初探中小城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制體系

高曉俊，余 瀏

（合肥工業(yè)大學，安徽 合肥 230601）

1 引言

自20世紀初期廣州市成功編制了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以來，近乎所有的大城市及大多省會城市都開始爭相“效仿”，紛紛積極投入戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作中去[1-3].相對于總體規(guī)劃而言，戰(zhàn)略規(guī)劃更像是一片自由的天空[2]，在它的編制過程中無需過多地關(guān)注指標是否符合標準、面積規(guī)模是否準確，甚至有些策略就是大膽的設(shè)想[4].而規(guī)模較小、易受區(qū)域發(fā)展環(huán)境和政策影響的中小城市正需要這種自由的規(guī)劃形式去適應(yīng)復(fù)雜的區(qū)域競爭環(huán)境.

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化以及發(fā)展重點的逐漸轉(zhuǎn)移，中小城市在促進國民經(jīng)濟快速增長的過程中，已然成為了中堅力量.2013年，中小城市及其影響和輻射的區(qū)域，經(jīng)濟總量達32.34萬億元，占全國經(jīng)濟總量的56.85%；地方財政收入達29661.3億元，占全國公共財政收入的22.96%[5].但迄今為止，針對中小城市的研究數(shù)量卻與它重要的戰(zhàn)略地位不成比例.

2 中小城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制體系

圖表1 中小城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制體系框架（作者自繪）

根據(jù)中小城市的發(fā)展特性，并結(jié)合安徽明光市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制實踐，筆者認為編制中小城市戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)從空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)三個方面制定相關(guān)戰(zhàn)略，提出發(fā)展特色和優(yōu)勢，最后對多個戰(zhàn)略研究成果，進行比較分析，得出充實完善的規(guī)劃方案，實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃科學地指導(dǎo)下一層次規(guī)劃和建設(shè)工作（圖表.1）.

2.1 前期分析——知己知彼，百戰(zhàn)不殆

2.1.1 區(qū)域背景分析

所謂區(qū)域背景分析并不僅僅是對現(xiàn)狀及其問題的簡單分析羅列，而應(yīng)將研究視野放大到區(qū)域發(fā)展的大環(huán)境中，系統(tǒng)詳實地分析該城市的綜合實力，明確城市的特色所在.中小城市處于聯(lián)系大城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊戰(zhàn)略地位，在進行城市分析時，不僅應(yīng)該“就區(qū)域論城市”，將城市置于所處區(qū)域中綜合考慮；也需要“就城市論城市”，系統(tǒng)解析城市內(nèi)部的經(jīng)濟、政治、文化各要素的發(fā)展.

2.1.1.1 宏觀背景分析——“就區(qū)域論城市”

隨著全球化潮流席卷而來，中國面臨來自世界各地的競爭與挑戰(zhàn)，各城市間競爭資源市場的戰(zhàn)爭越演越烈，區(qū)域一體化發(fā)展的勢頭不可阻擋.區(qū)域一體化的核心思想就是區(qū)域間的競爭與合作，所以從宏觀層面分析中小城市應(yīng)考慮：通過國外、國內(nèi)多角度透析當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展趨勢對中小城市的影響及可能采取的應(yīng)對措施；周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)對中小城市發(fā)展的影響.

2.1.1.2 微觀背景分析——“就城市論城市”

雖然中小城市的進步離不開區(qū)域的推動，但是城市的發(fā)展亦需依靠自身條件的支撐.深入分析城市的地理區(qū)位、歷史文化基礎(chǔ)、現(xiàn)狀建設(shè)條件、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等自身基礎(chǔ)條件，明確城市的優(yōu)劣勢，從而發(fā)揮自身的最大潛力，應(yīng)對挑戰(zhàn)與機遇.

2.1.2 明確城市的特色發(fā)展目標

在市場經(jīng)濟體制下，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃大多以經(jīng)濟發(fā)展為核心驅(qū)動力，常常陷入經(jīng)濟發(fā)展單目標的誤區(qū).但戰(zhàn)略規(guī)劃不僅需要作為城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略藍圖，指導(dǎo)城市近中遠期的實施和建設(shè)，還應(yīng)該充分考慮如何創(chuàng)造城市的文化特色和生態(tài)優(yōu)勢，實現(xiàn)城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展.另外，中小城市由于自身規(guī)模有限、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，在制定目標時不能毫無針對性，應(yīng)集中力量于影響城市發(fā)展的核心問題，量力而行，分階段實現(xiàn)目標.

2.2 中期編制——運籌帷幄，決勝千里

2.2.1 空間發(fā)展布局

城市發(fā)展是一個動態(tài)的過程，其空間布局也處在階段性的更新中.但是任何新生事物都是在舊機體的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，所以規(guī)劃工作者應(yīng)把握這一客觀規(guī)律，立足當下，基于歷史，著眼未來，從而更全面地處理城市的空間布局.基于戰(zhàn)略層面制定空間發(fā)展布局，應(yīng)充分考慮城市自然歷史、人文技術(shù)等影響要素，并體現(xiàn)一定時期中小城市的特色發(fā)展目標，重點確定城市空間的拓展方向，統(tǒng)籌安排城市未來的功能區(qū)布局、交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及重大設(shè)施布局等.

2.2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃

羅斯托在《經(jīng)濟成長的階段》中指出，一個經(jīng)濟系統(tǒng)能夠具有或保持前進的沖擊力，是由于若干個主導(dǎo)部門迅速擴張的結(jié)果[8].換言之，主導(dǎo)部門在自身擴張的同時，對其他部門產(chǎn)生了影響，最終帶動了整個經(jīng)濟的發(fā)展.合理準確地選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不僅能發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的潛在優(yōu)勢，促進資源的高效利用；而且能帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系，促進整個區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展.城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究首先應(yīng)分析確定城市發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，繼而明確它與其他產(chǎn)業(yè)間相互依存、相互制約的關(guān)系.

2.2.3 生態(tài)環(huán)境營造

一直以來，我國在進行城市規(guī)劃工作中，總習慣于以經(jīng)濟發(fā)展為前提，但是在追逐經(jīng)濟、科技快速發(fā)展的過程中，我們的生態(tài)環(huán)境卻遭受了巨大的破壞，有些甚至到了無法挽回的境地.雖然，目前全國上下將“生態(tài)建設(shè)”推到與經(jīng)濟建設(shè)同等重要的地位上，但是在實踐過程中卻還是困難重重.在中小城市的戰(zhàn)略研究中需要特別強化生態(tài)環(huán)境的研究，注重保護重要生態(tài)資源以及瀕臨滅絕的珍貴物種，構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的城市生態(tài)結(jié)構(gòu)，使城市空間、產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境整體協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足經(jīng)濟快速發(fā)展下城市維護優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的需求，為建設(shè)“生態(tài)城市”奠定基礎(chǔ).

2.3 后期評估——取其精華，去其糟粕

戰(zhàn)略規(guī)劃是一項復(fù)雜的規(guī)劃工作，其涉及的領(lǐng)域、內(nèi)容繁多，所以為了保障規(guī)劃的合理性、提高規(guī)劃的實施效率、維護社會公平及公眾利益，將少數(shù)人的規(guī)劃決策變成全社會公眾共同抉擇的規(guī)劃事業(yè).所以規(guī)劃戰(zhàn)略應(yīng)通過多個方案的協(xié)商比較，并吸納公眾意見，聽取專家評審團的建議，深化規(guī)劃成果.最后由政府部門作出決策，并經(jīng)人大審查批準，從而完成戰(zhàn)略規(guī)劃的編制工作.

2.3.1 公眾參與

公眾參與的實行能夠保障戰(zhàn)略規(guī)劃的合理性及社會公平性，并將戰(zhàn)略研究推至戰(zhàn)略規(guī)劃層面.所以說公眾參與是戰(zhàn)略規(guī)劃編制過程中必要的程序環(huán)節(jié)，并應(yīng)貫穿整個編制過程.但是公眾參與往往會花費大量時間在前期準備和后期公眾意見收集中，那如何讓公眾參與和戰(zhàn)略規(guī)劃的“快速”特征融合起來，并保障收集的公眾意見具有實施價值就成為政府部門亟待解決的問題.因此，制定一套相對充分完整的公眾參與的法規(guī)制度就很有必要.另外，為了讓幾乎沒有專業(yè)規(guī)劃知識的群眾參與到規(guī)劃項目中去，筆者認為應(yīng)該將規(guī)劃問題“民生化”，如希望在哪里建路、廣場、學校等問題，讓群眾確切地感受到規(guī)劃與自身利益的關(guān)聯(lián)性，從而積極加入到規(guī)劃編制工作中.

3 結(jié)語和展望

中小城市是區(qū)域發(fā)展中重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折點，它“承上啟下”的戰(zhàn)略地位無可取代.但是在實際工作中，大家把過多的精力集中于大城市的快速發(fā)展中，對于中小城市的研究仍處于初級階段.在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，專家、學者們還應(yīng)給予中小城市更多的關(guān)注和研究.所以筆者期望通過探討中小城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)的編制體系，希望為中小城市未來的發(fā)展盡微薄之力.

〔1〕廣州市規(guī)劃局.廣州城市總體發(fā)展概念規(guī)劃的探索與實踐[J].城市規(guī)劃,2001（03）:5-10.

〔2〕王雅娟,張尚武.空間戰(zhàn)略規(guī)劃:在實踐中尋求超越[J].城市規(guī)劃匯刊,2003(01):7-12+95.

〔3〕羅震東,趙民.試論城市發(fā)展的戰(zhàn)略研究及戰(zhàn)略規(guī)劃的形成[J].城市規(guī)劃,2003（01）:19-23.

〔4〕張兵.關(guān)于“概念規(guī)劃”方法的初步研究——以“廣州城市總體發(fā)展概念規(guī)劃”實踐為例[J].城市規(guī)劃,2001（03）:53-57.

〔5〕2014中國中小城市科學發(fā)展評價體系研究成果發(fā)布[Z].人民網(wǎng),2014.

〔6〕中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[N].人民日報,2011-03-17001.

〔7〕陳瑞瑞,趙萬民,朱猛.中小城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實踐與探索[J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2013（10）:28-35.

〔8〕WaltWhitmanRostow.Thestagesofeconomicgrowth[M].Cambridgeuniversitypress，1960.