如何進一步完善“三農(nóng)”政策執(zhí)行機制——新世紀新階段強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策績效評估研究

□中國村社發(fā)展促進會

如何進一步完善“三農(nóng)”政策執(zhí)行機制——新世紀新階段強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策績效評估研究

□中國村社發(fā)展促進會

黨的十六大以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策發(fā)生了重大調(diào)整，中央對“三農(nóng)”問題給予了前所未有的高度重視，出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的政策措施。2013年中央1號文件明確要求：加強監(jiān)督檢查，實施績效評價，開展強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策執(zhí)行情況“回頭看”，確保不折不扣落到實處?！叭r(nóng)”政策績效評估研究課題組從系統(tǒng)梳理十六大以來我國強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)重要政策措施入手，全面評估這些政策措施的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，為完善政策執(zhí)行機制提供對策建議。

該研究主要基于2013年9月，對全國19個省的190個縣、208個村和4885個農(nóng)戶進行了問卷調(diào)查。

1　十六大以來“三農(nóng)”政策執(zhí)行情況評估分析

1.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營補貼

對種糧農(nóng)民直接補貼金額穩(wěn)中有升。農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年，對種糧農(nóng)民糧食直接補貼額平均比上一年增長7.6%。各調(diào)查縣良種補貼標準符合政策要求。在縣級調(diào)查樣本中，2013年，水稻良種補貼標準平均為15元/667m2、小麥為11.66元/667m2、玉米為10.41元/667m2，大豆為7.87元/667m2。農(nóng)機具補貼比例控制在銷售價格的30%以內(nèi)。農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年獲得農(nóng)機具補貼的農(nóng)戶，獲得的補貼占購機成本的比例平均為22%。農(nóng)資綜合補貼額略有提升。農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年農(nóng)資綜合補貼額平均比上一年增長了5%，與價格增長基本保持同步。

1.2農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金投入

縣級農(nóng)林水事務預算支出占財政預算總支出比例整體有所下降。從99個有效樣本縣的情況看，2013年縣農(nóng)林水事務預算支出占全縣財政預算總支出的比重平均為20.3%，比上年實際支出所占比重下降14個百分點。縣級土地出讓收益、耕地占用稅收入用于農(nóng)業(yè)投入的比重有所提高。3.縣級預算內(nèi)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資占預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資總額的比重有所下降。

1.3農(nóng)村社會保障

農(nóng)村最低生活保障制度全覆蓋，低保標準和補助水平均有提高。2013年各調(diào)查縣農(nóng)村低保標準平均為2082元/人·年，比上年上漲12.3%；調(diào)查縣低保補助平均水平為1655.57元/人·年，比上年上漲12.6%。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作穩(wěn)步推進，政府對個人繳費補貼較高。在縣級樣本數(shù)據(jù)中，2013年，有93%的調(diào)查縣為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點縣。從農(nóng)戶數(shù)據(jù)看，有87.4%的農(nóng)戶參加了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，政府對參加新農(nóng)保個人繳費補貼額平均為每人每年77元。各調(diào)查縣新農(nóng)合已普遍覆蓋，政府補助標準符合政策要求。

1.4農(nóng)村基礎(chǔ)設施

農(nóng)村飲水安全戶數(shù)不到70%?？h級調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年，農(nóng)村飲用水安全戶數(shù)占全縣農(nóng)村戶數(shù)比重68.85%。部分地區(qū)建制村仍未通公路?？h級調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年，調(diào)查縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通公路率平均為97.52%。3.農(nóng)戶家用電穩(wěn)定性不高。2013年，農(nóng)戶家用電“有時停電，但不頻繁”、“經(jīng)常停電”兩項合計占31%左右比例。4.危房改造項目資金到位率總體情況良好。2013年，上級財政對樣本中57個危房改造試點縣共投入資金7.4億元，縣均1303萬元，縣均到位資金876萬元，資金到位率為67%。

1.5農(nóng)村扶貧開發(fā)

部分地區(qū)整村推進項目實施進度較慢。39個有效樣本村中，有10個村被列入整村推進的貧困試點村；其中，已經(jīng)實施和正在實施的村共有6個，未實施的村有4個?！坝曷队媱潯边M展順利。2013年，35個調(diào)查貧困縣開展的貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓（雨露計劃）共培訓農(nóng)村勞動力126191人，培養(yǎng)費共計6707.3萬元。農(nóng)戶對參與的產(chǎn)業(yè)化扶貧項目滿意度高。從農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)看，2013年，在參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧項目的農(nóng)戶中，對所獲得項目很滿意的占48.4%，比較滿意和評價一般的各占25.8%。

1.6農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施

各調(diào)查縣農(nóng)田水利建設進展迅速。108個有效樣本縣，2013年縣均水利基建完成建設面積0.84萬hm2，縣均田間灌溉渠系改造和排澇設施控制面積1.27萬hm2，縣均大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造面積0.53萬hm2，縣均大中型重點小型病險水庫除險加固19處。保護性耕作工程建設項目各項工作進展穩(wěn)定。2013年，49個樣本縣有保護性耕作工程建設項目，占樣本縣總數(shù)的35%。保護性耕作區(qū)工程6140處，縣均146處。保護性耕作面積占項目縣總耕地面積的比重為19%。測土配方施肥技術(shù)普及工作穩(wěn)定推進。2013年，92個有效樣本縣共為762.6萬農(nóng)戶免費提供測土配方施肥技術(shù)服務，縣均8.3萬戶，縣均推廣測土配方施肥技術(shù)5.69萬hm2，縣均施用配方肥面積達3.57萬hm2。

1.7農(nóng)業(yè)生態(tài)補償

退耕還林各項補償、補助標準執(zhí)行穩(wěn)定?？h級調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年各調(diào)查縣國家生態(tài)公益林補貼標準為10.8元/667m2，集體生態(tài)公益林每667m2補償標準為12.8元。2.禁牧補貼標準、草蓄平衡獎勵標準與政策規(guī)定一致。牧區(qū)縣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年，15個牧區(qū)樣本縣均建立了對草原生態(tài)保護補助獎勵機制，禁牧補貼縣均每667m2每年7.8元，草蓄平衡獎勵每667m2每年1.5元。

2　完善“三農(nóng)”政策執(zhí)行機制的對策建議

2.1優(yōu)化“三農(nóng)”政策設計

增強政策設計的科學性。評價一項政策設計的好壞，不僅要看政策的收益，還要看政策執(zhí)行的成本；不僅要看政策的當前作用，還要看政策的長遠作用；不僅要看政策對執(zhí)行對象的影響，還要顧及政策的執(zhí)行對整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村的影響乃至對國民經(jīng)濟的影響。只有充分考慮這些因素，權(quán)衡不同政策設計的得失利弊，才能保證政策設計能最大限度地發(fā)揮作用，盡量接近政策設計的初衷。

統(tǒng)籌系統(tǒng)地設計“三農(nóng)”政策。在現(xiàn)階段，政策設計上應從中央層面對相關(guān)政策進行銜接，為地方整合項目預留接口；從較長一個時期看，隨著行政體制改革的深入和部門職能劃分的明確，要對“三農(nóng)”政策進行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排，對分散在各部門的支農(nóng)職能進行適當調(diào)整和歸并，以進一步提高政策設計的針對性和執(zhí)行的效率及節(jié)約行政成本。

推動政策逐步向普惠性過渡。逐步削減專項轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，并在項目設定上將很多主觀性很強的標準改變?yōu)榭梢杂蓴?shù)字支撐的客觀性標準，并對達到標準的主體給予普惠性支持。

優(yōu)化政策制定機制。制定“三農(nóng)”政策應注重吸收基層的實踐經(jīng)驗，傾聽農(nóng)村各階層和相關(guān)主體的期盼和訴求，問計于民，通過自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，使得制定的政策更具有針對性。

2.2加強政策執(zhí)行監(jiān)督檢查

加強相關(guān)政策信息公開。要加強信息公開，加大政策的宣傳力度，滿足農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、基層政府、村級組織等涉農(nóng)主體的知情權(quán)。要加強網(wǎng)站等新興媒體的宣傳力度，及時、準確、全面地宣傳“三農(nóng)”相關(guān)政策。

加強相關(guān)政策輿論監(jiān)督。發(fā)揮大眾傳媒“群眾喉舌”、“政府鏡鑒”的作用，表達民意，推動各項政策落實。輿論報道還要從各地推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實踐中挖掘出好的經(jīng)驗和典型，引導輿論監(jiān)督注重社會效益，發(fā)揮正確的輿論導向作用。

2.3加強政策評估和反饋

健全政策試點機制。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)支持政策推行以前，應開展政策實施試點，在全國不同區(qū)域選擇一些具有代表性和典型性的地區(qū)，發(fā)揮其先行先試、積累經(jīng)驗的作用。

完善事后評估機制。開展事后評估就是針對政策執(zhí)行績效進行全面評價，評估主體可以是中央有關(guān)部門，也可以委托獨立第三方機構(gòu)。

優(yōu)化政策反饋機制。一方面基于評估結(jié)果建立獎勵機制，對執(zhí)行較好的部門予以表彰，對執(zhí)行不力的部門加以督導，起到宣傳先進、鞭策后進的作用；另一方面，要根據(jù)評估中各級、各部門、合作社、龍頭企業(yè)等反映的問題，在政策內(nèi)容、執(zhí)行機制等方面加以修改完善。

（課題承擔單位：中國村社發(fā)展促進會）