高速鐵路項目政府投融資主導(dǎo)型發(fā)展模式必要性分析

姜洋

[摘 要] 高速鐵路的建設(shè)被認(rèn)為是21世紀(jì)的一項重大戰(zhàn)略，而高鐵建設(shè)的資金緊張，同時營運(yùn)初期盈利能力較差、負(fù)債率上升而導(dǎo)致投融資困難等問題不容忽視。我國在高速鐵路項目建設(shè)上，應(yīng)堅持政府投融資為主導(dǎo)的發(fā)展模式是十分必要的，明確政府投融資的責(zé)任，吸收擴(kuò)大其他多元投融資主體，才能保證高鐵建設(shè)資金的穩(wěn)定，同時保障高速鐵路這一龐大又具有公益性和社會性的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目得以順利建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 高速鐵路;政府投融資;發(fā)展模式;必要性

[中圖分類號] F830.59 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

Necessity of Government-Oriented Investment and Financing for High Speed Railway Projects

JIANG Yang

Abstract： High speed railway construction is known as a significant strategy of the 21st century. However， the problems are also serious， such as tight budget， poor profitability at the initial stage of operation， and investment and financial difficulties caused by rising debt ratio. In the case of high speed railway construction， it is necessary to stick to the development pattern of government-oriented investment and financing. The Chinese government should understand its responsibility in investment and financing and absorb other investors. In doing so， the funding stability and the successful construction of high speed railway， a tremendous project correlates to public welfare and social benefit， could be safeguarded.

Key words： high speed railway， government investment and financing， development pattern， necessity

高速鐵路的政府投融資主導(dǎo)型發(fā)展模式主要是指在高速鐵路投資建設(shè)中，以政府投融資為主，如政府及機(jī)構(gòu)通過財政撥款、特種稅費融資、專項基金等方式籌集資金，或通過政府的信用擔(dān)保進(jìn)行借款和投資，同時輔之以其他多元投融資主體的加入，包括民間私企和國外資金等，對高速鐵路的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行各種形式的投融資。政府投融資主導(dǎo)型模式主要有以下特征：一是基礎(chǔ)設(shè)施可能是以政府所有為主，也可能是以私人所有為主，也就是說基礎(chǔ)設(shè)施的公有為主還是私有為主并不是劃分政府投融資和其他投融資的標(biāo)準(zhǔn);二是如果一國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)以私有資本為主體，那么該國在調(diào)動私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)時，政府起到了主導(dǎo)作用。

一、我國高鐵建設(shè)投融資的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國鐵路建設(shè)投融資的演變

我國鐵路建設(shè)投融資的演變經(jīng)歷了三個階段，國家財政全額承擔(dān)鐵路建設(shè)資金階段、鐵路建設(shè)資金依靠自身積累階段以及增加融資渠道促進(jìn)鐵路建設(shè)階段。在國家財政全額承擔(dān)鐵路建設(shè)資金的階段中，鐵路基本建設(shè)投資幾乎主要由國家財政撥款完成;在鐵路建設(shè)資金依靠自身積累階段，鐵路的建設(shè)有財政撥款向銀行貸款轉(zhuǎn)型，建設(shè)投資均由鐵路部門自己完成;在增加融資渠道促進(jìn)鐵路建設(shè)階段，鐵路建設(shè)投融資都由鐵路部門全部負(fù)責(zé)，包括銀行貸款利息等。在現(xiàn)階段，我國正處于以高速鐵路為重點的鐵路快速發(fā)展關(guān)鍵時期，投融資模式應(yīng)該堅持政府主導(dǎo)，多元化投資，市場化運(yùn)作。即堅持政府投融資為主導(dǎo)，投融資主體多元化的模式。

（二）我國高速鐵路建設(shè)資金的來源

經(jīng)國家發(fā)改委統(tǒng)計，在高速鐵路項目建設(shè)中，各種資金來源所占比重分別為：國家財政性資金占12.3%，國內(nèi)貸款占26.7%，股票債券資金15%，自籌資金42.6%，其他資金占10.1%。截止至2013年3月，政策性銀行向高速鐵路項目貸款占同期貸款額的19.23%，總金額為7169億元。除國家政策性銀行貸款外，還吸收了工、農(nóng)、中、建、交五大國有銀行的商業(yè)貸款，向五大國有銀行的中長期貸款12630多億元;截至2013年3月，鐵路建設(shè)債券共發(fā)行30期，總額約為6420億元。另外，我國高鐵引用外資的金額在逐年增加，但是與外資合作方式還停留在初級階段，與投融資總規(guī)模相比較仍顯不足。

通過以上我國鐵路建設(shè)資金來源的分析，我們可以知道，我國高速鐵路的建設(shè)在資金方面，鐵路建設(shè)基金已成為穩(wěn)定資金來源，發(fā)行債券和國內(nèi)貸款規(guī)模逐年擴(kuò)大，通過市場融資的和利用外資進(jìn)行建設(shè)資金的籌集比例仍然比較低。高鐵建設(shè)資金來源幾乎來自于政府投融資，對于高速鐵路這一項戰(zhàn)略性、社會意義大于經(jīng)濟(jì)利益而且資金回報慢、資金投入大的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)上，如果離開政府投融資幾乎是不可能的。

二、高鐵項目建設(shè)堅持政府投融資主導(dǎo)模式的必要性

（一）高鐵的戰(zhàn)略性需要堅持政府投融資主導(dǎo)

高速鐵路的建設(shè)，是一項具有商業(yè)性同時兼?zhèn)渖鐣残缘幕A(chǔ)設(shè)施項目，政府的大力支持是高速鐵路快速發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的必要前提。美國杜克大學(xué)社會系教授高柏認(rèn)為“建設(shè)高鐵推動歐亞大陸整合將為中國帶來一個陸權(quán)戰(zhàn)略。高鐵是改革開放以來中國發(fā)展出來的唯一可以改變21世紀(jì)國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)基本格局的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，它的建設(shè)將對中國的命運(yùn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在高鐵的帶動下，中國將把西部建設(shè)成經(jīng)濟(jì)的新增長極，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展由過去的單純依靠沿海地區(qū)的單向驅(qū)動變成同時依靠沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的雙向驅(qū)動。這將從根本上解決過去30年來由于單純依賴藍(lán)海戰(zhàn)略而帶來的一系列經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡以及由此產(chǎn)生的政治與社會問題。”因此開發(fā)建設(shè)高速鐵路項目所衡量的不是客流量和利潤，而是它所帶來的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展效益，視高鐵為公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的一部分，而非鐵道部的一項投資，因此堅持政府投融資為主導(dǎo)的投融資模式來支持高速鐵路的建設(shè)和運(yùn)營也是理所應(yīng)當(dāng)和十分必要的。endprint

（二）高鐵投融資困難和負(fù)債比例高需要堅持政府投融資主導(dǎo)

高速鐵路項目的建設(shè)需要大量的資金投入，運(yùn)營初期資金回籠緩慢，同時債務(wù)比例過高。堅持政府投融資為主導(dǎo)，并不能完全消除高鐵建設(shè)中所有的投融資問題，但在緩解高速鐵路投融資困難和負(fù)債比例高的情況下十分必要。

2012年8月，中華鐵道網(wǎng)對23個鐵路建設(shè)公司的施工情況進(jìn)行抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示，當(dāng)年高鐵工程建設(shè)70%都面臨了不同情況的障礙導(dǎo)致無法正常施工和按時完成。2011年，“7.23”動車事故之后，高速鐵路建設(shè)的投融資進(jìn)入了更加嚴(yán)峻的階段，數(shù)據(jù)顯示，2011年1月到11月，鐵路固定資產(chǎn)投資4916億元，與上年同期相比，減少28.4%。同時高鐵融資還面臨著銀根緊縮、銀行信任危機(jī)以及鐵路債務(wù)風(fēng)險三大難題，高鐵項目的投融資遇到了前所未有的瓶頸，大批在建的高鐵項目因資金斷頓和安全問題而停工，計劃在2011年開通運(yùn)營的漢宜、杭甬、哈大、石武、廈深等高鐵線路，都延遲到2012年年末才開通。2012年，鐵道部在高鐵全路投資規(guī)模從7000億壓縮到4000億。高速鐵路建設(shè)的投融資困難問題日益明顯。

綜上可知，高鐵運(yùn)營初期利潤不是非常可觀，而且高鐵的負(fù)債比例較高，還本付息的壓力非常大。此外，高速鐵路的在建工程還有很多，要完成后續(xù)建設(shè)還需要更多資金投入。以往以鐵道部為主導(dǎo)的負(fù)債融資發(fā)展模式已經(jīng)不能滿足高速鐵路建設(shè)投融資的需要，隨著鐵道部的撤并，構(gòu)建與高速鐵路發(fā)展相適應(yīng)的堅持政府投融資主導(dǎo)的模式己迫在眉睫。因此從高鐵項目本身的投融資問題和債務(wù)比例問題方面，堅持政府投融資主導(dǎo)的模式對高鐵建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展也相當(dāng)重要。

三、我國高速鐵路項目應(yīng)始終堅持政府投融資主導(dǎo)發(fā)展模式

（一）保證政府直接投資

在政府投融資主導(dǎo)模式中政府直接投資部分，有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，政府資本的投入在高速鐵路建設(shè)的總金額50%-70%可以使高鐵的資產(chǎn)負(fù)債率更為合理，有利于降低鐵道部財務(wù)風(fēng)險，減少融資成本，維持經(jīng)營狀況的穩(wěn)定。堅持政府投融資主導(dǎo)模式還可以增加對高鐵提供低息或無息貸款、發(fā)行政府擔(dān)保債券，以降低鐵路企業(yè)巨額的利息壓力。在政府投融資主導(dǎo)的發(fā)展模式中，政府除了在資金上給予支持，同時要給予大環(huán)境上的政策支持，也要進(jìn)一步完善高速鐵路項目建設(shè)的政府投融資體系，充分有效地發(fā)揮政府在市場資源配置方面的關(guān)鍵作用。

（二）實行以政府投融資為主體多元化投融資

堅持政府投融資的主導(dǎo)地位的同時，要積極鼓勵引導(dǎo)社會資本海外資本的參與和推進(jìn)多元化的投融資模式，也要保證政府對高速鐵路項目的宏觀調(diào)控和積極主導(dǎo)作用。重點要注意的是在高速鐵路項目中，引入其他投融資主體投資和經(jīng)營管理時，一定不能忽視政府對高速鐵路項目的宏觀調(diào)控管理，也要保證政府在高鐵項目中起到積極的主導(dǎo)作用。例如，臺灣高速鐵路建設(shè)應(yīng)用BOT模式，是項目融資BOT模式的典型案例，在實施過程中，忽略了政府投融資的主導(dǎo)作用和政府對與高鐵項目的整體宏觀調(diào)控，導(dǎo)致連續(xù)高比例負(fù)債，引起一系列問題，嚴(yán)重阻礙了臺灣當(dāng)局的高速鐵路的發(fā)展。

綜上所述，對于我國高鐵項目的建設(shè)，堅持政府投融資主導(dǎo)的發(fā)展模式是十分必要的，積極的引入多元化的投融資主體，使資金來源多渠道，積極利用多種項目投融資的模式，同時明確政府的責(zé)任，保證政府對高速鐵路項目投融資有效地管理，更好的促進(jìn)我國高鐵事業(yè)的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint