我國土地復(fù)墾法律法規(guī)新變化與存在不足

□李賢波

我國土地復(fù)墾法律法規(guī)新變化與存在不足

□李賢波

近年來，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度逐漸加快，生產(chǎn)建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地情況逐漸凸顯，環(huán)境污染逐漸加劇。面對嚴(yán)重的土地資料不足問題，土地復(fù)墾技術(shù)的提出及相關(guān)法律法規(guī)的完善變得尤為重要。本文主要對比分析了1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》與新頒布的《土地復(fù)墾條例》的不同、新變化和共同存在的問題，提出了我國土地復(fù)墾法規(guī)的細(xì)化內(nèi)容及途徑。

土地復(fù)墾；法律法規(guī)；土地復(fù)墾條例；新變化

土地復(fù)墾是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，生產(chǎn)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境破壞的必然產(chǎn)物。它涉及生態(tài)、環(huán)境、法學(xué)等多門學(xué)科，而且土地復(fù)墾的過程也是恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的過程[1]。由于土地復(fù)墾工作的綜合性特點(diǎn)，復(fù)墾過程需要多方向同時(shí)治理，以達(dá)到綜合治理的效果。因此建立健全的土地復(fù)墾法律法規(guī)制度體系顯得尤為重要。20世紀(jì)70年代后期，世界各國相繼制定了專門的土地復(fù)墾法律法規(guī)和政策，對土地復(fù)墾規(guī)劃內(nèi)容、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾資金來源、各政府部門的職責(zé)及復(fù)墾技術(shù)作了詳細(xì)的規(guī)劃[2]。由于其完整的規(guī)劃體系及嚴(yán)格的執(zhí)行制度使得大多數(shù)發(fā)達(dá)國家土地復(fù)墾率達(dá)到50%～80%左右[3]。我國土地復(fù)墾工作起步相對較晚，為了加強(qiáng)土地復(fù)墾工作的開展，國務(wù)院于1988年制定了《土地復(fù)墾規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），由于相關(guān)規(guī)定的不健全，使得我國平均土地復(fù)墾率低于20%，有的地方甚至不足10%，這些都與我國“建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會”的目標(biāo)相背離。

1　我國《土地復(fù)墾條例》新的變化

近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)占用耕地需求不斷增大，然而實(shí)踐過程中經(jīng)濟(jì)建設(shè)損毀和環(huán)境破壞土地嚴(yán)重，為了使土地復(fù)墾工作順利進(jìn)行必須加大資金投入、明確復(fù)墾義務(wù)人和加強(qiáng)公眾參與力度，于是原有的《土地復(fù)墾規(guī)定》必須加以修改[4]。經(jīng)過多年的論證分析，2011年3月5日，正式頒布實(shí)施了《土地復(fù)墾條例》，遵循原《規(guī)定》合理部分的同時(shí)，修改和增加了相應(yīng)的條例，使其更能夠符合現(xiàn)今中國的土地發(fā)展?fàn)顩r，并在2012年12月11日國土資源部第4次部務(wù)會議審議通過了《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，明確了詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。首先對《土地復(fù)墾條例》新的變化作如下總結(jié)：

1.1定義的變更

《土地復(fù)墾條例》第2條對土地復(fù)墾的概念進(jìn)行了重新的定義：本條例所稱土地復(fù)墾，是指對生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地以及自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)或者恢復(fù)生態(tài)的活動[5]。相對與《規(guī)定》中的定義而言，增加了歷史遺留地和自然災(zāi)害損毀地的整治，同時(shí)要達(dá)到恢復(fù)土地的生態(tài)活動能力的目標(biāo)。增加了復(fù)墾土地的類型，擴(kuò)大了復(fù)墾土地的面積，由簡單的強(qiáng)調(diào)破壞土地的恢復(fù)上升到生態(tài)修復(fù)，在原有的經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上增加了土地復(fù)墾工作的社會效益和生態(tài)效益。增加土地復(fù)墾范圍的同時(shí)提升了復(fù)墾的宗旨。

1.2強(qiáng)化了土地復(fù)墾責(zé)任主體

《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，按照“誰損毀、誰復(fù)墾”的原則，生產(chǎn)建設(shè)損毀土地的土地復(fù)墾義務(wù)責(zé)任人由造成破壞的單位或者個(gè)人承擔(dān)。同時(shí)復(fù)墾義務(wù)人需要按照相關(guān)規(guī)定編制土地復(fù)墾方案，落實(shí)復(fù)墾費(fèi)用、實(shí)施土地復(fù)墾工程和投資預(yù)算、報(bào)告有關(guān)情況，并對不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的單位和個(gè)人給于處罰，同時(shí)對在土地復(fù)墾工作做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由縣級以上人民政府給于表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)?！稐l例》中對歷史遺留廢棄地和自然災(zāi)害毀損地能夠復(fù)墾的，首次提出了由縣級以上地方人民政府組織復(fù)墾，有效明確了這部分損毀土地的責(zé)任主體。

1.3加強(qiáng)了土地復(fù)墾監(jiān)督管理體制

《土地復(fù)墾條例》把土地復(fù)墾方案作為申請工礦用地或建設(shè)用的必要程序，同時(shí)也是監(jiān)督復(fù)墾義務(wù)人履行復(fù)墾義務(wù)的重要依據(jù)和手段。規(guī)定中指出，在申請建設(shè)用地等使用權(quán)前必須編制土地復(fù)墾方案，未按要求編制土地復(fù)墾方案或者方案不符合要求時(shí)，不得頒發(fā)采礦用地許可證或不得批準(zhǔn)建設(shè)用地。對于土地復(fù)墾工程建設(shè)費(fèi)用應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)土地復(fù)墾資金，并將其列入建設(shè)項(xiàng)目總投資，資金的使用要按照土地復(fù)墾方案規(guī)劃中提取。同時(shí)相關(guān)主管部門應(yīng)督促復(fù)墾目標(biāo)在規(guī)定的時(shí)間保質(zhì)保量的完成，如土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或者復(fù)墾質(zhì)量不達(dá)標(biāo)經(jīng)整改仍不符合要求的，應(yīng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由國土資源主管部門代為組織復(fù)墾。使監(jiān)督管理部門起到應(yīng)有的作用。

1.4支持土地復(fù)墾科研創(chuàng)新，明確法律責(zé)任

國家鼓勵(lì)并且支持與土地復(fù)墾相關(guān)的科學(xué)研究和技術(shù)推廣，特別是對于歷史遺留和自然損毀地，其土地復(fù)墾義務(wù)人不明確，應(yīng)按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵(lì)利益主體投資和政府的資金投入等多種籌集資金的渠道。這樣既落實(shí)了土地復(fù)墾義務(wù)，又激勵(lì)了社會投資主體及地方政府的參與，同時(shí)使土地權(quán)利人獲取應(yīng)有的利益?！稐l例》中首次規(guī)定了國家監(jiān)管人員不履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，對不按規(guī)定編制土地復(fù)墾方案、繳納復(fù)墾費(fèi)用、非法使用復(fù)墾資金等根據(jù)情況不同給予不同形式的懲罰，重者追究刑事責(zé)任。

2　《土地復(fù)墾條例》存在的不足

通過以上分析可知，現(xiàn)《條例》相對以前的《法規(guī)》，從基本概念到資金管理形式、公眾參與的鼓勵(lì)方式、政府的監(jiān)督機(jī)制及相關(guān)的法律責(zé)任上都更有針對性、更全面完善。這對于現(xiàn)今我國土地復(fù)墾現(xiàn)狀有很大的作用，對相關(guān)法律體系的完善更加明確，為了保證土地復(fù)墾的有效實(shí)施所頒布的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》也明確細(xì)化了生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地和歷史遺留地與自然災(zāi)害損毀地的土地復(fù)墾方案的目標(biāo)、任務(wù)、生產(chǎn)建設(shè)過程中應(yīng)遵循的原則、土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容、復(fù)墾驗(yàn)收原則、土地復(fù)墾激勵(lì)措施及監(jiān)督管理辦法等。對于落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策提供了有效的依據(jù)和重要的指導(dǎo)。但是相對我國土地復(fù)墾工作的復(fù)雜、長期性，《條例》并未從根本上改變我國土地復(fù)墾法律體系的現(xiàn)狀，現(xiàn)存的很多實(shí)際問題也需要解決。

2.1我國土地復(fù)墾法律體系不完善

雖然現(xiàn)行的很多法律法規(guī)中都相應(yīng)的對土地復(fù)墾有初步的定義，如《中華人民共和國土地管理法》的第四十一條、四十二條、七十四條和七十五條規(guī)定對破壞土地應(yīng)進(jìn)行復(fù)墾，對不履行義務(wù)者給于處罰；《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》的第十八條、二十八條、四十一條和四十四條作出了同上類似的規(guī)定；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的第十七條和三十一條對采礦權(quán)人應(yīng)履行的義務(wù)作出了詳細(xì)描述；《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國防洪法》對損毀的土地資源的恢復(fù)、治理辦法、資金籌措方式等都有不同形式的規(guī)定；還有比較廣泛的地方性規(guī)章或規(guī)定都為土地復(fù)墾工作提供了相應(yīng)的依據(jù)。但是，在這么多不同形式的法規(guī)中，除《土地復(fù)墾條例》比較全局性的針對土地復(fù)墾項(xiàng)目制定外，并沒有專門的土地復(fù)墾法律，不同的損毀土地復(fù)墾只是零星的出現(xiàn)在其他相關(guān)的法律、法規(guī)中。這些法規(guī)對土地復(fù)墾的規(guī)定相對比較簡單，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的增大，用地需求的緊缺，使得現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)不能在較高層次解決土地復(fù)墾問題。地方性的規(guī)章沒有深入實(shí)踐，未能依據(jù)不同地區(qū)地質(zhì)、地形條件、采礦用地規(guī)模等出臺相應(yīng)的復(fù)墾規(guī)章。這些都說明我國土地復(fù)墾法律體系的不完善性。

2.2專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)缺乏

土地復(fù)墾是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，因此需要有專門的管理機(jī)構(gòu)來執(zhí)行此項(xiàng)工作，但我國到目前為止并未設(shè)置此類型的專業(yè)機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作基本都是由國土資源管理機(jī)關(guān)的耕地保護(hù)部門負(fù)責(zé)。由于土地復(fù)墾涉及的學(xué)科較多、領(lǐng)域比較廣，使得單一部門開展工作時(shí)相對比較困難，一是缺乏專業(yè)性和技術(shù)指導(dǎo)，二是與其他相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制較弱，最終導(dǎo)致土地復(fù)墾工作開展存在一定的滯后性和低效性。

2.3土地復(fù)墾法規(guī)缺乏針對性

我國土地面積較大，地形比較復(fù)雜。而政府并未針對不同地區(qū)出臺不同性質(zhì)的土地復(fù)墾法規(guī)，如西北地區(qū)水資源短缺，氣候惡劣；礦山開采地區(qū)荒漠化嚴(yán)重，存在一定的地質(zhì)災(zāi)害等，這些都沒有很好的土地復(fù)墾技術(shù)支持，這與我國在土地復(fù)墾科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新方面的不足有關(guān)，這些都使現(xiàn)存的土地復(fù)墾法律法規(guī)顯得很“脆弱”。

2.4公眾參與形式缺乏多樣性

雖然《土地復(fù)墾條例》中規(guī)定了鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與，但是具體的參與形式、程序并未明確規(guī)定，使得公眾并未參與決策過程、參與功能并不明顯，缺乏群眾基礎(chǔ)。

結(jié)束語

面對目前我國嚴(yán)重的人地矛盾問題的嚴(yán)重性，土地復(fù)墾是解決用地不足的有效手段，同時(shí)對保護(hù)土地也有很大的促進(jìn)作用，因此建立健全的土地復(fù)墾法律、法規(guī)體系，加大土地復(fù)墾工作的資金投入，研究先進(jìn)的復(fù)墾技術(shù)，加強(qiáng)政府的管理機(jī)制，鼓勵(lì)公眾的參與力度變得尤為重要。

近年來，雖然我國已形成一些比較成熟的復(fù)墾方法和技術(shù)，但由于土地復(fù)墾工作起步相對較晚，各項(xiàng)管理機(jī)制、法律法規(guī)不健全，并且待復(fù)墾面積大，復(fù)墾資金投入不足，加之公眾認(rèn)識度不高，使得土地復(fù)墾率一直較低。為了緩解這種矛盾，近兩年國土資源部和地方政府不斷補(bǔ)充和完善土地復(fù)墾的政策法規(guī)，但由于損毀土地類型較復(fù)雜，歷史遺留問題較多，并且復(fù)墾技術(shù)理論研究又落后于實(shí)踐工作，至今仍然未形成一套完整、適合的土地復(fù)墾體系來指導(dǎo)土地復(fù)墾工作。要健全科學(xué)使用的土地復(fù)墾法律、法規(guī)。就要適應(yīng)土地復(fù)墾工作范疇的擴(kuò)展和工作要求的提高，加強(qiáng)管理技術(shù)體系，優(yōu)化和補(bǔ)充復(fù)墾技術(shù)研究，加大公眾參與力度，完善資金來源與使用程序，細(xì)化不同區(qū)域不同類型的復(fù)墾方法，投入土地復(fù)墾工作科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新。只有這樣才能有效的改善我國土地復(fù)墾的現(xiàn)狀。

（作者單位：陜西省華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司）

[1]田新凱.土地復(fù)墾法律法規(guī)問題研究[D].山西:山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012

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[3]金丹，卞正富.國內(nèi)外土地復(fù)墾政策法規(guī)比較與借鑒[J].中國土地科學(xué)，2009，23(10)

[4]鄖文聚，范金梅.中國資源枯竭城市土地復(fù)墾研究[J].中國發(fā)展，2012，12(5)

[5]中華人民共和國國務(wù)院.土地復(fù)墾條例[Z].2011-2-22

1004-7026（2015）01-0040-03中國圖書分類號：S289

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