論財政收入再分配職能的有效性

◇黃英勝

目前，居民收入差距問題已成為社會經(jīng)濟發(fā)展中急需解決的重要問題，如處理不好分配問題，就會導致經(jīng)濟結(jié)構的失衡、社會的不穩(wěn)定，阻礙社會主義和諧社會的發(fā)展。因此，要完善我國財政收入的分配制度，要以民眾的利益為制訂政策的依據(jù)，堅持 “初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”的原則，發(fā)揮其再分配職能的作用。

一、財政的收入再分配職能闡述

財政對收入分配的調(diào)節(jié)源自于人們對社會公平的追求，其公平是指經(jīng)濟和社會兩個層面，經(jīng)濟公平是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，其生產(chǎn)要素的投入應獲得合理的報酬，社會公平是指社會資源的合理分配。目前，我國居民收入的再分配主要是通過政府的財政手段來實現(xiàn)，對居民收入再分配主要包括利用稅收手段和財政支出來控制，其中通過稅收手段來調(diào)節(jié)收入過高問題，利用財政支出手段來解決貧困問題和不公平現(xiàn)象。從稅收手段來說，它是財政調(diào)節(jié)再分配收入的有力方式，其主要是通過合理設計稅收對象、稅率、稅種以及減免政策等制度來調(diào)節(jié)分配。運用稅收調(diào)節(jié)再分配，不僅直接調(diào)節(jié)了居民的收入，還間接地影響了他們的社會經(jīng)濟行為，引起了社會經(jīng)濟活動的變化。財政支出則是政府進行調(diào)節(jié)再分配的重要手段，政府把財政收入集中起來，將其投入到滿足社會公共需要的領域，保證人民享受公平的福利。財政支出調(diào)節(jié)分配包括直接和間接兩種形式，直接調(diào)節(jié)是財政支付轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)政府不以取得商品或勞務為補償而轉(zhuǎn)移給受益主體并實現(xiàn)財政支出，其主要形式包括社會保障支出、財政補貼支出等。間接調(diào)節(jié)是指財政支出不會直接轉(zhuǎn)移給受益者，而是向其提供公共服務來實現(xiàn)調(diào)節(jié)。

二、我國財政收入再分配能力的現(xiàn)狀

隨著市場經(jīng)濟的不斷推進，收入分配制度的改革也不斷被推進，經(jīng)過30多年的摸索，我國已初步形成了具有中國特色的收入再分配體系，現(xiàn)行的財政收入再分配能力體現(xiàn)于整個財政“收入——支出”過程中。因此，本文從財政收入與財政支出兩個視角來分析收入再分配的職能。

（一）基于收入結(jié)構分析再分配職能

我國財政收入相對復雜，有大量的政府收入游離于財政預算之外，中央不斷強化改革，實施了集中收付制度，嚴格管理政府的收入和支出，但還會存在大量的預算外收入，游離于財政監(jiān)管。這些預算外收入，部分用于了發(fā)展地方經(jīng)濟和完善基礎設施建設，但一些收入成為了少數(shù)人的隱性收入，拉大了居民收入差距，引發(fā)了社會問題。這種財政分散弱化了財政收入的再分配職能。同時，稅收收入影響了收入的再分配職能，尤其是財產(chǎn)稅、所得稅等直接稅影響較大，但因我國稅制結(jié)構的限制，導致稅收收入中不能真正調(diào)節(jié)收入分配，個人所得稅等具有調(diào)節(jié)分配作用的稅種難以構成稅收主力，使得財政調(diào)節(jié)收入分配能力不強。另外，我國缺乏相對完整的個人收入和財政登記體系，居民收入和財政狀況具有隱蔽內(nèi)容，還有些中小企業(yè)的收支賬目不全面，導致政府難以了解實際情況，稅賦的征收較困難，削弱了調(diào)節(jié)收入差距的能力。

（二）基于支出結(jié)構分析再分配職能

從上個世紀90年代起，我國加強對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，運用財政政策進行調(diào)控，確保我國經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。從近年我國財政支出情況來看，經(jīng)濟建設比重雖有所下降，但仍處于較高水平，而社會保障的支出所占比重較低，遠遠低于西方發(fā)達國家水平。財政支出對提高低收入者的收入水平?jīng)]有發(fā)揮其作用。財政對教育和衛(wèi)生方面的支出相對較少，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間存在著不平衡，對改善落后地區(qū)和扶持貧困人群投入資金不多。我國財政資金多用于發(fā)揮其穩(wěn)定經(jīng)濟的職能，收入分配職能難以有效地發(fā)揮作用。

三、影響我國財政收入再分配職能效用的原因

財政收入再分配職能的效用是由財政制度及運行環(huán)境所決定，要分析財政收入再分配職能“弱化”的原因，就要深入挖掘其制度及環(huán)境存在的問題。

（一）財政職能關系的不協(xié)調(diào)。在我國財政體制改革的過程中，較為重視財政收入的再分配職能，但收入分配制度長期堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，基于“效率”考量，強化了財政收入再分配職能的效用。但從“公平”方面考慮，卻弱化了財政收入再分配的效用。由于對公平性有所忽視，導致了居民收入差距擴大。經(jīng)濟發(fā)展過程中，對財政收入的再分配職能不夠重視，財政收入再分配制度體系不健全，必然會導致財政再分配職能難以發(fā)揮效用，對居民收入的調(diào)節(jié)作用不明顯。

（二）稅收制度的不完善。稅收會改變社會成員在國民收入分配中所占比重，減少或增加其可支配收入。但這種減少或增加是不均等的，并會影響居民的收入分配格局。我國的稅制結(jié)構以流轉(zhuǎn)稅為主，有利于發(fā)揮財政收入職能，但不利于財政收入分配職能發(fā)揮作用。因流轉(zhuǎn)稅具有累退性質(zhì)，難以體現(xiàn)稅收的公平原則，其按比例進行征收，使得納稅人的稅負因消費增加而下降，個人收入的增加就會降低相應的稅負。因此，這就造成了低收入者要用收入的較大份額來承擔稅收，而高收入者則只需較小份額。目前，我國流轉(zhuǎn)稅所占比重過高，所得稅比重較小，尤其是個人所得稅的作用難以發(fā)揮。這些都導致了財政收入在對居民收入差距的調(diào)節(jié)上不能發(fā)揮其效用。

（三）財政社會保障制度的不健全。財政社會保障體系是支撐社會經(jīng)濟發(fā)展的“保護傘”，是緩解收入分配矛盾的重要手段。財政社會保障體系以公平為基礎，但現(xiàn)行制度的“公平性”不強，甚至會起到“逆調(diào)節(jié)”收入差距的作用。我國對社會保障的財政投入堅持“全覆蓋、多層次”的政策，力求能使城鄉(xiāng)居民都享受福利待遇。但財政對社會保障的投入具有針對性，沒有真正地面向整個社會，因而難以發(fā)揮調(diào)節(jié)居民收入差距的效用。同時，我國財政對社會保障的投入主要是以地方統(tǒng)籌為主，各類社會保障的待遇是按照同一比例制訂的，由于城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間居民收入水平有差距，使得各類社會保障資金和保障水平也存在差距，致使財政社會保障體系難以發(fā)揮其公平的效用。

（四）財政轉(zhuǎn)移支付的不合理。目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付力度加大、結(jié)構有所優(yōu)化，其作用日益發(fā)揮出來，對縮小地區(qū)間財政能力差異起到作用，但要實現(xiàn)均等化還尚有距離。現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付尚不規(guī)范、轉(zhuǎn)移力度小、調(diào)節(jié)功能較弱，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展的作用不明顯，抑制居民收入差距拉大作用有限?，F(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付形式相對復雜，既有原有的體制補助、專項補助等，還有分稅制后增加的稅收返還等，但具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付比例較小，這種模式容易導致效率低下。

四、對提升我國財政收入再分配職能有效性的建議

采取有效的措施來縮小居民收入差距，是深化改革、構建和諧社會的重要任務。因此，要提升財政收入再分配職能的有效性，來解決居民收入分配的問題。

（一）要強化財政收入再分配的作用。政府財政是完善收入分配制度、調(diào)整居民收入分配格局，實現(xiàn)共同富裕的重要保證。居民收入差距是市場經(jīng)濟運行出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象，這就要靠政府“有形的手”來調(diào)節(jié)。我國財政收入分配職能的弱化是居民收入差距擴大的重要原因之一，以財政為主體的再分配在國民收入分配體系中作用不突出。要提升財政收入再分配的有效性，必須突出其地位、強化其職能。要對財政職能進行準確定位，明確財政收入再分配的目前，制訂符合社會經(jīng)濟發(fā)展的再分配原則。政府要在發(fā)揮財政宏觀調(diào)控職能作用的同時，適當弱化財政直接配置資源職能，協(xié)調(diào)財政收入再分配職能的“效率”和“公平”的關系，發(fā)揮國家財政在調(diào)節(jié)居民收入差距方面的作用。

（二）要優(yōu)化稅收結(jié)構，發(fā)揮其在分配中的調(diào)節(jié)作用。要強化財政收入的再分配職能，就必須完善和優(yōu)化稅收結(jié)構，提高直接稅所占比重。目前，以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收結(jié)構的負面影響逐步顯現(xiàn)，直接稅收入比重較少，其中所得稅比重更低，具有調(diào)節(jié)再分配職能的個人所得稅、社會保障稅等職能受限。因此，要調(diào)整稅收結(jié)構，逐步向人們征收財政稅、遺產(chǎn)稅，完善消費稅來加大直接稅的比重。同時，要完善個人稅制度，實現(xiàn)社會保障由“費”向“稅”的轉(zhuǎn)化。政府要逐步構建以個人所得稅和社會保障稅為主體，財產(chǎn)稅、消費稅等互補的直接稅為主的稅收結(jié)構。

（三）要健全財政社會保障體制。政府對社會保障的財政投入要堅持“低水平、廣覆蓋”的原則，確保財政投入水平與社會保障發(fā)展水平相一致，真正地發(fā)揮財政收入的調(diào)節(jié)作用。政府要建立層次清晰、責任明確的社會保障體系，要逐步開征社會保障稅，將其作為社會保障資源的基本來源，同時可投入一部分財政資金進行補充。要適時推進社會保障制度的改革，逐步增加個人收入的支出責任。

（四）要規(guī)范財政支付轉(zhuǎn)移制度。政府要明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標，使得財政轉(zhuǎn)移支付合理化，實現(xiàn)公共財政為區(qū)域提供均等化的服務，協(xié)調(diào)區(qū)域之間的發(fā)展。要整合、削減與均等化目標不一致的轉(zhuǎn)移支付，逐年降低并最終取消稅收返還，同時把各類補助項目整合進入一般轉(zhuǎn)移支付。還要精簡專項轉(zhuǎn)移支付，保留必要的地方農(nóng)業(yè)、扶貧等特殊轉(zhuǎn)移支付。要轉(zhuǎn)變單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，發(fā)展多元化的橫縱交織模式，強化轉(zhuǎn)移支付的協(xié)調(diào)作用。

綜上所述，要提升財政收入再分配的有效性，要先強化財政職能，明確財政收入再分配的原則和目標。同時，要逐步建立健全財政收入再分配體系，從稅收結(jié)構、社會保障體制和轉(zhuǎn)移支付制度三方面著手強化公平性。

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