鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)及其化解對策研究——基于泰州市姜堰區(qū)俞垛、張甸、白米三鎮(zhèn)政府負(fù)債情況的實(shí)證分析

張樹俊

（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)及其化解對策研究——基于泰州市姜堰區(qū)俞垛、張甸、白米三鎮(zhèn)政府負(fù)債情況的實(shí)證分析

張樹俊

（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起社會廣泛的關(guān)注。從泰州市姜堰區(qū)俞垛、張甸、白米三鎮(zhèn)政府負(fù)債情況來看，政府資金入不敷出，債務(wù)數(shù)額較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債形成的原因是多方面的，主要有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長困難；債務(wù)管理集中度不高；強(qiáng)農(nóng)惠民配套資金數(shù)額較大；往年負(fù)債沒有得到有效化解。要化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，必須從增收節(jié)支、嚴(yán)控債務(wù)、強(qiáng)化管理、加強(qiáng)融資平臺建設(shè)等四個(gè)方面入手。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；泰州；姜堰；債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)通常是由財(cái)政赤字轉(zhuǎn)化而成，“是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支矛盾的集中反映，也是政治和經(jīng)濟(jì)活動共同作用的結(jié)果”[1]。從發(fā)展的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債本很正常，但過度負(fù)債將引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付危機(jī)，這種危機(jī)會影響基層政府形象和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會穩(wěn)定。[2]目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債情況如何，如何化解政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)？帶著這一問題，近期我們到泰州市姜堰區(qū)俞垛鎮(zhèn)、張甸鎮(zhèn)、白米鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，結(jié)論是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)較大，需要高度重視，并采取有效措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化解。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的基本情況

俞垛鎮(zhèn)是一般農(nóng)村鎮(zhèn)，位于蘇中里下河地區(qū)，鎮(zhèn)域面積82平方公里，人口約4.8萬。張甸鎮(zhèn)是革命老區(qū)，位于姜堰區(qū)西南部，鎮(zhèn)域面積92平方公里，人口約9萬。白米鎮(zhèn)（姜堰區(qū)高新技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)園）是工業(yè)相對發(fā)達(dá)鎮(zhèn)區(qū)，也是泰州市鎮(zhèn)園一體化建設(shè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，位于姜堰區(qū)和南通市海安縣交界處，總面積51平方公里，人口約4.5萬。從調(diào)研情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種債務(wù)的總體規(guī)模較大，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）政府資金入不敷出，債務(wù)數(shù)額較大

據(jù)調(diào)查，目前俞垛鎮(zhèn)實(shí)際債務(wù)余額為3 439.04萬元，占2014年鎮(zhèn)一般預(yù)算收入的78%，占2014年鎮(zhèn)分成財(cái)力的170%，占鎮(zhèn)財(cái)政總支出的62%，占2014年鎮(zhèn)國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.18%。如果再加上2014年底欠區(qū)財(cái)政往來款4 630萬元，那么全鎮(zhèn)債務(wù)已超過8 000萬元。而在這些債務(wù)中，上級核準(zhǔn)俞垛鎮(zhèn)上報(bào)的債務(wù)只有1 939萬元，比實(shí)際債務(wù)少1 500萬元，占全部債務(wù)的43%。之所以出現(xiàn)上述情況，是因?yàn)橛岫怄?zhèn)債務(wù)大多屬于工程債務(wù)，即與債權(quán)人之間存在無規(guī)范的續(xù)借續(xù)還合同，這些都未經(jīng)上級審查批準(zhǔn)，所以得不到上級的承認(rèn)。

張甸鎮(zhèn)近年來隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐不斷加快，財(cái)政收入得到持續(xù)穩(wěn)步增長，2014年實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入1.22億元，公共財(cái)政預(yù)算收入6 036萬元，較2011年增長52%。但收入的增長仍跟不上支出需求的增長，人員經(jīng)費(fèi)、民生資金、公益事業(yè)等硬性支出增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)政的承受能力，變成了新的債務(wù)源，債務(wù)似滾雪球般越滾越大。截至2014年12月，張甸鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模已達(dá)7 975萬元。

截至2015年7月底，白米鎮(zhèn)債務(wù)余額為5.6億元。以上三鎮(zhèn)所欠債務(wù)僅靠其自身力量已經(jīng)無法償還。

（二）負(fù)債領(lǐng)域各有不同

據(jù)調(diào)查，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史基礎(chǔ)與發(fā)展存在差異，政府負(fù)債領(lǐng)域不盡相同。如俞垛鎮(zhèn)的主要負(fù)債是：區(qū)域供水工程等欠款2 039.04萬元，占債務(wù)總額的59%；為解決振昌公司環(huán)保問題，借入1 000萬元作為何野村民搬遷補(bǔ)償款，占債務(wù)總額的29%；為保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定等借入400萬元，占債務(wù)總額的11.63%。

張甸鎮(zhèn)的主要負(fù)債是：農(nóng)民土地征用本金3 030萬元，其中用于328國道建設(shè)1 045萬元，用于集鎮(zhèn)及工業(yè)集中區(qū)1 985萬元；標(biāo)準(zhǔn)廠房投資614萬元；預(yù)收企業(yè)及個(gè)人土地出讓金1 200萬元，其中殷俊正450萬元、華煜公司700萬元、東順溫控50萬元；兌付供銷社社員股金借款185萬元，其中國投150萬元，國信典當(dāng)35萬元；社會公益事業(yè)建設(shè)欠款1 750萬元，其中危橋改造和農(nóng)村公路建設(shè)計(jì)1 215萬元，鎮(zhèn)文廣中心185萬元，鎮(zhèn)中心幼兒園350萬元；欠區(qū)財(cái)政預(yù)算內(nèi)往來款1 196萬元。

白米鎮(zhèn)園區(qū)所屬融資平臺公司直接貸款3.2億元，借戶貸款1.8億元，其他渠道借（欠）款0.6億元。三鎮(zhèn)負(fù)債情況不同，俞垛、張甸兩鎮(zhèn)主要是保運(yùn)轉(zhuǎn)與公益建設(shè)型負(fù)債，白米鎮(zhèn)則主要是投資建設(shè)型負(fù)債。

（三）“三?！必?fù)債有擴(kuò)大趨勢

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足及支出加大，因此保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定等諸方面的債務(wù)有擴(kuò)大的趨勢。如俞垛鎮(zhèn)目前用于“三保”方面的債務(wù)就達(dá)400萬元，占債務(wù)總額的11.6%。張甸鎮(zhèn)2011年財(cái)政收入8 624萬元，鎮(zhèn)級可用資金2 573萬元；2014年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入1.22億元，鎮(zhèn)級可用資金3 121萬元。剔除民生配套資金1 437萬元，張甸鎮(zhèn)可用資金僅剩1 684萬元，而僅人員經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)就需2 318萬元，這一剛性支出所形成的缺口即達(dá)634萬元。白米鎮(zhèn)每年剛性支出需6 122萬元，其中全鎮(zhèn)每年人員經(jīng)費(fèi)支出需2 680萬元，機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)需700萬元，民生支出2 742萬元。隨著社保制度的改革，社保基金缺口將越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱也將越來越重。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債形成的主要原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與支出不協(xié)調(diào)產(chǎn)生的原因主要有兩方面：一方面是由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，另一方面受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能以及縣（區(qū)）政策因素的影響。[3]當(dāng)然，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)不同，發(fā)展模式不同，形成政府負(fù)債的因素也不同。但有些因素是具有共性的，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入下滑、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入過大、負(fù)債管理不善、化解措施不力等等。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增長困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增長困難的原因主要有：一是受國際金融危機(jī)的影響。2008年以后，經(jīng)濟(jì)下行的趨勢一直沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，而運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及民生支出又不斷增長，因此財(cái)政負(fù)債開始逐年增加。二是稅收分成不盡合理。分稅制改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可用財(cái)力比重逐步下降。以白米鎮(zhèn)為例，2010年白米鎮(zhèn)財(cái)政收入為2.02億元，稅收分成財(cái)力為344萬元；2011年財(cái)政收入為2.71億元，稅收分成財(cái)力為963萬元；2012年財(cái)政收入為2.76億元，稅收分成財(cái)力為701萬元；2013年財(cái)政收入為3.15億元，稅收分成財(cái)力為2 327萬元。三是由于國家、省相繼出臺了取消或降低行政事業(yè)性收費(fèi)的政策，尤其是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，除了稅收分成財(cái)力和向部分企業(yè)收取土地使用費(fèi)外，已無其他收入來源。四是為了切實(shí)緩解基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)困難以及財(cái)政面臨的壓力，從中央到地方都出臺了“三獎一補(bǔ)”政策，刺激財(cái)政困難的地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，切實(shí)緩解地方財(cái)政困難，但“三獎一補(bǔ)”對于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高額的債務(wù)來說，只是杯水車薪，難以從根本上解決增收問題。[4]

（二）債務(wù)管理集中度不高

目前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在債務(wù)問題上賬實(shí)、賬表還不完全相符，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因主要是債務(wù)管理集中度不高。一方面，在固定資產(chǎn)購置、使用、流轉(zhuǎn)、處置等方面還存在重購輕管、重錢輕物現(xiàn)象；另一方面，財(cái)政各種報(bào)表沒有全部真實(shí)地反映政府的債務(wù)情況，比如政府隱性債務(wù)既不在賬上反映，又不在報(bào)表附注中說明。此外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前對于政府的負(fù)債欠賬項(xiàng)目均缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，甚至連統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑都沒有。由于缺乏具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不僅各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的真實(shí)數(shù)據(jù)無法統(tǒng)計(jì)，而且負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)也無法運(yùn)用，因而也就無法建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。此外，目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，也沒有找到科學(xué)的管理辦法，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)還處于“一盤散沙”的狀況。由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理不力，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債不受約束，從而形成“滾雪球效應(yīng)”。

（三）強(qiáng)農(nóng)惠民配套資金數(shù)額較大

近年來上級出臺的強(qiáng)農(nóng)惠民政策開始得到逐步落實(shí)，補(bǔ)助力度逐年加大，鎮(zhèn)級財(cái)政配套資金也水漲船高。比如2014年俞垛鎮(zhèn)各項(xiàng)民生性配套資金達(dá)1 283萬元，其中新農(nóng)合配套資金為427萬元，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)配套資金為425萬元，均占債務(wù)總額的12%。張甸鎮(zhèn)2014年鎮(zhèn)級民生配套資金總額達(dá)1 437萬元，其中城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金為453萬元，較2011年增加了167萬元；低保、五保資金為307萬元，較2011年增加了201萬元；新農(nóng)合資金為284萬元，較2011年增加了46萬元。此外尊老金99萬元，水稻、小麥、油菜保險(xiǎn)資金54萬元，公共衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)37萬元。上述這些配套資金，均給地方政府增加了很大的壓力，有時(shí)為了項(xiàng)目實(shí)施，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不大量舉債。

（四）強(qiáng)推項(xiàng)目增多

近年來，上級在鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)行推動的民生工程如改水、綠化等項(xiàng)目增多，但很多項(xiàng)目并沒有充分的資金來源，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承受能力不相適應(yīng)，因而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，三鎮(zhèn)的民生工程債務(wù)占了債務(wù)總額的很大部分，如俞垛鎮(zhèn)區(qū)域供水工程等欠款達(dá)2 039.04萬元，占債務(wù)總額的59%。為解決振昌公司環(huán)保問題，鎮(zhèn)政府負(fù)債達(dá)1 000萬元，以對何野村村民搬遷進(jìn)行補(bǔ)償，此項(xiàng)又占債務(wù)總額的29%。再如，張甸鎮(zhèn)大力實(shí)施農(nóng)村公路建設(shè)和農(nóng)村危橋改造，鎮(zhèn)鎮(zhèn)府負(fù)債達(dá)1 215萬元，一方面明顯改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，另一方面也增加了鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（五）往年負(fù)債沒有得到有效化解

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可用財(cái)力主要由預(yù)算內(nèi)分成資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入兩部分組成，非稅收入是指上級相關(guān)的獎補(bǔ)資金，而獎補(bǔ)資金的金額是相當(dāng)少的，根本解決不了負(fù)債存量問題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期以來政府債務(wù)纏身，沒有償還能力，有時(shí)候?yàn)榱嘶饷?，只能是拆東墻補(bǔ)西墻。比如張甸鎮(zhèn)，2001年上級要求對合作基金會和供銷社社員股金進(jìn)行專項(xiàng)清理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政通過再貸款的方式先行兌付社員股金，上級財(cái)政再通過年終結(jié)算逐年予以扣還。因此，張甸鎮(zhèn)2014年末的1 196萬元往來賬中即包含合作基金會再貸款550萬元、供銷社股金再借款150余萬元?？梢姡@一項(xiàng)債務(wù)實(shí)際上并沒有得到化解，從張甸鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)財(cái)力來看，實(shí)也無法化解。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)化解

（一）增收節(jié)支

首先是增收。一是合理劃分縣（區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的稅收分配。建議調(diào)整財(cái)稅體制，增加增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅等主體稅種的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比例，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生等剛性支出有足夠的財(cái)力支撐。二是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。一方面要推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)，加大招商引資力度，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來擴(kuò)大財(cái)政收入來源；另一方面要加大技改投入，促進(jìn)產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級，增強(qiáng)鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，以提升化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是挖掘閑置、老舊資產(chǎn)包括基礎(chǔ)設(shè)施的變現(xiàn)潛力，同時(shí)要清理結(jié)算賬面往來款項(xiàng)，加強(qiáng)債權(quán)清收，增加償債資金來源。

其次是節(jié)支。一是轉(zhuǎn)變投資方向。由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識不足，加之不合理的行政管理體制和不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考評制度，因此有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將財(cái)力投到了不該投的地方，對此要調(diào)整方向，減少不必要的支出。[5]二是以控制進(jìn)人、控制用車費(fèi)用、控制會議支出為重點(diǎn)，嚴(yán)控各項(xiàng)一般性支出，努力壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，保證政府將有限的資金用于必須由政府來承擔(dān)的公用事業(yè)上。三是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力。比如凡要求鎮(zhèn)政府實(shí)施的為民所辦的實(shí)事項(xiàng)目，不要強(qiáng)行要求鎮(zhèn)級政府配套；再如就鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育階段的受益范圍而言，義務(wù)教育不應(yīng)成為鎮(zhèn)級政府的事權(quán)。以俞垛鎮(zhèn)為例，如果取消義務(wù)教育事權(quán)，僅此一項(xiàng)，財(cái)政每年即可減少支出600萬元。四是創(chuàng)新投資模式，主要是要創(chuàng)新公益性項(xiàng)目投資運(yùn)營模式，推廣采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與具有一定收益的公益性事業(yè)投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。

（二）嚴(yán)控債務(wù)

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持量入為出、收支平衡的原則。要杜絕脫離實(shí)際的政績工程、形象工程；要實(shí)行規(guī)?？刂?，對一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)都要納入限額管理。二是科學(xué)編制政府債務(wù)收支計(jì)劃和建立償還機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編制年度財(cái)政收支預(yù)算的同時(shí)，要編制統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等相關(guān)內(nèi)容。三是建立政府債務(wù)的控制標(biāo)準(zhǔn)上限，控制債務(wù)規(guī)模。對超標(biāo)的債務(wù)要及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號，做到既保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，滿足民生支出需求，又有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。四是規(guī)范舉債程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債需要完善審批制度，對舉債的必要性要進(jìn)行充分論證，使舉債符合政府履行公共服務(wù)職能的要求，符合解決公益事業(yè)和民生問題的主體任務(wù)要求。五是消除“暗箱操作”?？傊?，探求鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的解決之道，必須明晰化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政透明度的關(guān)系，為最終化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)奠定良好的體制基礎(chǔ)。[6]政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)也不得推給政府償還。同時(shí)要完善擔(dān)保機(jī)制，除法律規(guī)定外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得以政府或個(gè)人名義為企業(yè)等提供債務(wù)擔(dān)保，避免間接形成政府債務(wù)。

（三）強(qiáng)化管理

一是要強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會計(jì)、政府會計(jì)、單位會計(jì)等賬上反映的需要償還的債務(wù)統(tǒng)計(jì)匯總，實(shí)時(shí)監(jiān)測債務(wù)收支情況，并做到賬實(shí)相符、賬表相符。二是強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)機(jī)制。要通過加強(qiáng)制度建設(shè)，切實(shí)改變因缺乏問責(zé)機(jī)制所導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)無視舉債規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)的狀況。在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債行為的評價(jià)力度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的相關(guān)指標(biāo)，如風(fēng)險(xiǎn)情況、化解舊債情況等納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的指標(biāo)體系。三是建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制，使責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)相統(tǒng)一。四是強(qiáng)化債務(wù)資金使用管理。要提高債務(wù)資金使用效益，對所涉及工程建設(shè)資金加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，深入做好全過程跟蹤審計(jì)工作，切實(shí)加強(qiáng)工程拆遷審計(jì)和竣工決算審計(jì)，嚴(yán)肅查處項(xiàng)目建設(shè)中高估冒算、挪用侵占資金、擠占建設(shè)成本和損失浪費(fèi)等現(xiàn)象，努力提高投資效益。

（四）平臺建設(shè)

平臺建設(shè)是多方面的，這里主要是就融資平臺而言。由于現(xiàn)行財(cái)政體制和金融政策對財(cái)政赤字和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)行為具有約束性，因此搭建融資平臺是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U大支出規(guī)模的理想出路。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求和完成各項(xiàng)法定增長等支出任務(wù)情況，通過組建投融資平臺公司等渠道來增加可支配資金來源。這樣，一方面規(guī)避了《預(yù)算法》不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債的法律風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，將部分短期難以消化的支出事項(xiàng)滯留在平臺公司，既實(shí)現(xiàn)了支出的增加，又沒有增加財(cái)政赤字。但有一點(diǎn)必須注意，在建設(shè)融資平臺的同時(shí)，要加快建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立的投融資平臺要去除行政色彩，投融資平臺的經(jīng)營決策要更多地體現(xiàn)市場導(dǎo)向，注重投融資職能的發(fā)揮。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支矛盾的集中反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債應(yīng)該有一定的度，并要有效地控制在一定范圍之內(nèi)。否則，若引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付危機(jī)，將既影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的形象，也影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)較大，需要引起各級政府的高度重視，并采取切實(shí)有效措施，從多方面加以解決。

[1] 宋玲妹.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的成因及化解對策[J].中國市場，2008（1）：16-17.

[2] 王鳳.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成原因及化解對策[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計(jì)，2012（7）：121-122.

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（責(zé)任編輯：畢士奎）

A Study of the Debt Risk and the Countermeasures for Town-level Governments: An Empirical Analysis of the Debt Situations of the Three Towns of Yuduo, Zhangdian and Baimi of Jiangyan District in Taizhou

ZHANG Shu-jun
(Taizhou Municipal Party School, Taizhou 225300, China)

The debt risk of town-level governments has aroused the wide attention of the society. The debt situations of the three towns of Yuduo, Zhangdian and Baimi of Jiangyan District of Taizhou indicate that the government funds cannot make both ends meet, and they are involved in deep debts. Various causes contributed to the town-level government debts, which mainly include difficulties to increase town government revenues, inadequate concentration of debt control, high demand for the special funds to benefit the farmers, and ineffective solutions of the previous-year debts. To reduce the debt risk of town-level governments, four aspects should be taken into consideration, namely, revenue increase and expense reduction, strict debt control, management reinforcement, and financing platform development.

town-level governments；Taizhou；Jiangyan；debt; risk；conntermeasure

F127

A

1008-7931（2015）06-0080-04

2015-09-22

張樹?。?957—），男，江蘇姜堰人，教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。