縣域農(nóng)村基層政府社會管理創(chuàng)新:實踐成效與發(fā)展趨勢*——以山西省H縣為例

張華榮

(太原理工大學 政法學院，山西 太原 030024)

塞繆爾·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中提出:“在傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代化初期，穩(wěn)定的基礎(chǔ)是在農(nóng)村?！保?］在我國農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新情境下，農(nóng)村基層社會矛盾呈現(xiàn)出多發(fā)、易發(fā)等新特點，傳統(tǒng)農(nóng)村基層社會管理模式已經(jīng)無法滿足新形勢發(fā)展的管理需求。農(nóng)村基層政府必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會管理模式，維持農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。本文以山西省H縣為個案，通過對該縣域農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新實踐進行深入分析，為農(nóng)村基層政府深化社會管理體制改革，創(chuàng)新社會治理體制提供標本性實踐經(jīng)驗。

一、H縣基本情況

H縣是晉西北城鎮(zhèn)群的核心縣區(qū)。全縣總面積1230平方公里，下轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，162個行政村，總?cè)丝?8萬。H縣地理位置優(yōu)越，交通優(yōu)勢明顯，每年外來流動人口約36000人。隨著同煤集團、金沙灘農(nóng)牧場、中聯(lián)煤業(yè)等棚戶區(qū)改造項目相繼建成，全縣人口呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)民與工人混居的特殊行政生態(tài)環(huán)境，各類社會矛盾多發(fā)、易發(fā)，社會管理任務(wù)相對繁重。

H縣自2011年被確定為山西省社會管理創(chuàng)新試點縣以來，為了促進社會公平、保持社會良好秩序、建設(shè)和諧“幸福新H”，緊緊圍繞“維護重要戰(zhàn)略機遇和社會穩(wěn)定”的總體目標，牢牢把握“最大限度地激發(fā)社會創(chuàng)造活力、最大限度地增加和諧因素”的總體要求，以“服務(wù)民生”為理念，以解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出矛盾為突破口，創(chuàng)造性地探索出一條“村成社區(qū)，網(wǎng)格管理”的社會管理模式。

二、H縣社會管理模式創(chuàng)新的實踐與成效

H縣按照“村成社區(qū)，網(wǎng)格管理”建設(shè)藍圖，在全縣范圍內(nèi)以城區(qū)每1000—1500人為一個網(wǎng)格，農(nóng)村以每300人一個網(wǎng)格的標準，設(shè)立了“地緣型、單位型、單元型、鄉(xiāng)村型”四類共計139個社區(qū)，470個網(wǎng)格，結(jié)束了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分支多、結(jié)構(gòu)交叉、管理不清的局面。H縣以“七網(wǎng)合一”①“七網(wǎng)合一”:政府通過搭建“基層組織建設(shè)網(wǎng)、社會矛盾化解網(wǎng)、社會治安防控網(wǎng)、基層公眾參與網(wǎng)、便民服務(wù)保障網(wǎng)、計生服務(wù)管理網(wǎng)、實有人口管理網(wǎng)”等作為創(chuàng)新社會管理的主要載體和平臺，并將這些平臺融為一體，共同服務(wù)于社會治理。為載體和平臺，在社會管理創(chuàng)新方面取得了顯著成效。

(一)堅持體制創(chuàng)新:保證社會管理體系全覆蓋

為了實現(xiàn)全縣社會管理的規(guī)范化、制度化與法制化，按照“黨委總攬全局、政府全面負責、社區(qū)兩委自治、公眾廣泛參與、法治保障全局”的要求，H縣在社會管理體系建設(shè)方面重點突出體制創(chuàng)新，形成了“橫向到邊、縱向到底、體系覆蓋、全員參與”的社會管理體系。一是從體制上保證“有組織管事”。全縣按照“黨組織建在社區(qū)”的原則，139個社區(qū)全部建立起基層黨組織，形成了“以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會為基礎(chǔ)，社區(qū)(網(wǎng)格)工作站為依托”的三級組織結(jié)構(gòu);形成了“縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、兩委(居委會和村委會)、小區(qū)(網(wǎng)格)”四級管理框架;細化了社會管理工作的管理層次，明確了各級主體在社會管理中的職能和任務(wù)，從體制上保證了“有組織管事”。二是從體制上保證“有條件辦事”。全縣在居民(村民)集中的202個城鎮(zhèn)型網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置了集政務(wù)、勞動、計生、公安、交通等與民生緊密相關(guān)的政府機關(guān)工作服務(wù)大廳，并從財政上給予資金保障，從體制上保證了“有條件辦事”。三是從體制上保證“有組織干事”。在學習省內(nèi)外先進城市管理模式的基礎(chǔ)上，H縣突破“人員編制難解決”的障礙，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))負責，面向全社會公開招聘社區(qū)居委會工作人員，將素質(zhì)高、熱情足、組織能力強、責任心好、熱愛公益活動的人員充實到社區(qū)管理活動之中，并從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府機關(guān)擇優(yōu)選用工作經(jīng)驗豐富，黨性原則較強的干部擔任社區(qū)居委會黨支部書記與主任，為各社區(qū)配備1—2名片警，以解決社區(qū)管理人才隊伍的需求，從體制上保證了“有組織干事”。

(二)堅持職能轉(zhuǎn)變:加強政府管理職能的整合與下移

在“服務(wù)民生”理念引導下，H縣堅持轉(zhuǎn)變政府職能，突出基層政府的社會服務(wù)管理職能。首先，整合政法、信訪、人社、國土、工商、住建等20多個部門的力量，建成集“數(shù)字城管、信息分析、協(xié)調(diào)派發(fā)、公眾服務(wù)、跟蹤督導”為一體的智能化管理服務(wù)平臺，對全縣社會服務(wù)管理工作進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，真正實現(xiàn)了服務(wù)重心下移，政府管理職能延伸的目標。其次，明確政府職能部門與各社區(qū)居委會是“指導與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。相關(guān)政府職能部門在社區(qū)全面推行“三公開”制度，即工作職責公開，服務(wù)承諾公開，監(jiān)督辦法公開，自覺為社區(qū)居民服務(wù)，并接受社區(qū)居民的監(jiān)督。再次，按照“一條龍服務(wù)、一站式接待”的要求，將涉及到黨建、公共衛(wèi)生、社會治安、矛盾調(diào)處、安全生產(chǎn)、民生改善等14個政府職能部門派駐社區(qū)，直接面對基層群眾，實行集中辦公、集中服務(wù)，為群眾切實提供“一站式”服務(wù)，減少辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率。

(三)堅持矛盾調(diào)處機制創(chuàng)新:“訴調(diào)對接”①開創(chuàng)“大調(diào)解”②工作新局面

H縣人民法院是最高人民法院確定的山西省唯一一家“訴調(diào)對接”試點法院。H縣法院始終堅持“黨委領(lǐng)導、政府支持、各方參與、司法推動”的工作原則，這是在擴大訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點工作中得出的一條最重要的工作經(jīng)驗。法院緊緊依靠黨委領(lǐng)導，積極爭取政府支持，以H縣“網(wǎng)格管理”為依托，以社區(qū)法官、流動法庭為基礎(chǔ)，以訴調(diào)對接中心為樞紐，充分發(fā)揮司法推動作用，引導社會各界積極參與，促進了司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解的良性互動，形成了人民、司法、行政“三調(diào)聯(lián)動”。矛盾糾紛調(diào)解主體和調(diào)解方式的多元化和整體化保證了涉訴矛盾糾紛有效分流，提高了化解矛盾糾紛的質(zhì)量和效率。2013年，法院共訴前調(diào)解各類案件2856件，平均調(diào)解周期僅為21天，調(diào)解成功率為91．4%。全縣信訪積案化解率100%，在全省排名第一。同時，按照“問題不出格、矛盾不出區(qū)”的工作理念，H縣大力推動矛盾調(diào)解基地建設(shè)(縣鄉(xiāng)設(shè)矛盾調(diào)解中心、社區(qū)設(shè)綜合治理信訪維穩(wěn)室、農(nóng)村設(shè)矛盾糾紛信息員)，打造了自下而上的一體化矛盾糾紛排查調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，有效拓寬了矛盾調(diào)處渠道，切實解決了基層管理中的大量矛盾糾紛。

(四)堅持基層民主自治機制改革，形成“政府主導、多元共治”的社會治理格局

H縣經(jīng)過多年探索，初步形成了一套以基層黨組織為核心，基層行政管理與群眾自治相結(jié)合的“政府主導、多元共治”的基層社會治理格局，在社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導下，堅持基層民主自治機制改革。一是大力推進在社區(qū)內(nèi)發(fā)展基層工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織，培育和扶持社會組織有序發(fā)展，建立健全綜合性社會組織工作機制，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的積極作用。二是建立政府職能部門與“橋梁型”社會組織的聯(lián)席會議制度，縣城社區(qū)建立社區(qū)居民常務(wù)會議制度，農(nóng)村社區(qū)建立“四議兩公開”①“四議兩公開”:“四議”即黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議;“兩公開”即決議公開、實施結(jié)果公開。農(nóng)村所有村級重大事項都必須在村黨組織領(lǐng)導下，按照“四議”“兩公開”的程序決策實施。制度，搭建并完善基層自治管理服務(wù)平臺，從機制上保證各類社區(qū)主體共同參與社區(qū)公共事務(wù)管理，政府主導、多元參與、資源共享、和諧有序的社會治理格局極大地凸顯出其重要作用。

H縣對基層社會治理模式的探索與創(chuàng)新，促進了社會公平、保持了社會良好秩序，社會治理效果顯著。H縣社會治理的創(chuàng)新性經(jīng)驗，為進一步推進我國縣域社會治理效能提供了標本性經(jīng)驗。

三、縣域農(nóng)村基層政府社會管理模式的發(fā)展趨勢

(一)轉(zhuǎn)變政府職能與基層社會管理體制改革相適應(yīng)

按照黨的十八屆三中全會關(guān)于“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的制度設(shè)計，在基層社會管理和服務(wù)體系中，政府仍然是最重要的主體。改革開放以來，我國基層政府以經(jīng)濟建設(shè)和財政增收為中心的職能特征非常突出，長期以來忽視社會管理職能，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展之間的差距逐漸拉大，問題日益突出。因此，基層政府作為政府治理的神經(jīng)末梢，必須加快職能轉(zhuǎn)變，逐步將社會服務(wù)和管理職能作為工作重心。首先，政府要大力推進公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域的立法工作，促進公共服務(wù)和社會管理體制的健全與完善。其次，要加大政府公共服務(wù)投入力度，統(tǒng)籌優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，建立健全與農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的公共財政體制，鼓勵農(nóng)村社會力量參與公共服務(wù)發(fā)展的良好機制。最后，作為基層自治組織的居委會和村委會，特別要發(fā)揮好社會管理服務(wù)的協(xié)調(diào)作用，形成內(nèi)生的、穩(wěn)定的服務(wù)功能。

(二)打造“多元主體協(xié)同治理”的基層社會治理格局

當前和今后一段時期，我國處于社會主義建設(shè)的初級階段，在發(fā)展農(nóng)村社區(qū)管理模式前提下，需要打造“多元主體協(xié)同治理”的基層社會治理格局。一是充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的社會整合能力，切實發(fā)揮黨委領(lǐng)導的核心作用。二是充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的自治功能，切實體現(xiàn)自治組織的管理作用。三是充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的協(xié)調(diào)功能，切實體現(xiàn)各類社會組織提供和滿足居民(村民)多樣化社會服務(wù)和利益訴求的作用。基于我國基層農(nóng)村社會管理的實踐，當前這種社會治理格局中的多元主體缺一不可，而且應(yīng)該由政府主導、多元化主體參與治理。但是，隨著我國農(nóng)村公民社會的成熟，逐漸會向政府、社會組織、居民協(xié)作的混合型基層社會管理格局過渡，待將來社會高度發(fā)展和高度文明，政府則可以退出具體的基層管理，進化到自治型基層社會管理格局。

(三)加強農(nóng)村社會組織培育和社工人才隊伍建設(shè)

2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，“加快形成政社分開，權(quán)責明確，依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。我國首次將處理好政府與社會關(guān)系，更好地發(fā)揮社會組織在管理社會事務(wù)中的作用作為機構(gòu)改革的基本任務(wù)之一。因此，基層政府在社會管理模式創(chuàng)新中要把培育和規(guī)范農(nóng)村社會組織作為重要突破口，最廣泛地動員和組織人民依法通過社會組織實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和社會事務(wù)管理。從我國實際出發(fā)，當前農(nóng)村社會組織的發(fā)展和壯大還需要依賴政府從政策、人才、資金等各個方面引導和扶持，這也是政府不可推卸的責任。

創(chuàng)新社會管理工作，需要有一支職業(yè)化的社會工作專業(yè)人才隊伍。我國基層政府必須要有針對性地逐步擴大服務(wù)于廣大農(nóng)村地區(qū)的社會工作人才隊伍規(guī)模。要逐步通過培訓大幅度提升現(xiàn)有從事社會服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力，逐步建立社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)、選拔、使用、流動、評價、激勵等方面的政策法規(guī)體系，使得社會工作專業(yè)人才隊伍的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)能力適應(yīng)基層農(nóng)村社會管理對人才的需要。

［1］［美］塞繆爾·亨廷頓．變化社會中的政治秩序［M］．王冠華，劉為，譯．北京:三聯(lián)書店，1989:267．

［2］［美］塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜．難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與［M］．汪曉青，吳志華，項繼權(quán)，譯．北京:華夏出版社，1989．

［3］方盛舉，李庚倫．縣級政府社會管理模式創(chuàng)新的實證研究［J］．學術(shù)探索，2011(1):48 －51．

［4］李德虎．當前我國新型農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究［J］．新疆社會科學，2013(1):62 －64．

［5］魏 錦，吳海玲．轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會管理理念的理性選擇［J］．理論與改革，2013(1):35 －38．