深化農(nóng)村土地制度改革的調(diào)查與思考

□呂永興

1 農(nóng)村土地制度改革概況

1．1 實(shí)行了“五統(tǒng)一”的農(nóng)地征用制度

本文以湖北省武穴市為例。2009年以來，武穴市在農(nóng)村土地征用制度改革方面進(jìn)行了積極的探索。該市以土地儲(chǔ)備供應(yīng)中心為平臺(tái)，通過實(shí)施土地收儲(chǔ)制度，強(qiáng)化政府征收土地權(quán)力的唯一性，實(shí)現(xiàn)政府高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。堅(jiān)決實(shí)行建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理的“五統(tǒng)一”制度。湖北省武穴市國土部門代表市政府行使征收土地主體職責(zé)，負(fù)責(zé)宣傳征地政策、簽訂征地協(xié)議、組織報(bào)批材料；市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)土地統(tǒng)征前期事務(wù)性工作及土地儲(chǔ)備；鎮(zhèn)處村規(guī)劃、國土部門只面對(duì)市土地儲(chǔ)備供應(yīng)中心一家。任何單位和個(gè)人不得與農(nóng)戶私訂征地協(xié)議，或以租代征形式非法使用集體土地。具體征用標(biāo)準(zhǔn)見下表：

適用范圍 年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn) 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)I類區(qū)域 武穴辦事處1600元/667h m232000元/667h m2 I I類區(qū)域 刊江、田鎮(zhèn)辦事處、龍坪鎮(zhèn)、1500元/667h m230000元/667h m2Ⅲ類區(qū)域梅川、花橋、余川、大金、石佛寺、四望、大法寺鎮(zhèn)、萬丈湖辦事處1400/667h m2，23800元/667h m2執(zhí)行文件依據(jù)《湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的通知》（鄂政發(fā)【2009】46號(hào)）

1.2 建立了完善失地農(nóng)民的安置機(jī)制

（1）實(shí)施被征地村實(shí)行留地安置、留地發(fā)展政策，保障農(nóng)民政策選項(xiàng)權(quán)益。為了保持村級(jí)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，市政府對(duì)于被征地面積較大的村實(shí)行留地發(fā)展政策。原則上按所在村（社區(qū)）版圖面積的10%預(yù)留給村作為該村（社區(qū)）級(jí)集體建設(shè)用地。留用地由村（社區(qū)）集體用于商業(yè)、工業(yè)項(xiàng)目按規(guī)劃自主開發(fā)經(jīng)營，發(fā)展壯大村（社區(qū)）級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。（2）加大民生傾斜力度，實(shí)行征地激勵(lì)政策。市政府對(duì)武穴辦事處、刊江辦事處轄區(qū)范圍內(nèi)的村（社區(qū)）每征收一畝土地，一次性獎(jiǎng)勵(lì)1~2萬元，對(duì)田鎮(zhèn)工業(yè)新區(qū)、火車站工業(yè)園規(guī)劃范圍內(nèi)的村（社區(qū)），每征收一畝土地，一次性獎(jiǎng)勵(lì)0.5萬元。（3）逐步完善被征地農(nóng)民保險(xiǎn)政策，建立被征地農(nóng)民保障體系?！妒腥嗣裾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理工作的決定》(武政發(fā)[2012]15號(hào))文件規(guī)定，自一個(gè)村（社區(qū)）一個(gè)區(qū)域內(nèi)70%農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議之日起，90日內(nèi)由市財(cái)政局籌集資金、人社局負(fù)責(zé)辦好被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。堅(jiān)持同征同保的原則，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中個(gè)人承擔(dān)7000元，村（社區(qū)）集體部分的資金15000元由市財(cái)政承擔(dān)。同時(shí)，建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，從土地凈收益中撥付5%到市財(cái)政被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶。

1.3 積極推行土地增減掛鉤連帶制度

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。實(shí)質(zhì)是將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地這一生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)。2011年以來，武穴市緊緊抓住全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的大好機(jī)遇，以土地綜合整治為抓手，穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)掛鉤項(xiàng)目，破解了用地難題。截止目前，全市共計(jì)整理復(fù)墾土地117hm2，保障了龍坪鎮(zhèn)、馬口工業(yè)園、刊江團(tuán)山工業(yè)園等重大項(xiàng)目及時(shí)落地和基礎(chǔ)設(shè)施用地需求。

2 現(xiàn)行土地征用制度存在的主要問題

2.1 建設(shè)用地增長態(tài)勢(shì)迅猛，基本農(nóng)田保護(hù)問題日益突出

土地是不可再生的資源。國家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，法律明文規(guī)定各省劃定的基本農(nóng)田應(yīng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上。武穴市工業(yè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，近年來進(jìn)行較大規(guī)模的工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)的開發(fā)建設(shè)，工業(yè)企業(yè)發(fā)展迅速，項(xiàng)目用地量越來越大；同時(shí)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市規(guī)劃正在相應(yīng)作出調(diào)整，城市建設(shè)用和農(nóng)民建房用地面積在不斷擴(kuò)大，這就給基本農(nóng)田保護(hù)工作帶來了較大的難度。

2.2 征用補(bǔ)償設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民的利益難以保障

由于我國對(duì)征地補(bǔ)償實(shí)行的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，土地補(bǔ)償?shù)姆秶^窄，只補(bǔ)償直接損失，不補(bǔ)償間接損失，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。2004年11月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，在農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上有所突破，即使這個(gè)指導(dǎo)意見，其制定的農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然過低。按此標(biāo)準(zhǔn)，一畝糧田的補(bǔ)償平均也就30000元左右，而這塊地的使用權(quán)拿到二級(jí)市場(chǎng)上掛牌拍賣，最少的價(jià)格也有二三十萬元，優(yōu)等地還遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)字。造成這種狀況，主要原因有三：其一、現(xiàn)在國家實(shí)行的土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)依然由該耕地前三年的平均畝產(chǎn)值決定，沒有能體現(xiàn)被征用土地的市場(chǎng)價(jià)格。其二、征地范圍隨意擴(kuò)大。無論是國家公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，還是房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、工業(yè)企業(yè)用地，都可以對(duì)農(nóng)民集體土地實(shí)施征用，而且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一樣的。其三、土地收益分配上劃。補(bǔ)償收益分配政府上劃，大量補(bǔ)償收益用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。而且在目前的實(shí)際做法中，往往還存在各種理由降低征收補(bǔ)償?shù)氖侄?，這就再一次使失地農(nóng)民利益遭受損害。

2.3 農(nóng)村社會(huì)保障制度責(zé)任主體缺失，影響失地農(nóng)民的生活保障

我國是農(nóng)業(yè)大國,土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的安身立命之本。由于農(nóng)村不象城市那樣建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障。在農(nóng)村,失地農(nóng)民首先關(guān)注的是眼前利益,他們考慮的通常都是通過征地能得到多少征地補(bǔ)償費(fèi)用,由于習(xí)慣了“日出而做,日落而息”的傳統(tǒng)耕作方式,再加上農(nóng)村本身?xiàng)l件的局限性,他們不會(huì)也不可能對(duì)失地后的生活做出較好的安排,一般的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不會(huì)將本來就不多的土地補(bǔ)償款給農(nóng)民購買社會(huì)保險(xiǎn),且絕大多數(shù)失地農(nóng)民屬于沒文化、沒資金、沒技術(shù)的弱勢(shì)群體,想創(chuàng)業(yè)非常難。國家雖然針對(duì)失地農(nóng)民采取了一定的安置措施,但這些安置措施只是風(fēng)起云涌的征地潮中的杯水車薪,大多數(shù)失地農(nóng)民都是領(lǐng)到一次性貨幣補(bǔ)償費(fèi)后自謀出路,于是很多失地農(nóng)民拿著征地補(bǔ)償費(fèi)坐吃山空后生活就陷入困境。與其失地后過著那種毫無保障的生活,還不如守著自己的三分田，這也是為什么許多農(nóng)民死活不同意征地的重要原因。

2.4 涉農(nóng)政策監(jiān)督機(jī)制尚不健全，損害了農(nóng)民合法權(quán)益

當(dāng)前由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不清，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地補(bǔ)償款，致使農(nóng)民不能享受到應(yīng)有利益。為有效保護(hù)被征地者的合法權(quán)益，其它國家和地區(qū)除設(shè)立土地決策、咨詢、執(zhí)行機(jī)構(gòu)外，還專門設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)裁決征收者與土地所有者之間的爭(zhēng)議，以保證土地征收的合理性與公平性，如香港設(shè)立土地審裁處，法國設(shè)立征收裁判所等。我國就缺乏這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)來裁決征收過程中的爭(zhēng)議，矯正不當(dāng)、違規(guī)征地行為進(jìn)而保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償款的分配、使用監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補(bǔ)償金發(fā)放不暢、分配混亂，克扣、貪污屢禁不止，極大損害了農(nóng)民合法權(quán)益，嚴(yán)重影響耕地保護(hù)，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、和諧發(fā)展。

3 深化土地征用管制制度的改革路徑與優(yōu)化

3.1 合理開發(fā)利用優(yōu)化配置土地資源

快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，建設(shè)用地的供求矛盾是不可避免的，而國家規(guī)定的基本農(nóng)用田保護(hù)率，在今后的幾年中不可能有較大的調(diào)整和突破。那么，應(yīng)當(dāng)積極利用現(xiàn)有的土地政策，因地制宜，統(tǒng)一規(guī)劃，合理開發(fā)，優(yōu)化配置土地資源。一是大力整理土地。進(jìn)一步制定和完善土地整理規(guī)劃和計(jì)劃，建立征地調(diào)節(jié)基金制度，并制定相應(yīng)的配套措施和獎(jiǎng)勵(lì)措施，以最大限度地彌補(bǔ)全市建設(shè)用地指標(biāo)的缺口。二是科學(xué)規(guī)劃，合理開發(fā)現(xiàn)有土地資源。經(jīng)營土地是政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的重要內(nèi)容，經(jīng)營土地不能簡單地只是“以地生財(cái)”，應(yīng)該包含土地資源和土地資產(chǎn)并重管理兩方面內(nèi)容。通過科學(xué)規(guī)劃，合理開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定、健康發(fā)展提供資源保障。三是堅(jiān)決禁止圈地現(xiàn)象，提高工業(yè)用地利用率。對(duì)于那些沒有明確的建設(shè)項(xiàng)目，或資金沒有落實(shí)的項(xiàng)目，要嚴(yán)格禁止征地行為，違者要依法嚴(yán)肅處理。

3.2 出臺(tái)征收以土地使用費(fèi)主導(dǎo)的涉農(nóng)土地保護(hù)門檻政策

起征土地使用費(fèi)，制定單位面積投資強(qiáng)度、產(chǎn)值、稅收、安置就業(yè)人數(shù)、就業(yè)人員工資收益等量化指標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目的投入資金量確定建設(shè)面積，項(xiàng)目投產(chǎn)后，對(duì)單位面積產(chǎn)值、稅收、安置就業(yè)人數(shù)、就業(yè)人員工資收益未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的征收土地使用費(fèi)。同時(shí)加大對(duì)集體土地的管理力度，對(duì)擅自改變集體土地用途，按標(biāo)準(zhǔn)征收土地使用費(fèi)。

3．3 運(yùn)用以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)膶?dǎo)向剛性杠桿

土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑。征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，按市場(chǎng)50%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，實(shí)行土地收益二次分配制度，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益，只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

3.4 建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障問題，根本途徑是建立和完善失地農(nóng)民社保制度。要從政策上、經(jīng)濟(jì)利益上引導(dǎo)農(nóng)民積極自愿參加社保。一是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金負(fù)擔(dān)。完善建立征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度，資金來源原則上從土地出讓金中劃出一部分。這樣，就能在很大程度上減輕農(nóng)民繳納養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)，也能促使絕大多數(shù)農(nóng)民自愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。二是對(duì)男60歲以下，女55歲以下的被征地農(nóng)民的生活保障問題，可以從征地補(bǔ)償費(fèi)中的“基本農(nóng)田投入補(bǔ)償費(fèi)”中列支，將這部分資金按最低生活費(fèi)逐月發(fā)放給被征地農(nóng)民，用于解決這些年齡段的失地農(nóng)民的基本生活問題。三是應(yīng)積極培育社會(huì)就業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)可以從土地出讓金中列出一小部分，提高失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能，幫助他們就業(yè)創(chuàng)造條件，從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題。

3.5 拓寬失地農(nóng)民安置途徑

實(shí)行先安置，后征用的土地征用安置辦法，采取多元安置途徑，優(yōu)先進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置，規(guī)范留地安置，推進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的落實(shí)。在一些通過土地整治增加了耕地以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留機(jī)動(dòng)地較多的村，征地時(shí)應(yīng)優(yōu)先采取農(nóng)業(yè)安置方式，將新增耕地或機(jī)動(dòng)地安排給被征地農(nóng)民，使其擁有一定面積的耕作土地，維持基本的生產(chǎn)條件和收入來源。在區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好地區(qū)，探索建立農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，創(chuàng)造收益后農(nóng)民可入股分紅。

3.6 建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度

為防止拖欠征地補(bǔ)償款，確保補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額到位，應(yīng)建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度。在組織用地報(bào)批時(shí)，根據(jù)征地規(guī)模與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算征地補(bǔ)償費(fèi)用，由政府提前繳納預(yù)存征地補(bǔ)償款。用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，根據(jù)批準(zhǔn)情況對(duì)預(yù)存的征地補(bǔ)償款及時(shí)核算，多退少補(bǔ)。征地批后實(shí)施時(shí)，按照確定的征地補(bǔ)償安置方案，及時(shí)足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)用；應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的，要直接支付給農(nóng)民個(gè)人，防止和及時(shí)糾正截留、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)的問題。