策，對(duì)淹沒區(qū)移民損失的土地、房屋、林木等都是補(bǔ)償性質(zhì)的，并非是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換。這就可以說對(duì)移民優(yōu)惠補(bǔ)償也是無可非議。移民得到合理的補(bǔ)償安置，在搬遷過程中從非自愿轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽感袨椋陀^上支持了水電工程建設(shè)，水電建設(shè)產(chǎn)生的極大經(jīng)濟(jì)效益有力地推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從整體觀念上看，移民為庫(kù)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)都作出了最可貴的貢獻(xiàn)。由此可說，對(duì)移民合理優(yōu)惠補(bǔ)償是一種發(fā)展經(jīng)濟(jì)的價(jià)值效應(yīng)。準(zhǔn)此，做好前期補(bǔ)償工作乃是整個(gè)移民工程的瓶頸和關(guān)節(jié)點(diǎn)。

二、前期補(bǔ)償?shù)膯栴}研究

前期補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵指向其實(shí)就是土地征用補(bǔ)償，“現(xiàn)行征地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四個(gè)部分?！盵2](P.122)而這些補(bǔ)償勢(shì)必涉及到實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，不言而喻，實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是制定移民安置規(guī)劃和前期補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和前提。同時(shí)，前期補(bǔ)償還涉及到移民安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、移民意愿及參與等問題。

(一)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查中的“四定”問題

實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是移民工作的最基礎(chǔ)性的工作，為移民前期補(bǔ)償安置提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)和可靠的依據(jù)，直接關(guān)涉到移民補(bǔ)償額度和信度。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》指出：“實(shí)物指標(biāo)調(diào)查必須堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀公正、公開透明、全面準(zhǔn)確的原則……實(shí)事求是反映調(diào)查時(shí)實(shí)物指標(biāo)的狀況。”[4]這是廣大移民群眾最為關(guān)注的實(shí)質(zhì)問題，為了確保實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的準(zhǔn)確可靠，要求調(diào)查工作人員必須以認(rèn)真細(xì)致的態(tài)度和嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的作風(fēng)做好實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的外業(yè)工作。任何粗枝大葉和細(xì)節(jié)上的疏漏都會(huì)給移民補(bǔ)償造成損失?！端姽こ探ㄔO(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范》(DL/T5377-2007)規(guī)定：“實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的主要任務(wù)是查清實(shí)物對(duì)象的類別、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬和其他屬性等指標(biāo)。”[5]按該條文的意義取向，這里就明確界定了務(wù)必調(diào)查清楚實(shí)物對(duì)象的四個(gè)指標(biāo)屬性，也就意味著決定了移民前期補(bǔ)償?shù)闹笜?biāo)范圍和細(xì)目的量化。鑒于對(duì)金沙江下游四大電站(尤其是溪洛渡、向家壩“兩站”)部分移民的調(diào)查案例，我們經(jīng)過細(xì)密的思考分析、認(rèn)識(shí)到實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的可信度，不僅僅是靠信息技術(shù)，更新手段，作風(fēng)態(tài)度。在調(diào)查和資料整合的細(xì)節(jié)上以及具體操作中還存在著“四定”問題(為論述的方便，本文明確提出“四定”的概念和理論)，應(yīng)引起重視。

1、定類別

決定補(bǔ)償種類。即查清實(shí)物對(duì)象的分類元素名目。如土地一類，就有耕地(田地、山地)、林地、園林地，牧草地、荒山、宅基地等；房屋一類，有鋼筋混泥土結(jié)構(gòu)，混合結(jié)構(gòu)(磚混結(jié)構(gòu)，磚木結(jié)構(gòu))，土木結(jié)構(gòu)等；附屬建筑物，有爐灶、曬場(chǎng)、廁所、圍墻、曬臺(tái)、水池、水井、水柜、地窖、沼池、墳?zāi)沟?；林木一類，有?jīng)濟(jì)林木，綠化林木，零星樹木等；基礎(chǔ)設(shè)施一類，亦分為水利設(shè)施，小型水電站，交通設(shè)施，副業(yè)設(shè)施和文化、衛(wèi)生、宗教設(shè)施等。(僅為舉例，其他類別不再累述)實(shí)物類別調(diào)查決定了補(bǔ)償?shù)木唧w名目范圍，不僅顯示了調(diào)查的精細(xì)度，也是調(diào)查的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度的要求。

2、定數(shù)量

決定補(bǔ)償數(shù)額。數(shù)量指標(biāo)不容忽視，關(guān)系到實(shí)物調(diào)查的精準(zhǔn)度，也是前期補(bǔ)償?shù)木唧w額度，而這個(gè)額度則是居于計(jì)算移民實(shí)物財(cái)產(chǎn)擁有的量而得出的。對(duì)各類實(shí)物指標(biāo)必須計(jì)算、統(tǒng)計(jì)精確，例如，土地的丈量，房屋的面積，林木的數(shù)量，都須認(rèn)真計(jì)算，做到準(zhǔn)確無誤，才能使人信服。

3、定質(zhì)量

決定補(bǔ)償價(jià)值。實(shí)物的質(zhì)量指標(biāo)尤為重要，直接關(guān)涉到前期補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。各種實(shí)物都有一個(gè)“質(zhì)”的問題，各類指標(biāo)都是以“質(zhì)”論補(bǔ)償價(jià)值的。如：土地的等級(jí)，房屋的新舊，果樹的老株壯株和幼苗，基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)等，都是以質(zhì)來計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額的，質(zhì)量的測(cè)算直接關(guān)系到移民的切身利益，這是實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作人員與移民最容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)和沖突的焦點(diǎn)，也是最能檢驗(yàn)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查中是否客觀公正、公平的重要環(huán)節(jié)。

4、定權(quán)屬

決定補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。界定實(shí)物歸屬問題，如：土地所屬權(quán)是指國(guó)有還是集體組織所有，基礎(chǔ)設(shè)施是指公有權(quán)或私有權(quán)，不會(huì)更多地指向移民個(gè)體戶。至于承包地和房屋，附屬物等則屬于移民個(gè)體的使用權(quán)和所有權(quán)，也不會(huì)指向集體所有或公有，屬于移民個(gè)體戶的生活資源、財(cái)產(chǎn)等是誰家的就歸屬誰，幾無爭(zhēng)議。在調(diào)查中要著重查清的則是那些尚不明確或有爭(zhēng)議的土地、林木、荒山資源的權(quán)屬，該認(rèn)定者則認(rèn)定，實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作人員不能含糊塞責(zé)，給移民前期補(bǔ)償帶來遺留問題。

由上述細(xì)化分析，“四定”問題是前期補(bǔ)償中最具體也最敏感的肘掣處。它在種類、數(shù)額、價(jià)值、歸屬等方面對(duì)補(bǔ)償作出了具體界定。不僅決定了對(duì)移民的補(bǔ)償額度，也是補(bǔ)償公平公正信度的體現(xiàn)。在具體調(diào)查中，“四定”問題不容忽視，只有認(rèn)真求實(shí)查清各類指標(biāo)，才能避免出現(xiàn)偏差或失誤。

(二)前期補(bǔ)償中妥善安置移民問題

移民前期補(bǔ)償涉及移民搬遷與安置的問題，補(bǔ)償與安置是不可分割的，安置也是一種補(bǔ)償，合理的優(yōu)化資源配置能滿足移民生產(chǎn)生活的需要，也是一種很好的補(bǔ)償。

然而，水電移民非自愿性的特點(diǎn)在一定程度上決定了遷移的強(qiáng)制性特征。移民對(duì)搬遷與否沒有選擇，雖對(duì)安置方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有部分選擇權(quán)和一定的協(xié)商權(quán)，但從移民個(gè)體意識(shí)上卻都是被動(dòng)的。移民安置一般是由政府組織的具體行動(dòng)，移民個(gè)體一般在極為倉(cāng)促的情況下沒有能力決定自己遷移去向，表現(xiàn)出較大的依賴性，缺乏主觀能動(dòng)性。[2](P.11)一般都是在左右觀望，在權(quán)衡去向時(shí)表現(xiàn)出極大的搖擺性，這主要是來源于故土難離的心理情結(jié)，失去土地、房屋等生產(chǎn)生活資源給移民帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)，在社會(huì)關(guān)系、文化環(huán)境、人際網(wǎng)絡(luò)等方面都被破壞而解體，增加了移民的心理矛盾和社會(huì)壓力。一方面，移民面臨著生產(chǎn)生活環(huán)境的改變，資源配置與重構(gòu)；另一方面也對(duì)未來生存條件難以預(yù)期，這就決定了水電工程移民是一件十分復(fù)雜繁重的特殊工作。[2](P.11)也是移民前期補(bǔ)償?shù)挠忠魂P(guān)鍵難題。因此，對(duì)移民妥善安置和資源優(yōu)化配置，仍是值得研究的課題。

這里所說的“妥善”，并不是討論哪種安置方式的優(yōu)劣，而是著重思考怎樣安置才是“妥善”。移民安置區(qū)是移民搬遷后生產(chǎn)生活的主要場(chǎng)所，移民安置區(qū)的選擇不僅牽涉到妥善安置，而且影響著移民生產(chǎn)的恢復(fù)和生活水平的提高。移民安置區(qū)選擇的好壞，對(duì)移民安置工作和移民生產(chǎn)生活的恢復(fù)和發(fā)展有很大的影響?？茖W(xué)地選擇移民安置區(qū)是移民社區(qū)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。[3](P.60-61)當(dāng)?shù)卣谶x擇安置區(qū)時(shí)，要充分征求移民意見，認(rèn)真考慮環(huán)境容量，人口承載力，社會(huì)、交通、人文、風(fēng)俗等各種因素，以移民理性思考下的“滿意”為準(zhǔn)，制定優(yōu)化安置方案。只要移民愿意搬遷居住的安置區(qū)，生產(chǎn)生活能得到最大的恢復(fù)和提高，就是“妥善”的安置。在這方面多作些嘗試，負(fù)面效應(yīng)可能會(huì)少些。

(三)前期補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)相對(duì)的概念。其內(nèi)蘊(yùn)是依照政策法規(guī)的一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)征地拆遷造成生產(chǎn)生活資料損失的移民給予補(bǔ)償和補(bǔ)助，這就必然要有一個(gè)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。就目前為止，國(guó)家層面尚未制定和頒布有關(guān)征地拆遷移民補(bǔ)償?shù)膶ｉT性法律法規(guī)，出現(xiàn)各地區(qū)水電建設(shè)工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，給移民搬遷安置工作帶來困惑和難題。

1、現(xiàn)行國(guó)家層面的政策法規(guī)所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同

1999年實(shí)施的《土地管理法》，2004年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，2006年修訂頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(471號(hào)令)，這些法規(guī)文件對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)采用的是年產(chǎn)值乘以倍數(shù)的辦法，即土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值乘以一定倍數(shù)，但所規(guī)定的倍數(shù)都不相同[2](P.194)。這給移民補(bǔ)償工作造成難度。

2、同一水電站建設(shè)工程跨界河的不同庫(kù)區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

例如：金沙江下游溪洛渡、向家壩、白鶴灘、烏東德四座梯級(jí)電站跨界河的四川和云南兩省對(duì)移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，也是移民工程難以周延的問題。

3、同一區(qū)域不同電站庫(kù)區(qū)有些實(shí)物指標(biāo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有差異

例如：溪洛渡、向家壩兩站庫(kù)區(qū)移民個(gè)人部分實(shí)物指標(biāo)差異較大，突出表現(xiàn)在園地補(bǔ)償方面，如花椒園、臍橙園、砂仁園，“兩站”庫(kù)區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距上萬元。移民的反響較大，強(qiáng)烈要求“兩站”庫(kù)區(qū)移民個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償補(bǔ)助政策標(biāo)準(zhǔn)平衡(見昭通市政府：《關(guān)于向家壩水電站工程蓄水云南庫(kù)區(qū)移民安置專項(xiàng)驗(yàn)收的初驗(yàn)報(bào)告》。) 。

4、國(guó)家建設(shè)與財(cái)力有限的矛盾，難以完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則等價(jià)交換，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度體現(xiàn)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，沒有按產(chǎn)品交換規(guī)則運(yùn)作，征地補(bǔ)償費(fèi)并不是市場(chǎng)環(huán)境下自由競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格交換，很大程度上包含了政府行為的因素，與真正的市場(chǎng)交換價(jià)格有很大的差別，使其價(jià)值不能完全體現(xiàn)[2](P.28,121)。移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，移民經(jīng)濟(jì)困難阻滯了移民生產(chǎn)生活的恢復(fù)與提高。這是長(zhǎng)期困擾制約移民安置工作的主要癥結(jié)，也是金沙江下游四大電站移民集中反映強(qiáng)烈的問題。

(四)前期補(bǔ)償中的移民意愿與參與問題

國(guó)務(wù)院471號(hào)令文件第十五條規(guī)定：“編制移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見，必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取聽證的方式?！盵1]這就賦予了移民公眾的參與權(quán)和知情權(quán)。移民安置雖是政府行為，但也需要移民積極參與配合。移民群體參與是工程移民安置的重要內(nèi)容，在安置規(guī)劃編制，實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，安置方式和安置區(qū)的選擇，生產(chǎn)開發(fā)等方面，都需要了解移民意愿，聽取其意見，共同協(xié)商解決移民過程中各個(gè)節(jié)點(diǎn)的問題，這些參與協(xié)商，對(duì)移民安置的順利實(shí)施起到積極作用。

了解移民意愿，鼓勵(lì)公眾參與，是化解移民抱怨，順利實(shí)施移民補(bǔ)償安置的關(guān)鍵。移民面臨著失家失土、搬遷異地，對(duì)將來生活難以預(yù)期的重大選擇，難免茫然，傍徨甚至恐懼，讓他們參與協(xié)商，了解移民政策法規(guī)以及補(bǔ)償安置方案，對(duì)消除他們的擔(dān)憂顧慮是有必要的。如果沒有移民公眾的參與或參與不夠，棄民意而不顧，就會(huì)出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：一種是移民對(duì)是否應(yīng)該征地，工程是否應(yīng)當(dāng)建設(shè)，如何搬遷，遷往何處等沒有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，只是在公布實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果和補(bǔ)償安置方案后征求被征地農(nóng)民的意見，讓其簽字認(rèn)可，移民對(duì)不合理的補(bǔ)償安置方案缺乏抵抗力，無法中止或改變方案的實(shí)施，只有被動(dòng)地接受或依賴政府安排，結(jié)果在搬遷安置點(diǎn)生活不適應(yīng)，生產(chǎn)難以恢復(fù)，就會(huì)意見強(qiáng)烈、民怨沸騰，或者返遷，或者上訪，引發(fā)群體性事件，影響社會(huì)安定。另一種現(xiàn)象，沒有公眾參與或參與不夠，政府不與移民溝通協(xié)商，移民對(duì)征地補(bǔ)償安置方案持懷疑態(tài)度或不認(rèn)可，或抵觸，形成疆持狀態(tài)，使移民方案難以實(shí)施，這樣勢(shì)必出現(xiàn)政府怕移民工作難做，移民怕政府不公的“兩怕”怪圈。如果讓移民群眾充分參與，尊重他們的意愿和選擇，就會(huì)消除移民怕被欺騙的擔(dān)心，減少對(duì)搬遷的抵觸和壓力。由此看來，在前期補(bǔ)償安置中，關(guān)注和鼓勵(lì)移民群眾的參與，是做好移民工作的必要途徑。

三、前期補(bǔ)償?shù)陌咐溄?/h2>

上述對(duì)移民前期補(bǔ)償問題的分析，基本上還停留在理?yè)?jù)分析研究的層面，這里就從溪洛渡、向家壩、白鶴灘幾個(gè)電站移民的調(diào)研資料中整理出具體案例，以證實(shí)前期補(bǔ)償安置中凸顯的問題。

(一)調(diào)研案例

1、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查

(1)指標(biāo)錯(cuò)誤，分類不當(dāng)。經(jīng)濟(jì)林木指標(biāo)(如柑橘樹)居然并在土地指標(biāo)中，沒有單獨(dú)補(bǔ)償；(2)公開透明度不夠，致使土地測(cè)量數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，沒有補(bǔ)償?shù)轿唬挥械囊泼駛€(gè)體戶沒有領(lǐng)到青苗補(bǔ)助；有的家庭栽培的花草樹木未算指標(biāo)補(bǔ)償；林木的幼苗未補(bǔ)償?shù)鹊取?3)丈量荒山用飛機(jī)航拍，移民認(rèn)為不準(zhǔn)確，因而拒領(lǐng)補(bǔ)償費(fèi)，而現(xiàn)在找政府管理機(jī)構(gòu)和管理人員要求補(bǔ)領(lǐng)則不被承認(rèn)。集體所有的有些設(shè)施財(cái)產(chǎn)(如水渠、電線、曬壩等)沒有計(jì)標(biāo)賠償。(4)有的城市居民新修的房子也算指標(biāo)，導(dǎo)致新城區(qū)出現(xiàn)“暴發(fā)戶”，覺得有失公平；居民新蓋的樓層到底算不算指標(biāo)，有的算，有的沒算，對(duì)此表示不理解。(5)反響較大的是宅基地，外遷普洱又返回永善的移民都配置了宅基地，而選擇自主安置的移民卻沒有宅基地補(bǔ)償，待遇倒還沒有外遷的好。(6)601以上的實(shí)物都沒有計(jì)算補(bǔ)償，剩余土地也未解決，移民搬遷后沒有人管理，造成了移民的經(jīng)濟(jì)損失。

2、前期補(bǔ)償

(1)多數(shù)移民反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，沒有按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。(2)有些移民表示補(bǔ)償太籠統(tǒng)，具體有哪些名目都不清楚，補(bǔ)償金如何計(jì)算也不了解，對(duì)移民安置方案也不知道，相關(guān)人員也不具體詳盡。(3)有的補(bǔ)償費(fèi)至今未發(fā)放到位，遲遲不予兌現(xiàn)。(4)有的移民安置人口計(jì)算有誤，綏江縣移民李某反映，她家小孫子因當(dāng)時(shí)未上戶籍而沒有得到安置補(bǔ)助費(fèi)。

3、移民安置

(1)很大部分移民都認(rèn)為搬遷時(shí)間太倉(cāng)促，東西搬不完，只好遺棄造成損失；不便搬運(yùn)的生活用品沒有補(bǔ)償；遷居房屋還沒裝修完整就強(qiáng)行搬遷，弄得亂七八糟，措手不及，有的移民只得暫時(shí)住旅舍或自找住處，以致引起民憤。(2)搬遷后，打破了原來的鄰居關(guān)系和人際網(wǎng)絡(luò)，城市里的新鄰居常常房門封閉不便交往；基礎(chǔ)設(shè)施不完善，常停水停電，買菜不便，生活不適。(3)物價(jià)上漲，就業(yè)困難，生活水平低下；養(yǎng)老保險(xiǎn)自己買，保險(xiǎn)金額太大，無法承受，希望政府予以補(bǔ)貼或承擔(dān)一部分。建議安置后完全貨幣化，或由政府或企業(yè)找工作，安排就業(yè)，或希望政府關(guān)注弱勢(shì)移民，提供幫助，解決低保，子女上學(xué)，扶持創(chuàng)業(yè)，以保證提高移民的生活水平。

(二)移民工作報(bào)告

據(jù)《向家壩水電站云南庫(kù)區(qū)移民工作中需要解決的困難和問題》一文所涉及的問題，僅作案例實(shí)錄于下：

1、關(guān)于“兩站”實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題

向家壩、溪洛渡水電站部分實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異。如花椒園的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)溪洛渡庫(kù)區(qū)為76 950元/畝，向家壩庫(kù)區(qū)為48 600元/畝，相差28350地/畝；臍橙園的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)溪洛渡庫(kù)區(qū)為72 360元/畝，向家壩庫(kù)區(qū)為26 460元/畝，相差45 900元/畝；砂仁園的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)溪洛渡庫(kù)區(qū)為66 600元/畝，向家壩庫(kù)區(qū)按其它園地標(biāo)準(zhǔn)28 800元/畝補(bǔ)償，相差37 800元/畝。由于“兩站”目前同時(shí)在建，部分實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致移民互相攀比而影響庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，建議及時(shí)統(tǒng)一向家壩、溪洛渡水電站庫(kù)區(qū)實(shí)物指標(biāo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2、關(guān)于土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)問題

按照移民工作時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，移民搬遷安置工作即將全面結(jié)束，淹沒征占土地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算和兌現(xiàn)現(xiàn)在已啟動(dòng)，但目前土地補(bǔ)償費(fèi)測(cè)算供參照的是2002年編制可研報(bào)告時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)，而移民戶其它的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查項(xiàng)目均在可研標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整、完善，對(duì)此，移民群眾意見很大，請(qǐng)求盡快明確向家壩水電站庫(kù)區(qū)土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以便順利開展土地相關(guān)費(fèi)的測(cè)算和兌現(xiàn)工作。

3、關(guān)于零星樹木補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)問題

由于實(shí)物指標(biāo)調(diào)查開始至今已有5個(gè)年頭，隨著時(shí)間的推移，原來開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是一般樹的，現(xiàn)在已經(jīng)成長(zhǎng)為大樹，并達(dá)到大樹調(diào)查指標(biāo)，目前移民搬遷即將結(jié)束，各項(xiàng)指標(biāo)補(bǔ)償補(bǔ)助金開始兌現(xiàn)，移民群眾對(duì)零星樹木的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)意見較大，要求提高零星樹木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者將原來調(diào)查屬于一般樹的調(diào)整為大樹，屬于大樹的調(diào)整為特大樹，并按相關(guān)補(bǔ)償補(bǔ)助進(jìn)行補(bǔ)償，為實(shí)事求是地維護(hù)移民群眾的合法利益，請(qǐng)求據(jù)實(shí)調(diào)整庫(kù)區(qū)零星樹木補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

(三)關(guān)于案例的理性思考

鑒于上述案例，集中反映出許多的突出問題，經(jīng)過理性分析研究，具體思考如下：

思考1：實(shí)物指標(biāo)調(diào)查至關(guān)重要，調(diào)查成果是進(jìn)行移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)資料和對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)。只有認(rèn)真查清各項(xiàng)實(shí)物指標(biāo)，落實(shí)好“四定”的細(xì)密環(huán)節(jié)，做到各項(xiàng)指標(biāo)調(diào)查精準(zhǔn)，才能取信于民。

思考2：政府本著公平、透明的原則，讓移民群眾廣泛參與，把宣傳解釋落實(shí)到位，讓移民明確了解安置方案，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算原則等問題，知根知底，才會(huì)消除移民對(duì)政策規(guī)則茫然不知的缺陷。

思考3：移民安置要正視移民難處，給予移民充裕的搬遷時(shí)間，從容運(yùn)作，有條有序，移民滿意，可消民怨。

思考4：補(bǔ)償安置必須公正，一視同仁，不能優(yōu)親厚友，若補(bǔ)償不均，安置不公，在一定程度上就會(huì)觸動(dòng)移民群眾“不患貧而患不均”的潛在意識(shí)，引發(fā)他們過激情緒，導(dǎo)致群體性事件。

思考5：人類進(jìn)步的歷史，就是在于不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而前行的。移民工作的艱巨性、復(fù)雜性也要求我們要不斷總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，以利今后水利水電開發(fā)的在建和擬建工程和移民安置工作都能夠順利運(yùn)行。

四、前期補(bǔ)償?shù)牟呗越ㄗh

居于上述分析研究，不難看出，水電工程移民前期補(bǔ)償存在著許多突出的失誤，缺陷，針對(duì)這些問題，提出以下建議：

(一)制度是規(guī)范人的行為準(zhǔn)則，移民政策法規(guī)是規(guī)范指導(dǎo)移民活動(dòng)的準(zhǔn)則

國(guó)家層面應(yīng)盡快制定頒布有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊泼駥ｉT性法律法規(guī)，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范移民活動(dòng)的實(shí)施，使移民系統(tǒng)工程有法可依，以便排除移民工作的困擾。

(二)當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府要嚴(yán)格遵循“先移民、后工程”的方針，以人為本，以民為貴，移民先于工程

要改變傳統(tǒng)的邊建設(shè)邊移民，或讓工程逼著移民搬遷，水趕人走的做法，項(xiàng)目法人要協(xié)同政府機(jī)構(gòu)根據(jù)移民規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工程和移民進(jìn)度，始終把移民工作放在優(yōu)先位置，保障工程建設(shè)順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)在做好移民安置的前提下發(fā)展水電工程的目標(biāo)。

(三)堅(jiān)持“開發(fā)性移民”的原則，體現(xiàn)政府徹底負(fù)責(zé)的精神，以人民利益為重，切實(shí)保障移民的合法權(quán)益

移民補(bǔ)償?shù)母境雎肥茄杆倩謴?fù)生產(chǎn)，加快移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高移民收入，使移民盡快致富，盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

(四)實(shí)行社會(huì)援助保障機(jī)制

呼吁社會(huì)各方力量，對(duì)口支援移民區(qū)和庫(kù)區(qū)建設(shè)，籌建專項(xiàng)保障資金，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓移民穩(wěn)步發(fā)展，逐步致富。國(guó)家實(shí)施西部開發(fā)戰(zhàn)略，金沙江上、中下游擬建在建的25座大中型電站工程，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但也涉及到數(shù)十萬甚至上百萬移民的補(bǔ)償和安置，給國(guó)家財(cái)力帶來挑戰(zhàn)和困難。由此，可發(fā)動(dòng)社會(huì)各界援手，類似賑災(zāi)形式，舉社會(huì)之力支援水電庫(kù)區(qū)移民活動(dòng)，使廣大移民迅速走出困境，真正富裕起來。國(guó)富則民強(qiáng)，社會(huì)各界總會(huì)體諒政府難處，支援國(guó)家建設(shè)，援助本已作出犧牲的移民，讓全民走上共同富裕的道路。

(五)樹立移民憂患觀

在整個(gè)移民系統(tǒng)工程中，各級(jí)黨政部門應(yīng)本著“人民是最重要的”思想，切實(shí)維護(hù)廣大移民群眾的根本利益，尤其應(yīng)著重關(guān)注那些弱勢(shì)移民戶的貧困處境，通過發(fā)放最低生活保障費(fèi)和幫助買養(yǎng)老保險(xiǎn)，讓他們盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活，以杜絕移民貧困化，邊緣化的現(xiàn)象。

五、結(jié)語

水電工程移民是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜的系統(tǒng)工程。做好移民補(bǔ)償安置工作是確保電站建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。移民工作難做，但又必須做好。移民工程事關(guān)國(guó)家建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的大局。是建設(shè)工程重要的組成部分。當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府及有關(guān)部門，廣大移民工作者為此作出了艱辛的努力，付出了大量心血和汗水，解決許多突出問題，移民工作取得了可圈可點(diǎn)的成就。但也應(yīng)該清楚認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前移民問題還十分嚴(yán)峻。只有嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，認(rèn)真做好移民工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，才能保障移民補(bǔ)償安置順利實(shí)施和生活的安定，才能實(shí)現(xiàn)“建設(shè)一座電站，帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)，改善一片環(huán)境，造福一批移民”的水電開發(fā)宗旨，也才能保證實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的總體目標(biāo)。

[1]國(guó)務(wù)院. 大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例[R]. 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào),2006，(26)：6—11.

[2]朱東愷, 施國(guó)慶. 水利水電移民制度研究(叢書·總序)[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2011.

[3]姚凱文. 水庫(kù)移民安置研究[M]. 北京：中國(guó)水利水電出版社，2008:37.

[4]國(guó)家發(fā)改委. 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知[J]. 水利水電工程造價(jià)，2012，(1):60—60.

[5]DL/T5377. 水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范[S]. 北京：中國(guó)電力出版社，2007.

Researches on the Problems of the pre-compensation for the Hydropower Resettlement——A Case Study Based on the Resettlement of the Four Large-scale Cascade Hydropower Stations in the Lower Reaches of Jinsha River

ZHAO Sheng-kui1, KANG De-hong2

(1. School of Humanities, Zhaotong University, Zhaotong 657000， China; 2. No. 1 Middle School of Ludian County, Ludian, Yunnan 657100, China)

The active pre-compensation for the hydropower resettlement include land compensation, resettlement compensation and compensation for the fixtures and young crops, etc. on the land. All the compensations are bound to involve the physical index survey, which is the basis and prerequisite for working out resettlement plan and carrying out pre-compensation. Thus, the research team “Researches on the Problems of the Migration of the Jinsha River Hydropower Project” launches the investigations and researches on the problems such as the physical index survey of the pre-compensation for the hydropower resettlement, the compensation standards, the migrants’ intentions and inclinations, the participation modes of the migrants and the implementation of the resettlement, and put forward some relevant suggestions and strategies.

the hydropower project; migrants; pre-compensation; problems; cases; suggestions; countermeasures

2015-05-25

2014年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目(西部項(xiàng)目)《金沙江水電工程移民問題研究》(14XRK004)。

趙升奎(1963— )，男，云南昭通人，教授，碩士，主要從事文學(xué)研究及移民問題研究。

D632.4

A

2095-7408(2015)06-0001-07