黨紀(jì)體系建設(shè)科學(xué)化的邏輯與對策

任建明

(北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100193)

引 言

與大多數(shù)國家不同，在懲治腐敗方面，中國是一個紀(jì)律和法律并重的國家。從迄今為止的實際情況來看，可以說中國更加重視紀(jì)律。在中國的紀(jì)律體系中，不僅有其他一些國家都有的行政紀(jì)律(簡稱政紀(jì))，還有中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律(簡稱黨紀(jì))，這是比較少見的，可以說是中國特色。就黨紀(jì)和政紀(jì)而言，尤其突出的是黨紀(jì)。黨紀(jì)是一個十分龐大的體系，不僅紀(jì)律條款覆蓋面廣，還有一個龐大的執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)，即中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。籠統(tǒng)地說，黨紀(jì)的功能是維護(hù)黨的紀(jì)律，可是，由于黨紀(jì)中的違紀(jì)條款內(nèi)容廣泛，黨紀(jì)實際規(guī)管的范圍就較寬。這里把黨紀(jì)所規(guī)管的內(nèi)容劃分為與腐敗或黨風(fēng)廉政建設(shè)相關(guān)的部分，以及其他黨紀(jì)黨規(guī)部分。本文主要討論黨紀(jì)體系，且主要聚焦于黨紀(jì)條款，特別是與腐敗或黨風(fēng)廉政建設(shè)相關(guān)的紀(jì)律條款，而不涉及政紀(jì)以及執(zhí)行黨紀(jì)的機(jī)構(gòu)及其體制問題。

2003年12月31日由中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(簡稱《黨紀(jì)》或《條例》)，雖然在維護(hù)黨的紀(jì)律和懲治腐敗方面發(fā)揮了重要的作用，但是也有這樣那樣的一些問題。十八大以來，執(zhí)政黨治國理政的核心理念和反腐敗戰(zhàn)略、對策及效果都發(fā)生了重大的變化。理念方面的主要變化是提出要“全面從嚴(yán)治黨”和“全面推進(jìn)依法治國”。這些變化都對加快黨紀(jì)體系的科學(xué)化建設(shè)提出了明確要求。

黨紀(jì)體系的科學(xué)化建設(shè)是一項系統(tǒng)性較強(qiáng)的工作，可以從不同維度來觀察。首先，包括紀(jì)律制定和紀(jì)律執(zhí)行兩個重要環(huán)節(jié)。其中，紀(jì)律制定起重要的決定作用，但黨紀(jì)體系建設(shè)是否科學(xué)，最終要靠執(zhí)行環(huán)節(jié)特別是執(zhí)行的結(jié)果來檢驗。其次，既包括許多實務(wù)工作，如中央紀(jì)委五次全會提出要“抓緊修訂紀(jì)律處分條例”［1］就是其中之一，未來的紀(jì)律執(zhí)行更是十分繁重復(fù)雜的實務(wù)工作，同時，也包括一些重要的理論工作需要及時提上日程并予以回答。從某種程度上來看，理論工作甚至更重要。本文的主要任務(wù)正是要提出黨紀(jì)體系科學(xué)化建設(shè)的一些重要的理論問題，并試圖予以合乎邏輯的回答。

在如何修訂《條例》方面，2015年以來，王岐山書記已經(jīng)多次談及，最主要的有5次。

在2015年1月召開的中央紀(jì)委五次全會上的講話中，他講到:“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律?！?在修訂《黨紀(jì)》過程中)要把黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，紀(jì)律檢查體制改革實踐成果制度化，……實現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)和法律法規(guī)的有機(jī)銜接。……紀(jì)律是黨的生命，要嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。……要把紀(jì)律建設(shè)作為治本之策，擺在更加重要地位?！o(jì)律不可能囊括所有規(guī)矩?！我?guī)矩是我們黨在長期實踐中形成的政治規(guī)則、組織約束、優(yōu)良傳統(tǒng)和工作習(xí)慣?！覀凕h決不允許結(jié)黨營私、培植親信、拉幫結(jié)派;決不允許自行其是、另搞一套、陽奉陰違?！保?］

2015年3月5日，王岐山書記在參加他所在的十二屆全國人大三次會議北京代表團(tuán)審議過程中講到:“堅持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，(就要)把紀(jì)律挺在前面，立起來、嚴(yán)起來，執(zhí)行到位。……依規(guī)治黨首先要把黨規(guī)黨紀(jì)的籬笆扎緊，把領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要把紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出的位置，對黨章和其他黨規(guī)中的紀(jì)律要求整合概括，使之具體化，讓黨的紀(jì)律明確規(guī)范、完整系統(tǒng)。要把‘維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一’、‘緊密團(tuán)結(jié)在黨中央周圍’等政治紀(jì)律細(xì)化，把‘四個服從’基本原則上升為紀(jì)律?！痹谥v到規(guī)矩、紀(jì)律和法律的關(guān)系時，他說:“無數(shù)案例表明，領(lǐng)導(dǎo)干部往往是從破壞規(guī)矩、違反紀(jì)律開始、進(jìn)而違法?！保?］

2015年5月8日至10日，王岐山書記在浙江省調(diào)研，并主持召開了部分省區(qū)市紀(jì)委書記座談會。他在這次座談會上講到:“修改好《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭前沿。……‘黨紀(jì)’與‘國法’不是一個概念，不能混同。黨紀(jì)嚴(yán)于國法?！抻嘃h紀(jì)處分條例要突出兩個重點，一是體現(xiàn)全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨要求，堅持問題導(dǎo)向，應(yīng)把條例中與法律重復(fù)的內(nèi)容去除，解決‘紀(jì)’、‘法’不分的問題;二是把嚴(yán)肅政治紀(jì)律和政治規(guī)矩突出出來、具體化，使黨紀(jì)特色更加鮮明?！保?］

2015年7月8日至10日，王岐山書記在陜西省調(diào)研，并主持召開了部分省區(qū)黨委書記、紀(jì)委書記座談會，他在座談會上講到:“執(zhí)政黨的黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律。在全面依法治國大背景下，要去除現(xiàn)行黨紀(jì)處分條例中與刑法等法律重復(fù)的內(nèi)容，使條例成為管黨治黨、嚴(yán)肅紀(jì)律的尺子。……修訂黨紀(jì)處分條例要針對現(xiàn)階段突出問題?！严順?、奢靡等‘四風(fēng)’問題納入黨紀(jì)處分范圍;針對一些黨員干部在政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律上思想麻木、意識淡漠問題，要把十八大以來黨中央提出的要求細(xì)化、具體化，體現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭的最新成果。……黨委要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前沿，……真正擔(dān)負(fù)起管黨治黨的主體責(zé)任?！保?］

2015年7月底，王岐山書記分別主持召開部分中央部委、中央國家機(jī)關(guān)部委黨組主要負(fù)責(zé)人、部分專家學(xué)者座談會，就修訂廉政準(zhǔn)則和《條例》征求意見。他在座談會上的講話中強(qiáng)調(diào):“在全面依法治國條件下黨要管黨、從嚴(yán)治黨，(就要)把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前沿，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭?！獔猿旨o(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實現(xiàn)紀(jì)法分開?！约o(jì)律從嚴(yán)治黨，應(yīng)該使咬耳朵、扯袖子，紅紅臉、出出汗成為常態(tài)，逐步讓黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為大多數(shù)，重處分的是少數(shù)，而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。只有這樣，才能真正實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨?！保?］

2015年10月18日，新修訂后的黨紀(jì)《條例》已經(jīng)中共中央頒布，并將于2016年1月1日起施行?？v覽條例全文，王岐山書記在多次講話中提出的主要觀點大都予以了吸納。概括王岐山書記系列講話的要點以及《條例》的實際修訂情況，可以提煉出一些重要的理論問題。這些理論問題可以劃分為三類。第一類是紀(jì)律①文中的紀(jì)律均指黨紀(jì)。和法律的相對嚴(yán)厲程度問題。究竟是紀(jì)律嚴(yán)于法律，還是法律嚴(yán)于紀(jì)律?理據(jù)是什么呢?第二類是紀(jì)律和法律的關(guān)系問題。紀(jì)律和法律究竟是什么關(guān)系?紀(jì)律和法律是否應(yīng)當(dāng)分開、能不能分開?紀(jì)律和法律的邊界究竟在哪里?對于從《黨紀(jì)》中刪除的那些與法律重復(fù)的條款，難道紀(jì)律真的可以不再予以規(guī)管了嗎?分開以后，在制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)如何實現(xiàn)紀(jì)律和法律的銜接?第三類是紀(jì)律和法律的相對地位問題。紀(jì)律和法律地位、權(quán)威關(guān)系到底應(yīng)當(dāng)如何擺，換言之，紀(jì)律和法律哪個應(yīng)當(dāng)優(yōu)先?在全面依法治國的大背景下或法治的條件下，又當(dāng)如何呢?對于“把紀(jì)律挺在前面”的意見究竟應(yīng)當(dāng)如何理解?在執(zhí)行層面，又該如何實現(xiàn)紀(jì)律和法律的銜接?本文的重點任務(wù)就是要回答上述理論問題。

一、黨紀(jì)現(xiàn)狀、主要問題及原因分析

相比于當(dāng)代世界上的許多政黨，作為無產(chǎn)階級政黨的共產(chǎn)黨都有一個普遍的傳統(tǒng)，那就是重視黨的紀(jì)律，中國共產(chǎn)黨也不例外。但在不同時期，中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律建設(shè)情況差別較大。發(fā)展的趨勢是不斷形成專門的、整合的紀(jì)律條款。在革命時期和執(zhí)政之后的很長一段時間內(nèi)，中國共產(chǎn)黨頒布的紀(jì)律規(guī)定主要是單行的。改革開放之后，隨著腐敗和作風(fēng)問題的嚴(yán)重化，單行紀(jì)律規(guī)定的數(shù)量還以較快的速度增加。例如，在黨的十三大至黨的十四大期間(1988～1992)，中央紀(jì)委先后發(fā)布了8個單項的黨紀(jì)處分規(guī)定。黨的十四大以后，中央紀(jì)委又發(fā)布了4個關(guān)于違反領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)定的黨紀(jì)處分規(guī)定。［6］第一個整合的紀(jì)律條例頒布于1997年2月27日，即《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》?！稐l例(試行)》自1988年3月開始起草，歷時9年，試行約7年之后，2003年修訂成為正式《條例》?！稐l例(試行)》包括三編、十三章、一百七十二條。2003年版《條例》也是三編(分別是總則、分則、附則)，但擴(kuò)展為十五章，共計一百七十八條。

《條例》的體例結(jié)構(gòu)與中國的《刑法》很相像，都劃分為總則、分則、附則幾大部分?！稐l例》分則部分是不同類型的違紀(jì)行為(條款)，好比《刑法》分則中的不同類型的犯罪行為(條款)?！稐l例》中共包括十大類型的違紀(jì)行為。與《條例(試行)》相比，《條例》中增加了三類違紀(jì)行為:把《條例(試行)》中的第八章(經(jīng)濟(jì)類錯誤)細(xì)化、擴(kuò)展為《條例》中的第八至第十一章。這種變化既和腐敗、作風(fēng)問題的多樣化、嚴(yán)重化有關(guān)，也和那個時期建規(guī)立制者對于腐敗行為的理解有關(guān)。從中國腐敗犯罪的立法情況來看，在改革開放初期，腐敗犯罪被列入經(jīng)濟(jì)犯罪，到1997年《刑法》頒布時，則被歸于職務(wù)犯罪，主要包括在“貪污賄賂罪”(《刑法》第八章)類型中。為了方便后續(xù)的討論，可以通過一張表格對《條例(試行)》、《條例》和《刑法》中的相似違紀(jì)或犯罪行為條款進(jìn)行例舉對照，具體見表1。

黨紀(jì)體系②根據(jù)文章前面對于研究范圍的限定，此處的黨紀(jì)體系主要是指違紀(jì)行為條款，即主要對應(yīng)于《條例》中的分則部分。的主要問題有三個。一是紀(jì)律與法律內(nèi)容重復(fù)。從表1可以看出，刑法的第三、四、五、六、八、九章犯罪行為條款部分甚至大部分在黨紀(jì)違紀(jì)行為條款中重復(fù)出現(xiàn)。這個問題也可簡稱為“紀(jì)法不分”問題。二是存在紀(jì)律寬于法律的情況。共產(chǎn)黨的相關(guān)理念一直堅持紀(jì)律嚴(yán)于法律，近一年來，王岐山書記也多次強(qiáng)調(diào)紀(jì)律要嚴(yán)于法律。但是，從過去多年來實際執(zhí)紀(jì)的結(jié)果來看，部分甚至全部“以紀(jì)代法”的情況在一定程度上還是存在的。一旦存在這種情況，執(zhí)行的結(jié)果就是紀(jì)律寬于法律。典型的情況是一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部事實上存在犯罪行為，但卻只給予了黨紀(jì)(或政紀(jì))處分。現(xiàn)行黨紀(jì)中對于黨員個人的紀(jì)律處分種類是五個，即警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。③《黨紀(jì)》第十條。從個體要付出的相對成本來看，與刑法可以剝奪人的自由甚至生命相比，即使是最嚴(yán)厲的開除黨籍處分，其相對成本也是比較低的。④例如，刑法中的懲處包括有期徒刑、無期徒刑、沒收財產(chǎn)、死緩、死刑立即執(zhí)行等，這些將施加給個體自由、金錢甚至生命方面的成本。從大部分人的評價來看，這些成本肯定高于開除黨籍。這可被稱為紀(jì)律處分成本的“天花板”效應(yīng)，而且這個“天花板”還比較低。黨員個人的不良行為一旦達(dá)到開除黨籍的程度，在沒有其他成本的情況下，發(fā)生更嚴(yán)重的不適當(dāng)行為的邊際成本將變?yōu)榱恪＿@對于控制黨員的不良行為來說是不利的。三是與法治原則不相符的問題。這個問題有些是由前兩個問題引發(fā)的。此外，也有執(zhí)紀(jì)以及執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法銜接上的原因。紀(jì)法不分，以紀(jì)代法，結(jié)果就會產(chǎn)生法律面前存有例外的情況。這當(dāng)然和法治的原則不相符。在全面依法治國、實質(zhì)推進(jìn)法治的大背景下，這個問題就變得更加突出了。

表1 黨紀(jì)和刑法相似條款對照①

黨紀(jì)體系上存在這些問題的原因主要有三個。一是沒有正確地認(rèn)識并處理好紀(jì)律和法律的關(guān)系。紀(jì)律與法律在內(nèi)容上大面積重復(fù)，在執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法環(huán)節(jié)上銜接不暢等都是具體的表現(xiàn)。二是與黨管干部原則的實施以及干部分級管理體制的實際操作運行有關(guān)。有關(guān)這個方面的原因，在作者的相關(guān)研究中已經(jīng)給予了較為細(xì)致的分析，［7］此處不再贅述。三是執(zhí)政黨在依法治國和依規(guī)治黨的理念與認(rèn)識上還不夠徹底。一個核心的問題就是如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系。這雖然是一個大問題、老問題，但一直沒有認(rèn)識和處理好。鄧小平在1980年關(guān)于“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”講話中，就涉及到相關(guān)問題。他認(rèn)為在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度方面，存在著“權(quán)力過分集中(于黨)”的問題，存在著“黨政不分、以黨代政的問題”②從黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系維度來看，事實上也存在著“以黨代法”的問題。。而究其原因，他認(rèn)為:“就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，……。”［8］

二、科學(xué)黨紀(jì)體系的理論和邏輯分析

無論是黨的紀(jì)律還是國家的法律，其基本的功能都是一致的，就是規(guī)管人的行為。從這個意義上說，現(xiàn)行《黨紀(jì)》的分則部分把可能發(fā)生在黨員身上的各種不適當(dāng)?shù)膯栴}稱為“行為”是準(zhǔn)確的。這比在《條例(試行)》中使用“××錯誤”以及在《刑法》中使用“××罪”也都更中性，避免了可能在黨員或公民個人行為性質(zhì)認(rèn)定上加上先入為主的判斷。本部分的理論和邏輯分析的主要任務(wù)就是要回答前面提出的三類理論問題，而基本方法就是圍繞人的行為而展開。

人類的行為十分復(fù)雜。按照不同的準(zhǔn)則，例如政治的、道德的、法律的等準(zhǔn)則，一般來說都可以劃分為適當(dāng)?shù)?、良好的行為和不適當(dāng)?shù)摹⒉缓玫男袨閮纱箢愋??？梢韵胍?，每類行為都有很多很多，因此從管控或?guī)管的需要出發(fā)，還需要再進(jìn)一步細(xì)分。從設(shè)立紀(jì)律和法律的目的來看，主要是針對那些不適當(dāng)?shù)男袨?。事實上，不適當(dāng)行為不僅很多，而且不同行為在性質(zhì)和情節(jié)方面還都會存在著很大的差別，這就是為什么要對這些行為進(jìn)行細(xì)分的主要緣由。黨紀(jì)主要規(guī)管的是發(fā)生在黨員個人身上的那些不適當(dāng)?shù)男袨?。①現(xiàn)行《黨紀(jì)》也規(guī)管黨組織的行為。

作為一個政黨，中國共產(chǎn)黨要根據(jù)黨的宗旨、性質(zhì)以及政治、道德、法律等的要求，以及不同時期實際發(fā)生在黨員身上的帶有一定普遍性的問題，識別出主要的不適當(dāng)行為，根據(jù)其性質(zhì)和情節(jié)予以規(guī)管。同樣，法律要規(guī)管的是發(fā)生在公民身上的那些不適當(dāng)?shù)男袨?，而《刑法》要?guī)管的就是各類犯罪或刑事犯罪問題。

毫無疑問，中共黨員只是一部分中國人的特殊角色，這些人肯定是中國公民。也就是說，對于每一個黨員來說，他們都同時兼有兩個角色，即黨員和公民。作為黨員，要接受或服從黨紀(jì)的規(guī)管，而作為公民，則要接受或服從法律的規(guī)管。

緊接著引申出來的一個基本問題就是，黨紀(jì)中的不適當(dāng)行為和法律中的不適當(dāng)行為到底是什么關(guān)系、有沒有關(guān)系?為了清晰、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣撌龆唛g的關(guān)系，下面特借用社會科學(xué)中的理想概念類型框架和數(shù)學(xué)中的集合概念框架。

先使用理想概念類型框架來分析。無論是按照紀(jì)律還是法律標(biāo)準(zhǔn)，人的行為都可以區(qū)分為適當(dāng)和不適當(dāng)兩大類型，兩兩組合將出現(xiàn)四種可能情況:組合1是那些既不違紀(jì)也不違法的行為;組合2是那些違紀(jì)但合法的行為;組合3是那些既違紀(jì)又違法的行為;組合4是那些違法但不違紀(jì)的行為。由于文章討論的是可能違紀(jì)或違法的行為以及二者間的可能關(guān)系，因此將組合1從討論對象中去除。需要探討的是，在剩下的三個組合中，哪些是合理的，哪些是不合理的?

使用數(shù)學(xué)中的集合概念方法，就是把同一類型的行為置于一個集合之中，然后探討這些集合間的可能關(guān)系。把違紀(jì)行為和違法行為分別置于不同的集合中，這兩個集合在空間上將出現(xiàn)4種可能情況，分別如圖1～4所示。

需要指出的是，理想概念類型中的4種可能組合，與圖2中的集合概念關(guān)系情況恰好完全對應(yīng)。組合3對應(yīng)于重疊部分，組合2對應(yīng)于違紀(jì)集合減去重疊部分，組合4對應(yīng)于違法集合減去重疊部分，而組合1則對應(yīng)于兩個集合之外的所有部分。

圖1 違紀(jì)和違法行為完全無關(guān)

圖2 違紀(jì)和違法行為有部分重疊

圖3 所有違法行為都屬于違紀(jì)行為

圖4 所有違紀(jì)行為都屬于違法行為

邏輯上，理想概念類型中的組合2和組合4肯定不可能同時存在，否則，違紀(jì)行為和違法行為就完全無關(guān)。一旦違紀(jì)和違法行為完全無關(guān)，也就是圖1所呈現(xiàn)的情況。從人類的行為實際情況來看，不適當(dāng)行為的類型是復(fù)雜的，不適當(dāng)行為的數(shù)量是巨大的，即使有部分違紀(jì)和違法行為無關(guān)，也不可能全部無關(guān)。也就是說，肯定有部分的違紀(jì)行為同時也是違法行為，也肯定有部分的違法行為同時也是違紀(jì)行為。這說明，圖1是不能成立的。

邏輯上，圖3和圖4的兩種情況也不可能同時成立，否則，違紀(jì)行為集合和違法行為集合就完全一致了。如果是這樣，也就不需要討論違紀(jì)和違法兩個概念了，而僅需要任意討論其一。實際情況應(yīng)該不是這樣的。世界上使用法律管控腐敗行為的國家是普遍的，而使用紀(jì)律的國家(其中大部分國家只使用行政紀(jì)律)也不少。實際上，紀(jì)律不僅在國家層面使用，在組織層面也使用，而且使用得更加廣泛。甚至可以說，在組織層面，其管控組織成員不適當(dāng)行為的手段就只有紀(jì)律而沒有法律。由此可見，是不能把法律和紀(jì)律等同起來的。

邏輯分析結(jié)果表明，圖2有可能成立，圖3和圖4中只可能有一個成立。到底會是哪種情況?又應(yīng)當(dāng)是哪種情況呢?從中國現(xiàn)行的黨紀(jì)和法律來看，就是圖2這種情況。由表1可見，違紀(jì)和違法行為既有大量重疊的部分，也有互相不包含的部分，而且也都不少。需要說明的是，相比于黨紀(jì)條款，我國法律的內(nèi)容條款更多。黨紀(jì)的違紀(jì)條款大致是130條，而僅我國刑法的刑事違法犯罪條款就有350條之多。表1僅羅列了刑法中相關(guān)的犯罪行為條款，未羅列的大部分犯罪行為條款都不屬于現(xiàn)行黨紀(jì)中的違紀(jì)行為?，F(xiàn)行黨紀(jì)和法律的這種關(guān)系格局就是科學(xué)的、合理的嗎?對此作出判別還需要其他一些理據(jù)。

眾所周知，共產(chǎn)黨是以最終解放全人類，實現(xiàn)共產(chǎn)主義為最高理想的。中國共產(chǎn)黨也不例外。為了實現(xiàn)這個理想，就需要把黨建設(shè)為一個先進(jìn)的組織，需要每一個黨員至少絕大部分黨員都能發(fā)揮出先鋒模范的作用。從這個角度來看，就應(yīng)該對黨員個人提出更高的行為標(biāo)準(zhǔn)。黨員個人應(yīng)該更多一些良好的行為，更少一些不好的或不適當(dāng)?shù)男袨?，無論是從政治、政黨、法律、道德哪個維度上講，都應(yīng)該如此。

從黨紀(jì)和法律應(yīng)有的一般關(guān)系上來看，應(yīng)當(dāng)堅持黨紀(jì)嚴(yán)于法律的標(biāo)準(zhǔn)。法律針對的是全體公民，刑法也不例外。而且，刑法規(guī)管的都是刑事犯罪，即使對于普通公民而言，肯定都是一個比較低甚至很低的行為標(biāo)準(zhǔn)。黨紀(jì)針對的是人群中的先進(jìn)分子，尤其是那些符合更高標(biāo)準(zhǔn)，可以成為黨員的公民。因此，黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)堅持一個更高的甚至是很高的標(biāo)準(zhǔn)。對于黨員個人來說，就是應(yīng)當(dāng)堅持一個很高的行為標(biāo)準(zhǔn)。

最后兩部分補(bǔ)充分析表明，如果接受圖2，等于說降低了黨的先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)和黨員的模范行為標(biāo)準(zhǔn)。因為對于黨員的不少違法行為并未納入黨紀(jì)規(guī)管的范圍。所以，圖2雖然是我國現(xiàn)行黨紀(jì)和法律的關(guān)系格局，但不應(yīng)當(dāng)是合理的狀態(tài)。同理，圖4中的情況更是降低了黨員的模范行為標(biāo)準(zhǔn)，因此，也是不合理的。由此看來，就只有圖3中的情況是合理的，是符合邏輯的，是科學(xué)的。

邏輯和理論分析到此，就可以對前面提及的三類理論問題予以回答了。對于第一類理論問題，可以給出肯定的結(jié)論，即:應(yīng)當(dāng)堅持紀(jì)律嚴(yán)于法律的標(biāo)準(zhǔn)。體現(xiàn)在紀(jì)律中的違紀(jì)行為條款制定上，就應(yīng)當(dāng)是:凡是黨員個人違法的行為，在紀(jì)律的違紀(jì)行為條款中就必須要給予呼應(yīng)，而不能是空白;對于不構(gòu)成違法的行為，凡是不符合共產(chǎn)黨員高標(biāo)準(zhǔn)的那些行為，也應(yīng)當(dāng)在黨紀(jì)違紀(jì)行為條款中體現(xiàn)出來。堅持這個原則，并不必然意味著《黨紀(jì)》中的違紀(jì)行為條款要和法律中的違法條款相重復(fù)。有關(guān)這方面的操作處理，見后面的對策建議部分。

這里有必要對嚴(yán)或?qū)挼降字傅氖鞘裁醋龀雒鞔_的界定，否則，人們就很可能會在“紀(jì)律嚴(yán)于法律”的主張上產(chǎn)生誤解。所謂嚴(yán)或?qū)?，主要針對的是人類不適當(dāng)行為的程度，其程度到底是輕微的還是嚴(yán)重的，而不是懲罰結(jié)果的嚴(yán)厲程度。①前面已經(jīng)介紹并分析過，如果是從處分或懲處結(jié)果的嚴(yán)厲程度來看，黨紀(jì)最嚴(yán)厲的處分只是開除黨紀(jì)，在大多數(shù)人看來，要比刑法剝奪人的自由甚至生命要輕。堅持紀(jì)律嚴(yán)于法律，意味著紀(jì)律對于那些程度輕微的不適當(dāng)行為也要規(guī)管，而法律特別是刑法通常只規(guī)管那些程度嚴(yán)重的不適當(dāng)行為。當(dāng)然，如果把法律懲處和紀(jì)律處分的結(jié)果加總在一起，又是在堅持法治原則、紀(jì)法分開的條件下，黨員受到的總的懲罰成本就會大于非黨員。從這個角度來看，也可以說，在懲罰結(jié)果上也是紀(jì)律嚴(yán)于法律。為了清晰地對照各種不同情況下的懲罰結(jié)果，特用表2加以說明。在紀(jì)法分開并堅持法治原則的情況下，不論在何種不適當(dāng)行為情況下，黨員受到的懲罰成本都要大于非黨員，體現(xiàn)了紀(jì)律嚴(yán)于法律的原則。在紀(jì)法不分又存在以紀(jì)代法的情況下，由于一些違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可能從輕甚至完全逃避了法律懲處，所以，就會出現(xiàn)紀(jì)律寬于法律的情況。這既違背了紀(jì)律嚴(yán)于法律的原則，也背離了法治的原則。

對于第二類理論問題，結(jié)論也是比較肯定的。首先，對于每一個黨員來說，紀(jì)律和法律關(guān)系十分密切，二者絕不是沒有關(guān)系;凡是黨員個人的違法行為，都應(yīng)當(dāng)作為其違紀(jì)行為的一部分，其有些不適當(dāng)行為，雖然夠不上違法，但也可能是違紀(jì)行為。簡單地說，違法行為集合和違紀(jì)行為集合是包含關(guān)系，違法行為集合是違紀(jì)行為集合中的一部分，也就是圖3中的情況。其次，由于紀(jì)律和法律有各自的判別標(biāo)準(zhǔn)，違紀(jì)行為和違法行為二者是可以區(qū)分得開的。從區(qū)別黨員違紀(jì)行為情節(jié)的現(xiàn)實需要出發(fā)，也應(yīng)當(dāng)把二者區(qū)別開來。那么二者的界限是什么呢?簡單地說，就是情節(jié)界限。違法行為的情節(jié)肯定比不構(gòu)成違法但構(gòu)成違紀(jì)的行為的情節(jié)更嚴(yán)重。如果一定要給出具體的界限標(biāo)準(zhǔn)，那就是法律中的標(biāo)準(zhǔn)。以與腐敗及作風(fēng)相關(guān)的行為來看，結(jié)論就更加肯定。

表2 各種情況下懲罰結(jié)果的對照

對于第三類理論問題的結(jié)論，可能就具有一定的爭議性，甚至爭議還很大。之所以有爭議，并不是在理論上或邏輯上有什么復(fù)雜的問題難以回答清楚，而是中國法治建設(shè)現(xiàn)實水平的制約以及人們在法治理念上的很多傳統(tǒng)觀念的影響力依然很大。按照正確的法治理念，就應(yīng)當(dāng)給予法律更高的地位和權(quán)威，就不應(yīng)該存在“以紀(jì)代法”的情況，就應(yīng)當(dāng)把紀(jì)律高于法律或紀(jì)律嚴(yán)于法律的原則真正落到實處。如果對此持有異議，就等于否定紀(jì)律嚴(yán)于法律的正確原則。從這個角度來說，“把紀(jì)律挺在(法律)前沿(面)”本身并沒有什么問題。擔(dān)心的恰恰是那些嘴上講的是“紀(jì)律挺在前面”，實際上“以紀(jì)代法”的作法。

三、推進(jìn)黨紀(jì)體系科學(xué)化的對策與建議

為了切實推進(jìn)實現(xiàn)黨紀(jì)體系建設(shè)的科學(xué)化，同時在全面依法治國的背景下，為了有利于促進(jìn)法治，基于前面的介紹和分析，提出以下兩項主要的政策建議。

(一)從制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)辯證地看待“紀(jì)法分開”

在紀(jì)律制定環(huán)節(jié)選擇徹底的“紀(jì)法分開”，并不是因為理論和邏輯上的原因。理論和邏輯分析表明，紀(jì)律和法律有著密切的關(guān)系，不能簡單地把二者分開。實際上，對于黨員身上發(fā)生的違法行為，由于其情節(jié)往往嚴(yán)重于大部分的違紀(jì)行為，因此，以紀(jì)律嚴(yán)明而著稱的中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)也必須要予以規(guī)管。從這個角度上說，在以往的紀(jì)律建設(shè)過程中，把越來越多的法律內(nèi)容移植到黨紀(jì)條例中來，在理論上是站得住腳的。同樣的邏輯，在黨紀(jì)修訂中，不僅可以不去除與現(xiàn)行法律重復(fù)的內(nèi)容，還可以或需要把更多的現(xiàn)行法律中的內(nèi)容移植進(jìn)來。

實際上，在紀(jì)律制定環(huán)節(jié)實現(xiàn)“紀(jì)法分開”，主要是出于執(zhí)行效率上的考慮。具體地看，主要是出于兩個方面的考慮:一方面，是否有利于提升黨紀(jì)執(zhí)行的效率;另一方面，是否有利于促進(jìn)法治，落實全面依法治國的戰(zhàn)略。在新修訂的黨紀(jì)條例中，倘若不去除與法律重復(fù)的部分，而且還把法律中更多的內(nèi)容移植進(jìn)來，會怎么樣呢?很清楚，新的黨紀(jì)條例的內(nèi)容條款將更多，主要是違紀(jì)行為條款會更加龐雜。而一旦寫進(jìn)黨紀(jì)條例之中，黨的各級紀(jì)委就要去執(zhí)行?？梢韵胍?，未來紀(jì)委執(zhí)紀(jì)的負(fù)擔(dān)將更加繁重。由于執(zhí)行的很多紀(jì)律行為條款和法律行為條款重復(fù)，就必然導(dǎo)致紀(jì)律和法律重復(fù)執(zhí)行的問題。重復(fù)執(zhí)行部分更集中地體現(xiàn)在對違紀(jì)或違法行為的調(diào)查上。從過去的執(zhí)紀(jì)實踐來看，對于涉及犯罪的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委都必須依紀(jì)完成所有的調(diào)查工作，即使所獲得的違法行為的證據(jù)是符合法律要求的，在經(jīng)移交進(jìn)入司法程序之后，也需要證據(jù)的轉(zhuǎn)換。這當(dāng)然是不利于效率的。主要的問題是紀(jì)委干了很多司法機(jī)構(gòu)該承擔(dān)的工作，大大加重了紀(jì)委的負(fù)擔(dān)，占去了紀(jì)委大量的資源，而不利于更為重要的執(zhí)紀(jì)工作，不利于“(把黨紀(jì))立起來、嚴(yán)起來，執(zhí)行到位”。

紀(jì)律和法律內(nèi)容大量重復(fù)的第二個危害更加嚴(yán)重。把大量的法律內(nèi)容搬進(jìn)黨紀(jì)，紀(jì)委就必須要執(zhí)行。在黨管干部的原則下，執(zhí)紀(jì)往往在前。這樣，就很可能會出現(xiàn)“以紀(jì)代法”的問題。過去一直存在的“以紀(jì)代法”固然有其他原因，但紀(jì)律和法律重復(fù)是一個具體原因。一旦出現(xiàn)“以紀(jì)代法”的問題，就必然與法治的精神和原則相悖。

在紀(jì)律制定環(huán)節(jié)實現(xiàn)“紀(jì)法分開”后，新的黨紀(jì)條例就大為“瘦身”。這將大大減輕紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)負(fù)擔(dān)，有利于紀(jì)委把更多的執(zhí)紀(jì)資源轉(zhuǎn)向黨紀(jì)的執(zhí)行，“黨要管黨”的效率和效果一定會得以提升。可是，很自然會提出一個問題:今后黨對于黨員違法的行為是不是就不需要再規(guī)管了呢?顯然不能這樣。那又該怎么辦呢?解決的辦法其實很簡單:在新的黨紀(jì)條例中保留、充實并運用好現(xiàn)行黨紀(jì)條例中的第四章(對違法犯罪黨員的紀(jì)律處分)即可。考察新修訂的條例，第四章就由原來的4條增加到了8條。新增條款既明確了黨組織要繼續(xù)對黨員違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)管的原則，同時，也增強(qiáng)了與法律的互動和銜接。

(二)在執(zhí)行環(huán)節(jié)上創(chuàng)造性處理好“紀(jì)法銜接”關(guān)系

在制定環(huán)節(jié)上實現(xiàn)紀(jì)法銜接并不復(fù)雜，更大的挑戰(zhàn)是在執(zhí)行環(huán)節(jié)。從以往的傾向性問題來看，也主要是這個問題。這一方面是由于紀(jì)律和法律重復(fù)，導(dǎo)致紀(jì)委事實上承擔(dān)了很多執(zhí)法的責(zé)任，甚至存在“以紀(jì)代法”的問題，從而使執(zhí)紀(jì)錯位和越位，不利于法治。另一方面，也和在維護(hù)黨的紀(jì)律方面對于“黨管干部原則”的理解與貫徹存在偏差有關(guān)。未來在訂紀(jì)和立法層面處理好紀(jì)律和法律的銜接關(guān)系之后，在執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法層面的銜接關(guān)系是不是就理順了，就不存在問題了呢?顯然不會這么簡單。執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法關(guān)系混亂，甚至出現(xiàn)沖突、“打架”的問題恐怕還會存在。

解決好執(zhí)行環(huán)節(jié)的紀(jì)法銜接關(guān)系問題，還需要先分析一下過去之所以存在執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法銜接問題的具體原因。原因可能比較復(fù)雜，但主要是三個。其一，在“黨管干部原則”的理解上存在偏差。這種偏差導(dǎo)致凡是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的事，不管是什么事情，都需要由黨來管，甚至是直接地、全面地、排他性地規(guī)管。這是導(dǎo)致黨紀(jì)條例內(nèi)容不斷擴(kuò)張，執(zhí)紀(jì)地位不斷強(qiáng)化，甚至“以紀(jì)代法”的主要原因。其二，現(xiàn)行的紀(jì)律和法律兩個系統(tǒng)，由于在紀(jì)律和法律關(guān)系上沒有處理好，使得執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法關(guān)系混亂成為可能。其三，我國的法治發(fā)展程度較低，司法機(jī)關(guān)執(zhí)法素質(zhì)和能力欠缺等也是具體原因之一。這導(dǎo)致涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪問題，如果全部交由司法系統(tǒng)來處理，也會存在現(xiàn)實的困難和問題。例如，由于一些案件阻力較大，致使執(zhí)法困難甚至執(zhí)行不下去。再比如，一些司法機(jī)關(guān)和司法人員確實存在執(zhí)法犯法的情況。

考慮到這些原因在未來一個時期仍將繼續(xù)存在，因此，在銜接好執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法關(guān)系上，就需要做一些特殊的安排。首先，大的原則或方向就是一個，即法治的原則。根據(jù)這個大原則，執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法應(yīng)當(dāng)分開，法律的歸法律，紀(jì)律的歸紀(jì)律。涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違法犯罪問題，也應(yīng)當(dāng)首先依法來懲處。之后，再按照紀(jì)律的規(guī)定，由紀(jì)委予以處理。在這方面，新加坡就有十分先進(jìn)和成熟的經(jīng)驗。新加坡是一個高度法治的國家，同時，新加坡還十分重視行政紀(jì)律。可以說，新加坡也是一個在懲治腐敗方面堅持法律和紀(jì)律并重的國家。事實上，新加坡也真正做到了紀(jì)律嚴(yán)于法律。通常，不論什么樣的公職人員，凡是涉嫌違犯廉政法律的行為，都由法律來懲處。在受到法律懲處之后，再追加紀(jì)律的處分，包括:失去工作、養(yǎng)老金和其他利益。①參見:《新加坡在抑制貪污上的策略》，這是一部由新加坡貪污調(diào)查局拍攝的介紹新加坡反腐敗經(jīng)驗的視頻短片，2005年。倘若因為證據(jù)不充足而無法將某個涉嫌腐敗的公職人員控上法庭，紀(jì)律部門也會援引行政紀(jì)律，對該公職人員施以紀(jì)律的處分。具體的紀(jì)律處分形式包括:革職、降級、停止加薪或延遲加薪日期、罰款或警告、強(qiáng)制性提早退休。①

要求中國在短期內(nèi)完全做到像新加坡那樣，還是有不少困難。因此，需要做一些過渡性的特殊安排。一個可行的方案是執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法同步或并行進(jìn)行的方案。凡是涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)并可能存在違法的案例，規(guī)定由紀(jì)委和檢察院反貪部門成立聯(lián)合專案組，由此使得紀(jì)律和法律能夠得到同步執(zhí)行。在以往的反腐敗實踐中，在少量個案上就已經(jīng)這么做了。例如很有影響的李真腐敗案件。事實證明，聯(lián)合辦案，效力和效率都高。這個建議的提出，是希望把這種做法普遍化，使其具有強(qiáng)制力，而不是具體個案執(zhí)行中的一個自選方案。這樣做的另一些好處是，化解了原有的制約執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法科學(xué)銜接的那些不利因素，使法治的原則得到維護(hù)，此外，也在紀(jì)律和法律系統(tǒng)間引入了制約，從而大大降低反腐敗中的腐敗風(fēng)險。

另一個可行的方案是執(zhí)法優(yōu)先紀(jì)委監(jiān)督。凡是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌腐敗犯罪的案件，屬于紀(jì)委首先發(fā)現(xiàn)的，在第一時間就移交司法系統(tǒng);屬于司法機(jī)關(guān)首先發(fā)現(xiàn)的，當(dāng)然也由司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，即執(zhí)法優(yōu)先。凡是涉及到黨員的違法案件，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在啟動執(zhí)法之前知會紀(jì)委。為確保嚴(yán)格執(zhí)法，紀(jì)委作為監(jiān)督方，對執(zhí)法過程進(jìn)行全程監(jiān)督。當(dāng)然，在遇到阻力的情況下，紀(jì)委方面也完全可以提供支持和幫助。在法律得到嚴(yán)格執(zhí)行之后，紀(jì)委方面再根據(jù)黨紀(jì)規(guī)定，對于違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部施于黨紀(jì)處分。倘若由于證據(jù)不足，難以施予法律懲處，紀(jì)委也可以再依紀(jì)進(jìn)行可能的處分。這樣，就真正做到了紀(jì)律嚴(yán)于法律，也使法治的原則得以確保，很好地體現(xiàn)了全面依法治國戰(zhàn)略的基本精神。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管本文主要研究的是黨紀(jì)問題，但對于行政紀(jì)律問題也很有研究的必要。一旦引入政紀(jì)問題，就有如何處理好黨紀(jì)和政紀(jì)的關(guān)系，如何實現(xiàn)黨紀(jì)和政紀(jì)的科學(xué)銜接等重要問題需要研究和回答。事實上，中國也很重視行政紀(jì)律。相比于黨紀(jì)，行政紀(jì)律在紀(jì)律處分種類上可以有更多的選項，可以更方便地借鑒更多國家的經(jīng)驗。

［1］ 王岐山．依法治國 依規(guī)治黨 堅定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全體會議上的工作報告(2015年1月12日)［N］．人民日報，2015-01-30(03)．

［2］ 王岐山．堅持從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨 把紀(jì)律立起來嚴(yán)起來［EB/OL］．(2015-03-05)．http://news．xinhuanet．com/2015-03/05/c_1114539311．htm．

［3］ 王岐山．把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面［N］．新京報，2015-05-11(A05)．

［4］ 王岐山．堅持黨紀(jì)嚴(yán)于國法 實現(xiàn)紀(jì)法分開［EB/OL］．(2015-07-10)．http://politics．people．com．cn/n/2015/0710/c1001-27286413．html．

［5］ 王岐山．把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前沿就是治本［N］．新華每日電訊，2015-08-01(2)．

［6］ 就《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》的發(fā)布實施 中紀(jì)委負(fù)責(zé)人答記者問［EB/OL］．(1997-04-11)．http://www．people．com．cn/GB/channel1/11/20000804/173016．html．

［7］ 任建明．從干部分級管理體制審視腐敗案件查辦［J］．民主與科學(xué)，2004，6:19-21．

［8］ 鄧小平．黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革［M］∥鄧小平文選:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994:329-343．