關(guān)于“人的城市化”的三種主張

□賀雪峰

關(guān)于“人的城市化”的三種主張

□賀雪峰

新型城鎮(zhèn)化很重要的一點是強調(diào)“人的城市化”。人的城市化，總體來講，就是不能只是城市規(guī)模的擴大，不能只是土地城市化，而且要將農(nóng)民化進城市。當(dāng)前正是在如何將農(nóng)民化進城市的政策上面有三種不同的主張。

觀點一：農(nóng)民自主的城市化

第一種關(guān)于“人的城市化”的主張，強調(diào)“農(nóng)民自主的城市化”。這種主張認(rèn)為，城郊農(nóng)村可以通過建小產(chǎn)權(quán)房獲得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，從而靠自己的力量順利融入城市。這樣的農(nóng)民城市化，就是農(nóng)民自主的城市化。我們知道，經(jīng)濟發(fā)展、城市擴張只可能是平面推進城市化。城郊農(nóng)地首先被用于城市建設(shè)，農(nóng)地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生巨大的土地增值收益，這個增值收益是經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張所附著在特定區(qū)位土地上的。若特定區(qū)位土地非農(nóng)使用增值收益正好歸占有這塊土地的農(nóng)民所有，則這個特定區(qū)位的農(nóng)民將不用投入任何資本，也不用付出任何努力和承擔(dān)任何風(fēng)險，就可以獲得巨大利益，從而成為土地食利者。這樣的特定區(qū)位農(nóng)民的所謂自主城市化，意義不大。

主張“農(nóng)民自主城市化”的另外一個理由是，他們認(rèn)為，正是城郊農(nóng)民自主開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房而增加了城市商品房的供給，打破了地方政府和開發(fā)商對土地和商品房的壟斷，從而可以降低房價，讓進城農(nóng)民買得起住房。

“農(nóng)民自主城市化”主張的核心是認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許城郊農(nóng)民自由開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地農(nóng)房自由入市，反對政府壟斷城市建設(shè)用地一級市場，反對農(nóng)地征收，反對地方政府通過低價征地、高價賣地來獲得土地財政收入。這種主張甚至認(rèn)為，之所以當(dāng)前個別地方政府會有嚴(yán)重腐敗，就是因為土地財政讓地方政府有了腐敗的空間，以及地方政府有了錢，就會用這些錢去蓋樓堂館所、修大廣場，這樣造成了資源的浪費。

觀點二：絕大多數(shù)農(nóng)民的城市化

第二種“人的城市化”主張認(rèn)為，城市化的關(guān)鍵是農(nóng)民城市化，這個農(nóng)民是指全國絕大多數(shù)的農(nóng)民，而不只是僅占全國農(nóng)民總數(shù)不足5%的城郊農(nóng)民。這種主張認(rèn)為，人的城市化的核心是進城農(nóng)民工可以在城市安居，而進城農(nóng)民工能否在城市安居取決于兩個條件，一是政府有無能力為進城農(nóng)民工提供廉租房，二是政府能否建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施。允許所謂農(nóng)民自主城市化，允許城郊農(nóng)地農(nóng)房自由入市，允許農(nóng)民自建小產(chǎn)權(quán)房，不僅在規(guī)劃上是荒謬的，在實踐上也是難以操作的，而且，城郊農(nóng)民自主城市化實際上是讓城郊特定區(qū)位農(nóng)民獲得了經(jīng)濟發(fā)展附著在特定土地上的農(nóng)地非農(nóng)使用的全部增值收益，而這筆收益目前正以土地財政的形式主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。之所以“中國城市像歐洲”，主要就得益于地方政府獲得了大部分土地出讓金，并將之主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二種“人的城市化”主張認(rèn)為，人的城市化不能只是城郊5%農(nóng)民的城市化，更不能讓城郊極少數(shù)農(nóng)民成為土地食利者，而必須是所有進城農(nóng)民的城市化。為了讓所有或絕大部分進城農(nóng)民可以在城市安居，國家就必須為他們提供住房和基本保障。要讓農(nóng)民擁有退出農(nóng)村宅基地、住房和土地承包經(jīng)營權(quán)這三項權(quán)利，變?yōu)檗r(nóng)民進城安居的資本或第一桶金。第二種“人的城市化”主張尤其是強調(diào)農(nóng)民工進城能否獲得住房和基本的公共設(shè)施條件，因此可以稱為“農(nóng)民工住得下來的城市化”。

觀點三：可逆的城市化

第三種“人的城市化”主張一種“可逆的城市化”，或者說是主張一種可以讓農(nóng)民既自由進城，進城失敗后還可以自由返鄉(xiāng)的城市化。這種主張認(rèn)為，在當(dāng)前中國人均GDP只有歐美日1轅7的國情下面，中國不可能為所有進城農(nóng)民工提供他們在城市安居的收入和就業(yè)條件。中國農(nóng)民工進城往往表現(xiàn)為年輕時進城務(wù)工經(jīng)商，年齡大了仍然要返回農(nóng)村。正是當(dāng)前“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”勞動力再生產(chǎn)模式，使農(nóng)民家庭可以有比較高的收入，而只有比較少的支出。當(dāng)然，隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)增長，城市可以為越來越多進城農(nóng)民工提供在城市體面安居的就業(yè)與收入機會，但在未來很長一個時期，城市卻不可能為大多數(shù)(更不可能是全部)進城農(nóng)民工在城市體面完成勞動力再生產(chǎn)的條件。農(nóng)民工進城失敗后可以返鄉(xiāng)，對于農(nóng)民工來講，是十分重要的保障，是他們的基本人權(quán)，是中國城市化政策的底線。讓進城失敗的農(nóng)民回得去農(nóng)村，這是第三種“人的城市化”主張的核心方面。

允許農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自由往返的主張，在政策上就反對僅僅5%農(nóng)民的所謂自主城市化，而認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將特定區(qū)位的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促進中國經(jīng)濟發(fā)展，從而為越來越多進城農(nóng)民工提供在城市體面安居的就業(yè)與收入條件。這個意義上講，第三種關(guān)于“人的城市化”的主張贊同第二種關(guān)于“人的城市化”的觀點。同時，第三種“人的城市化”的主張還認(rèn)識到，在當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展階段，進城農(nóng)民風(fēng)險很大，即使國家有能力為進城農(nóng)民提供廉租房，進城農(nóng)民也無法在城市獲得體面安居的條件，無法體面地完成勞動力的再生產(chǎn)，其結(jié)果是，全家進城的農(nóng)民家庭，經(jīng)濟收入低，家庭關(guān)系緊張，生活壓力向喪失城市就業(yè)機會的老年人轉(zhuǎn)移。而若可以回得去農(nóng)村，老年農(nóng)民的退養(yǎng)是可以與種糧、與自給自足經(jīng)濟、與村莊熟人社會結(jié)合起來的?；蛟诔鞘袩o法待得下去的中老年農(nóng)民，在農(nóng)村卻可以繼續(xù)維持最低限度的體面生活。

三種觀點對比與發(fā)展前景

筆者認(rèn)為，人的城市化，關(guān)鍵是要有農(nóng)民工可進可退的城市化，是可以選擇的城市化，不是只讓農(nóng)民進城，其中大多數(shù)人卻無法獲得基本的體面生活所需收入與就業(yè)，而要淪落到城市貧民窟的城市化。

而涉及到可進可退，尤其是可退，即雖然所有進城農(nóng)民都希望在城市安居，但在當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展階段，大部分進城農(nóng)民工其實是不可能真正在城市獲得體面安居所需基本的收入與就業(yè)條件的，大部分農(nóng)民工只能自己年輕時進城，父母和子女仍然留守農(nóng)村，且往往要在自己年老時返回農(nóng)村。因為返回農(nóng)村就可以與土地結(jié)合起來，在村莊熟人社會中延續(xù)人與土地、人與自然和人與人之間的和諧關(guān)系，就可以做到退養(yǎng)與種地的結(jié)合，就可以找到身體和靈魂的安全感，就可告別在城市漂泊不定的生活。

問題是，進城農(nóng)民在城市失敗后他們回不回得去？只要讓農(nóng)民仍然有農(nóng)村的住房、宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民就回得去農(nóng)村。如果他們的父母仍然在種“戶均不過十畝”的小塊承包地，從土地上獲得收入與就業(yè)，等父母年老不再可以種地，他們進城又難以安居時，他們就可以回到農(nóng)村種地：他們同時有種地的場所、工具、技術(shù)和土地，他們順利地通過種地來實現(xiàn)退養(yǎng)，而他們的城市化夢想就交給已經(jīng)長大的可能運氣更好的下一代。只要他們可以在農(nóng)村安居退養(yǎng)，他們就可以為進城子女提供在城市放手拼搏的大后方，而不是全家困在城市：年齡大的人無就業(yè)與收入，中間年輕人全力打拼，卻無法讓一個上有老下有小的家庭過好日子，更難對未來有所奢望。

這個意義上講，當(dāng)前中國農(nóng)村，農(nóng)民所有的三項基本權(quán)利：農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和耕地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)民的基本保障和社會保險，是他們維持底線生存的基本資料，這樣的基本資料是不允許交易的，也是不能失去的，一旦中國農(nóng)民失去了以上三項基本權(quán)力，農(nóng)民在進城失敗后不再可能回得到農(nóng)村，那么，城市內(nèi)必然會形成大規(guī)模的貧民窟，在這些貧民窟中，農(nóng)民因為失去與土地的結(jié)合，而無能為力，而漂泊不定，而流離失所。城市貧民窟不僅是中國農(nóng)民的悲劇，而且也一定會導(dǎo)致中國現(xiàn)代化的困境：農(nóng)民沒有退路，國家就沒有出路。

這個意義上，筆者對前面兩種關(guān)于“人的城市化”的主張持保留態(tài)度，認(rèn)為這兩種主張都缺少對當(dāng)前中國發(fā)展階段以及農(nóng)民家庭勞動力再生產(chǎn)模式的考慮，往往以藝術(shù)化的想象來討論城市化和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，忽視了當(dāng)前中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)幾乎已經(jīng)消滅所有限制農(nóng)民工進城的體制機制障礙，而仍然對資本下鄉(xiāng)設(shè)限，從而使當(dāng)前中國已經(jīng)過剩的資本無法下鄉(xiāng)，并因此具有保護農(nóng)民利益的巨大轉(zhuǎn)變。由剝削型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來的保護型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國仍然可以保持住中國經(jīng)濟奇跡和走出中等收入陷阱的“制度紅利”。

我與第二種“人的城市化”的主張反對城郊農(nóng)地農(nóng)房自由入市、反對小產(chǎn)權(quán)房是一致的。我們認(rèn)為，城郊特定位置的土地非農(nóng)使用增值收益來自經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張，正是全國人民的經(jīng)濟發(fā)展以及理應(yīng)造福全國人民的城市化，才將土地非農(nóng)使用的增值收益附著在特定區(qū)位土地上，這樣的土地增值收益與恰好位于這塊土地上的農(nóng)民個體努力沒有關(guān)系。而中國經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造，已經(jīng)消滅土地私有制，消滅了土地食利者階層，從而可以做到特定區(qū)位土地非農(nóng)使用的“漲價歸公”，以及“地利共享”。特定區(qū)位土地非農(nóng)使用增值收益的“漲價歸公”，并以土地財政形式來建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施才使得中國這樣一個人均GDP相當(dāng)于歐洲1轅7國家的“城市像歐洲”。城市基礎(chǔ)設(shè)施顯然不只是政績工程和面子工程，而是保證城市生產(chǎn)、生活運行的基本條件，是城市潤滑劑。當(dāng)前中國制造的國際競爭力一方面來自已經(jīng)不再廉價的勞動力，一方面來自且越來越來自中國目前良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

本來中國已經(jīng)消滅了土地食利者，這正是中國可以創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展奇跡的原因，我們現(xiàn)在就完全沒有必要再造一個土地食利者階級出來。唯如此，中國才能順利走出中等收入陷阱，真正實現(xiàn)人的城市化。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）