農(nóng)村集體農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)改革的幾個(gè)理論與政策問題

□張曉山

農(nóng)村集體農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)改革的幾個(gè)理論與政策問題

□張曉山

有的地區(qū)在開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)時(shí)，提出對(duì)農(nóng)村集體土地等資源資產(chǎn)要向作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民確實(shí)權(quán)、頒鐵證。關(guān)于征地補(bǔ)償款，采取“征誰補(bǔ)誰”政策。但是在分配征地補(bǔ)償收入時(shí)，存在農(nóng)戶土地確權(quán)證失效問題，一些農(nóng)民依據(jù)現(xiàn)有法律要求在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員中平分補(bǔ)償款，最終其利益訴求得以實(shí)現(xiàn)。

1　農(nóng)村集體農(nóng)用地成員權(quán)與用益物權(quán)之間的矛盾

十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變?！庇械牡貐^(qū)在開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)時(shí)，提出對(duì)農(nóng)村集體土地等資源資產(chǎn)要向作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民確實(shí)權(quán)、頒鐵證。關(guān)于征地補(bǔ)償款，采取“征誰補(bǔ)誰”政策。但是在分配征地補(bǔ)償收入時(shí)，存在農(nóng)戶土地確權(quán)證失效問題，一些農(nóng)民依據(jù)現(xiàn)有法律要求在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員中平分補(bǔ)償款，最終其利益訴求得以實(shí)現(xiàn)。北京市政府也規(guī)定，“當(dāng)遇到國(guó)家建設(shè)征地時(shí)，無論是農(nóng)戶承包地、村民宅基地、集體建設(shè)用地等土地補(bǔ)償款，均應(yīng)當(dāng)按照征地方案確定時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員平均分配或者平均量化”。

確權(quán)面臨制度上的瓶頸，確完了也可能會(huì)被翻盤?！拌F證不鐵”說明了什么？這折射出法律之間的矛盾以及法律與政策之間的矛盾?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；《農(nóng)村土地承包法》第五條也規(guī)定了成員的權(quán)利。上述法律規(guī)定涉及的是農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的成員權(quán)，其中隱含的是“天賦地權(quán)”的思想，是一種個(gè)人權(quán)利，隨著成員的離開或去世，這種權(quán)利就消亡。十七屆三中全會(huì)《決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”；《農(nóng)村土地承包法》的第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地?！钡?7條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！钡?2條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！鄙鲜龇梢?guī)定涉及的是農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的用益物權(quán)，其中隱含的是“生不增、死不減”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利原則。在實(shí)踐中個(gè)人權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然會(huì)出現(xiàn)沖突，兩種權(quán)利的訴求都可以找到法律依據(jù)。

要解決個(gè)人權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間的矛盾，一種可供探討的改革思路，是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的單個(gè)成員權(quán)利轉(zhuǎn)化為以農(nóng)戶為單位的成員權(quán)利，將集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶成員對(duì)該組織土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他集體資產(chǎn)的權(quán)利固化到某一個(gè)時(shí)點(diǎn)，使成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)利相統(tǒng)一。在具體操作中，涉及到確權(quán)中的土地調(diào)整問題。長(zhǎng)久不變，我們認(rèn)為應(yīng)該是跨越承包期限的長(zhǎng)久不變。但起點(diǎn)在哪里？確權(quán)的土地是農(nóng)戶在二輪承包中獲得的土地還是經(jīng)過調(diào)整的土地？在確定起點(diǎn)之前是否還可以調(diào)整？一些地方的試驗(yàn)是，在確權(quán)過程中，在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，將土地調(diào)整、如何調(diào)整等交由群眾討論解決，堅(jiān)持“大穩(wěn)定小調(diào)整”，在承包地實(shí)測(cè)確權(quán)后，實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，以戶為單位承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變。外嫁女、入贅婿、新生兒等成員變動(dòng)問題在戶內(nèi)自己解決，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛由個(gè)人與集體之間的行政性糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝?nèi)部財(cái)產(chǎn)權(quán)的民事糾紛，無論以后人口如何變化都不再調(diào)整土地。農(nóng)戶對(duì)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在何等條件下有處置和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利則由法律來決定。

中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有2億多小農(nóng)戶，有近2.7億的農(nóng)村勞動(dòng)力的主要就業(yè)渠道不是農(nóng)業(yè)，他們賴以生存的主要生產(chǎn)資料不是土地。當(dāng)前在農(nóng)村，來自土地的農(nóng)業(yè)收入在總收入中的比重持續(xù)下降，土地的生活保障功能逐漸弱化，人們已逐漸接受了“死不減，生不增”，跨越承包期限實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”已具備了一定的條件，有可能將土地從“公平”功能轉(zhuǎn)為“效率”功能。但這種探索已突破了農(nóng)村土地承包法的框架，必須有農(nóng)村土地承包法和相應(yīng)法令修訂的跟進(jìn)。

2　集體農(nóng)用地確權(quán)、確股與確地之間的關(guān)系

確權(quán)是賦能的前提。對(duì)承包地行使處置權(quán)能的前提是要有明晰的產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)在：產(chǎn)權(quán)對(duì)象明確，即承包地確定；產(chǎn)權(quán)權(quán)利人明確，一權(quán)一主。但在現(xiàn)實(shí)中，有地沒證(沒有辦理或沒有發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)證)、有證沒地(地已被非法轉(zhuǎn)為其他用途)、證實(shí)不符(權(quán)證所載面積與實(shí)際面積不一致)等情況非常普遍。因此，賦予承包地處置權(quán)能改革的基礎(chǔ)是承包地確權(quán)，厘清承包地上存在的不清晰的權(quán)利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、地塊、面積明確到戶，固化承包地權(quán)利并長(zhǎng)久不變。

關(guān)于確權(quán)方式，存在確地塊與確股份之爭(zhēng)，前者強(qiáng)調(diào)承包戶權(quán)利的保護(hù)，后者強(qiáng)調(diào)耕地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的便利。2014年中央文件提出“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。不考慮談判權(quán)利對(duì)權(quán)益的影響，確地與確股對(duì)收益權(quán)的影響較小。但從處置權(quán)角度看，兩種確權(quán)方式的結(jié)果是截然不同的。如果確地塊，農(nóng)戶處置權(quán)的對(duì)象顯然是具體地塊的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果確股份，那么農(nóng)戶處置權(quán)的對(duì)象只能是股份，而不是具體的承包地。在確股的情況下，承包農(nóng)戶甚至對(duì)承包地占有、使用的權(quán)利也得不到保證，出現(xiàn)權(quán)利的弱化。確權(quán)本身作用只限于明晰產(chǎn)權(quán)，做不到為產(chǎn)權(quán)提供保護(hù)，確權(quán)的效力還需要健全的制度來保障。但確權(quán)至少不能弱化農(nóng)民保護(hù)產(chǎn)權(quán)的能力，甚至減少其他權(quán)能。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，確股后農(nóng)戶如有用地需求，股份社依然可以通過調(diào)地的方式給予滿足。根據(jù)《土地承包法》，包括互換在內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)都應(yīng)建立在平等協(xié)商與自愿的基礎(chǔ)上。要保證確股情況下這種調(diào)地符合農(nóng)戶的意愿，確股首先就必須是基于農(nóng)戶的真實(shí)意愿表達(dá)。恰如股份公司是股東自愿帶產(chǎn)權(quán)清晰的個(gè)人資產(chǎn)入股成為按份共有的資產(chǎn)，確股應(yīng)該是在確地基礎(chǔ)上的延伸，先有明晰的對(duì)承包地的產(chǎn)權(quán)，再基于農(nóng)戶意愿自愿選擇入股實(shí)現(xiàn)土地股份合作。因此，確地與確股不應(yīng)成為并列的確權(quán)方式。實(shí)踐中，在一些城郊發(fā)達(dá)地區(qū)，即使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)推行后，仍一直采取高度集中、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，中央文件提出“可以確權(quán)確股不確地”，是對(duì)這類少數(shù)地區(qū)農(nóng)村土地制度特殊性所長(zhǎng)期形成的路徑依賴的一種認(rèn)可，但對(duì)農(nóng)戶承包自家耕地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式占支配地位的廣大農(nóng)村地區(qū)，確權(quán)方式首選確地，確股是確地基礎(chǔ)上的發(fā)展，要防范從易于操作、便于規(guī)模經(jīng)營(yíng)等理由出發(fā)違背農(nóng)民意愿使用確股方式。

3　怎么看待農(nóng)民的農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系以及經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

在土地租金不斷攀升的情況下，一種觀點(diǎn)主張淡化承包權(quán)，更多保護(hù)和放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)實(shí)際務(wù)農(nóng)人的利益。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：上述觀點(diǎn)是以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)，鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入，而不是側(cè)重于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

關(guān)鍵是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給誰？是外來的公司為主，還是主要流轉(zhuǎn)給一部分集體成員？長(zhǎng)期以來的爭(zhēng)論實(shí)際集中在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)是企業(yè)還是農(nóng)戶？中國(guó)大陸發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是走東亞日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)小農(nóng)戶逐步現(xiàn)代化的道路，還是走西方資本主義大農(nóng)業(yè)(地主、租地農(nóng)業(yè)資本家和農(nóng)業(yè)雇傭工人的三位一體)的發(fā)展道路？派生出來的還有以什么方式流轉(zhuǎn)，政府推動(dòng)還是農(nóng)民按自愿原則自我交易、如何保證流轉(zhuǎn)用途不能改變等問題。

對(duì)未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式基本走向和發(fā)展道路的判斷應(yīng)作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策導(dǎo)向的前提和基礎(chǔ)。我們的基本判斷是：由基本國(guó)情所決定，中國(guó)不可能僅有一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。在中國(guó)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，混合型、多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形式以及多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體正在出現(xiàn)。在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的構(gòu)成是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(大量小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶、傳統(tǒng)小農(nóng)戶)與新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè))并存；中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的構(gòu)成是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、口糧農(nóng)業(yè)(生存農(nóng)業(yè))與市場(chǎng)化、專業(yè)化和商品化程度較高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并存。大農(nóng)業(yè)與小農(nóng)業(yè)并存。

中央的政策從2001年的中央18號(hào)文件提出不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地，到2013年中央1號(hào)文件提出：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)”，十八屆三中全會(huì)《決定》又提出：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式”，實(shí)際上是對(duì)多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體存在的認(rèn)可。關(guān)于工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，要規(guī)范經(jīng)營(yíng)者的行為，保護(hù)其合法權(quán)益。但鑒于人多地少的具體國(guó)情，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能忽視經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情，工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地的模式不應(yīng)成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式的主流。

在尊重農(nóng)民意愿的前提下，可以因地制宜地發(fā)展多元化、混合型的各種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。鼓勵(lì)集體所有農(nóng)地的部分所有權(quán)人擴(kuò)大規(guī)模，打造家庭經(jīng)營(yíng)的升級(jí)版(家庭農(nóng)場(chǎng))；或塑造新小農(nóng)(現(xiàn)代小農(nóng))。但如果農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有者通過讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)所得到的收益與未來的經(jīng)營(yíng)沒有任何關(guān)系，則必然會(huì)出現(xiàn)承包權(quán)所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的利益分割問題，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離造成的租金和利潤(rùn)此長(zhǎng)彼消的問題必然會(huì)存在。理想的方式是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有者通過讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)所得到的收益與未來的經(jīng)營(yíng)效益直接掛鉤。在一些地區(qū)，以專業(yè)大戶為經(jīng)營(yíng)主體，以農(nóng)戶承包土地這一核心生產(chǎn)要素為基礎(chǔ)，以農(nóng)機(jī)為農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步載體，農(nóng)民帶地入社、發(fā)展合作經(jīng)營(yíng)，組建農(nóng)民土地股份合作社，這種模式使農(nóng)戶成為規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體，一定程度上消減了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離造成的利益沖突。既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；又避免了工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)、大規(guī)模租賃農(nóng)戶承包地可能產(chǎn)生的負(fù)面影響；還能使農(nóng)村中的老弱群體、小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶或外出打工的農(nóng)民也從合作社的發(fā)展中受益。這是中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的一種值得注意的模式。

（作者單位：全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)）