土地整理項(xiàng)目評(píng)審工作中一些問題的思考及探討

□鐘春華

土地整理項(xiàng)目是國土資源部門為提高土地的利用率、加強(qiáng)土地效益的產(chǎn)出而組織實(shí)施的項(xiàng)目，一般由國土資源部土地整理中心負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。本人從事土地整理項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算評(píng)審工作兩年多，對(duì)福建省龍巖市七個(gè)縣（縣級(jí)市）的土地整理項(xiàng)目實(shí)施評(píng)審、就目前已評(píng)審的項(xiàng)目存在的一些問題進(jìn)行了一些總結(jié)思考：

1 項(xiàng)目實(shí)施過程組織管理中存在的一些問題，造成項(xiàng)目實(shí)施的效果難以保證

1.1 宣傳力度不夠，缺乏民眾的參與熱情

土地整理項(xiàng)目的業(yè)主單位為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，業(yè)主單位往往作為政府的一項(xiàng)行政任務(wù)來落實(shí)或者是為一屆政府在任期內(nèi)完成某項(xiàng)目標(biāo)來實(shí)施。缺乏民眾的熱情，民眾對(duì)項(xiàng)目工作的理解認(rèn)識(shí)不夠，雖然知道這是一項(xiàng)民生工程，是政府為民眾辦實(shí)事的好事，但一涉及到個(gè)人利益的時(shí)候就會(huì)產(chǎn)生消極、被動(dòng)、抵觸的情緒，難以讓民眾積極投入配合到這項(xiàng)工作上來，有的農(nóng)民甚至?xí)趯?shí)施過程中提出一些無理的要求。如我市有個(gè)土地整理項(xiàng)目在實(shí)施過程中，由于運(yùn)輸建設(shè)材料的拖拉機(jī)要經(jīng)過該村自建的道路，有的村民居然攔車擋道，不讓運(yùn)輸建設(shè)材料的車輛通行，理由是讓這些車輛的通行會(huì)使該道路損壞；土地整理工程村民也能做，為什么一定要招投標(biāo)讓外地人來做？得不到群眾的理解與支持，容易使組織實(shí)施者陷入被動(dòng)狀態(tài)。

1.2 對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施流于形式，不注重實(shí)際效果

土地整理項(xiàng)目資金作為財(cái)政無償投入資金，許多項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)就存在錯(cuò)誤的導(dǎo)向，投入多少不是按項(xiàng)目建設(shè)需要來確定，而是先估計(jì)可爭取到項(xiàng)目資金，按可爭取到的資金來盲目確定建設(shè)任務(wù)。因此，難免會(huì)造成工程建設(shè)的質(zhì)量和數(shù)量達(dá)不到群眾的期望或根本未考慮群眾的實(shí)際需求，造成資金的無端浪費(fèi)。如我市部分土地整理項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，涉及的一些田間道路，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)未能充分考慮村民的實(shí)際需求，而該田間道同時(shí)又是重要的村道，該項(xiàng)目雖然實(shí)施了，但實(shí)施的結(jié)果卻未能使農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件得到實(shí)際改善。

1.3 工程實(shí)施過程缺乏規(guī)范的管理

土地整理項(xiàng)目的實(shí)施過程可以說任務(wù)重、管理人員少，業(yè)務(wù)水平參差不齊，缺少合理健全的的的管理制度和規(guī)范的管理手段，難以確保質(zhì)量和數(shù)量，容易產(chǎn)生投機(jī)取巧、偷工減料的現(xiàn)象。如：在公路路邊，村子邊的工程做得像模像樣，偏遠(yuǎn)地帶就少做多報(bào)；設(shè)計(jì)中為漿砌塊石檔土墻，施工者在無人監(jiān)管時(shí)，變成了干砌塊石擋土墻，僅在正面縫內(nèi)灌少許砂漿，光看表面無法發(fā)現(xiàn)這些問題。形成質(zhì)量無保證，無驗(yàn)收的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和投入的技術(shù)規(guī)范依視覺效果為準(zhǔn)，容易出現(xiàn)偏差的現(xiàn)象。

1.4 項(xiàng)目的財(cái)務(wù)核算人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差或領(lǐng)導(dǎo)不重視，導(dǎo)致項(xiàng)目資金的收支情況無法真實(shí)反映

作為項(xiàng)目的財(cái)務(wù)核算人員，應(yīng)該要參與項(xiàng)目全過程管理，但是由于領(lǐng)導(dǎo)往往沒有這種管理意識(shí)，通常財(cái)務(wù)人員只進(jìn)行一些事后的票據(jù)記賬工作，或者只根據(jù)崗位要求，隨意配備一名根本不是財(cái)務(wù)專業(yè)的人員進(jìn)行項(xiàng)目資金收支的核算，有些財(cái)務(wù)核算人員對(duì)項(xiàng)目資金的管理辦法不了解或?qū)ω?cái)務(wù)核算基本要求不清楚。項(xiàng)目資金管理相關(guān)規(guī)定是應(yīng)實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制或?qū)嵭朽l(xiāng)鎮(zhèn)專戶專賬管理制。目前的情況是除省級(jí)項(xiàng)目因省里有統(tǒng)一的在線核算系統(tǒng)，專門要求設(shè)立專戶、實(shí)行專賬核算外，其余大部分項(xiàng)目資金未實(shí)行專戶管理，而與國土部門的行政經(jīng)費(fèi)混在一起使用，對(duì)項(xiàng)目收支也未設(shè)置專賬進(jìn)行核算，導(dǎo)致項(xiàng)目資金的收支管控不到位。

2 項(xiàng)目資金的管理規(guī)范或制度不完善，對(duì)項(xiàng)目投入資金進(jìn)行核定時(shí)的一些情況難以準(zhǔn)確把握

目前關(guān)于工程造價(jià)的預(yù)算定額規(guī)范已經(jīng)相對(duì)較完整。財(cái)政部、國土資源部于2011年還根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)修訂了原于2005年制定的《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》，一是調(diào)整了項(xiàng)目劃分，二是提高了人工預(yù)算單價(jià)，三是明確了主要材料限價(jià)計(jì)費(fèi)，四是完善了費(fèi)用構(gòu)成，五是補(bǔ)充了定額子目，六是優(yōu)化了預(yù)算表格。市國土資源局聯(lián)合市財(cái)政局也在新預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)地方實(shí)際情況細(xì)化了部分項(xiàng)目的定額規(guī)定。除一些砂石等就地取材的材料需根據(jù)具體項(xiàng)目情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)外，大棕材料及人工費(fèi)的預(yù)算均有依據(jù)可循。但針對(duì)土地整理項(xiàng)目資金的管理，雖然國土資源部、（國土資發(fā)[2000]282號(hào)關(guān)于印發(fā)《土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理暫行辦法》的通知），省國土資源廳聯(lián)合財(cái)政廳、地市一級(jí)的國土部門也有出臺(tái)一些關(guān)于項(xiàng)目資金管理的法規(guī)，規(guī)范等文件，但這些規(guī)定較籠統(tǒng)或可操作性差，以下就發(fā)現(xiàn)的一些問題及對(duì)財(cái)務(wù)評(píng)審工作的影響進(jìn)行分析探討。

2.1 項(xiàng)目資金的存款利息收入難以認(rèn)定

根據(jù)基建財(cái)務(wù)制度相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該作為項(xiàng)目成本的沖減項(xiàng)。但土地整理項(xiàng)目資金相關(guān)管理辦法未明確利息收入的處理方法是沖減項(xiàng)目投入成本，還是作為項(xiàng)目資金的補(bǔ)充收入。目前評(píng)審的項(xiàng)目存在著幾種情況：1、實(shí)行專戶管理、專帳核算；2、未實(shí)行專戶管理、專帳核算；3、實(shí)行專帳核算，未實(shí)行專戶管理。針對(duì)第1種情況，利息收入準(zhǔn)確核算，規(guī)范管理。評(píng)審過程中，我的做法只能是對(duì)于專戶管理、單獨(dú)反映的利息收入只在報(bào)告中的資金到位情況相關(guān)表格中單獨(dú)反映，而未作為投入成本的沖減數(shù)。因?yàn)榭紤]到后兩種情況，帳上根本未反映項(xiàng)目資金的利息收入，本身這種不規(guī)范的做法應(yīng)該得到相應(yīng)懲罰的（目前沒有相關(guān)的懲罰規(guī)定）。如果評(píng)審中把帳上有反映出來利息收入作為投入成本的沖減，勢(shì)必造成不公平。當(dāng)然對(duì)于那些項(xiàng)目較大，資金較多的項(xiàng)目，如果能夠適當(dāng)測(cè)算出利息收入作為一項(xiàng)收入進(jìn)行反映，作為投入成本的抵減項(xiàng)，從而減少財(cái)政資金的投入是一種更加完善的做法。

2.2 項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償費(fèi)難以界定

目前項(xiàng)目預(yù)算中的拆遷補(bǔ)償費(fèi)均按項(xiàng)目總投資的一定比例計(jì)算，而不是對(duì)具體項(xiàng)目的實(shí)際拆遷量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察后時(shí)行預(yù)算。在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審的過程中本人也多次提出拆遷補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該是在實(shí)地勘察后根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，再按相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)去預(yù)計(jì)的。作為評(píng)審的依據(jù)應(yīng)該是相應(yīng)的項(xiàng)目整理前的影像資料、實(shí)地勘測(cè)的相關(guān)數(shù)據(jù)。但是目前評(píng)審的項(xiàng)目來看，實(shí)地勘測(cè)數(shù)據(jù)及項(xiàng)目實(shí)施前的影像資料均難以獲取，只有一些發(fā)放補(bǔ)償款的清單（部分還有補(bǔ)償協(xié)議），有些有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)文件，有些連補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也無法提供。雖然有些項(xiàng)目單位提供了公示材料，但這公示材料并不是在某張報(bào)紙上公示，而是帖一張紙拍一張照片（本人認(rèn)為這樣的公示材料的證明力太低）。在評(píng)審過程中，只能是聽經(jīng)辦人的一些口述，看看發(fā)放清單及補(bǔ)償協(xié)議，難以核實(shí)款項(xiàng)款項(xiàng)發(fā)生的真實(shí)性。這樣也就難免一些項(xiàng)目單位在這一項(xiàng)上套取項(xiàng)目資金。

2.3 業(yè)主單位管理費(fèi)難以準(zhǔn)確公平地核定

預(yù)算中也是根據(jù)項(xiàng)目總投資的一定比例計(jì)算的。但相關(guān)規(guī)定中并沒有針對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施好壞及完整程度，明確區(qū)分撥付進(jìn)度及撥付標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。實(shí)際工作中有些項(xiàng)目完整實(shí)施；有些項(xiàng)目只實(shí)施部分；有些項(xiàng)目只進(jìn)行了些前期工作，未實(shí)施下去；已實(shí)施的項(xiàng)目完成的質(zhì)量狀況也不盡相同。相關(guān)部門在驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中往往又未能詳細(xì)地描述工程的完成的質(zhì)量。在評(píng)審過程中，本人只能是看項(xiàng)目是否通過驗(yàn)收，對(duì)于通過驗(yàn)收的的項(xiàng)目，業(yè)主單位管理費(fèi)基本按預(yù)算額予以核定，對(duì)于未通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，則根據(jù)項(xiàng)目已實(shí)施部分最后審定的工程造價(jià)占預(yù)算造價(jià)的比例來核定業(yè)主單位管理費(fèi)。對(duì)于只進(jìn)行前期工作未實(shí)施的項(xiàng)目，則無法核定業(yè)主單位管理費(fèi)。

以上是本人從事土地整理項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)審工作兩年多的一些看法，不妥之處敬請(qǐng)批評(píng)指正。