國(guó)際投資仲裁中間接征收研究

張 穎

（北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 100044）

征收一般是指國(guó)家基于公共利益對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行剝奪的行為，其可以分為直接征收和間接征收。晚近以來(lái)，直接征收問(wèn)題已經(jīng)逐漸淡出人們的視野，與之形成鮮明對(duì)比的是，近些年來(lái)，由于國(guó)際投資仲裁的發(fā)展，間接征收問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，并引起很多國(guó)家和投資者的較高關(guān)注，本文擬從國(guó)際投資仲裁實(shí)踐的角度來(lái)分析間接征收的形式及認(rèn)定其時(shí)應(yīng)該考慮的因素，并在此基礎(chǔ)上指出間接征收問(wèn)題對(duì)中國(guó)及中國(guó)海外投資者的借鑒意義。

一、國(guó)際投資仲裁中間接征收的形式

盡管到目前為止，尚沒(méi)有關(guān)于間接征收的一個(gè)統(tǒng)一的界定，但是，一般認(rèn)為間接征收的基本含義為：不是公開地、直接剝奪或轉(zhuǎn)移私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但其導(dǎo)致的最終效果等同于直接征收，即使財(cái)產(chǎn)所有者喪失對(duì)財(cái)產(chǎn)的實(shí)際效用。

鑒于間接征收的重要性，許多國(guó)際投資條約中都有相關(guān)規(guī)定。如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第1110條規(guī)定：任何締約國(guó)不得直接或間接國(guó)有化或征收在其境內(nèi)另一締約國(guó)投資者之投資，或者對(duì)該投資采取相當(dāng)于國(guó)有化或征收之措施。除非：（a）出于公共目的；（b）在非歧視的基礎(chǔ)上進(jìn)行；（c）遵守法律和第1105條（公平和公正待遇）規(guī)定的正當(dāng)程序要求；以及（d）按照第2-6款的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償。

那么間接征收在國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中是如何認(rèn)定的？或者說(shuō)哪些情況在國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中會(huì)被認(rèn)定為間接征收？經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單總結(jié)，筆者發(fā)現(xiàn)其至少有以下幾種表現(xiàn)形式：

1、許可或批準(zhǔn)的取消

東道國(guó)對(duì)于外國(guó)投資者進(jìn)入較為敏感的行業(yè)（如能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）時(shí)，一般會(huì)設(shè)置較為嚴(yán)苛的許可或批準(zhǔn)，投資者只有拿到這些官方文件才能安心地從事投資活動(dòng)，因此，如果東道國(guó)任意取消或撤回這種許可或批準(zhǔn)，則很有可能會(huì)構(gòu)成間接征收。

泰克麥德公司（Tecmed）訴墨西哥案是一個(gè)較為典型的案例。西班牙泰克麥德公司在墨西哥設(shè)立一家子公司Cytrar。1996年Cytrar公司從墨西哥當(dāng)局處獲得為期一年的對(duì)危險(xiǎn)廢物進(jìn)行垃圾掩埋處理的許可證，該許可證規(guī)定可以續(xù)簽，1998年墨西哥當(dāng)局拒絕給Cytrar公司繼續(xù)簽發(fā)許可證。泰克麥德公司遂將墨西哥政府訴至解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心（以下簡(jiǎn)稱ICSID），主張其拒絕繼續(xù)簽發(fā)許可證的行為構(gòu)成了間接征收。仲裁庭經(jīng)過(guò)審理最終支持了泰克麥德公司的主張。[1]

2、嚴(yán)重干擾行為

費(fèi)恩國(guó)際有限公司訴索馬里案中有關(guān)于東道國(guó)政府對(duì)投資者進(jìn)行干擾的認(rèn)定。在該案中，索馬里當(dāng)局對(duì)費(fèi)恩國(guó)際有限公司采取了諸如封鎖入廠道路、逮捕工廠員工、對(duì)其供貨商進(jìn)行征收等措施，致使投資者費(fèi)恩國(guó)際有限公司無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)，最終關(guān)閉工廠。仲裁庭經(jīng)審理認(rèn)為索馬里當(dāng)局的這些干擾行為嚴(yán)重影響了外國(guó)投資者的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)際上是一種間接征收行為。[2]

3、仲裁裁決的不予執(zhí)行

Saipem公司訴孟加拉國(guó)案是其中一個(gè)代表性案件。該案的基本案情是Saipem公司將其與孟加拉國(guó)的另一家公司的爭(zhēng)端按照合同提交商事仲裁，該仲裁庭最終作出了有利于Saipem公司的裁決，另一家公司則向孟加拉國(guó)法院申請(qǐng)撤銷該仲裁裁決，孟加拉國(guó)最高法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為該仲裁庭由于缺乏管轄權(quán)，最終裁定仲裁庭作出的該裁決并不存在。Saipem公司依據(jù)《意大利—孟加拉雙邊投資條約》向ICSID提起仲裁申請(qǐng)，主張孟加拉國(guó)法院不予執(zhí)行仲裁裁決的行為構(gòu)成了間接征收，ICSID仲裁庭經(jīng)過(guò)分析，最終裁定孟加拉國(guó)法院的上述行為構(gòu)成對(duì)外國(guó)投資的間接征收。[3]

二、認(rèn)定間接征收應(yīng)考慮的因素

一般認(rèn)為，理論上認(rèn)定間接征收可以分為三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：?jiǎn)我恍Ч麡?biāo)準(zhǔn)、純粹性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及兼顧效果和性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。在面對(duì)復(fù)雜的投資爭(zhēng)端時(shí)，這些理論上的標(biāo)準(zhǔn)還需要進(jìn)一步細(xì)化，仲裁庭在審理過(guò)程至少考慮過(guò)以下具體因素：

1、嚴(yán)重?fù)p害財(cái)產(chǎn)權(quán)因素

首先是對(duì)財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的干涉，具有代表性的案件是麥塔克萊德公司（Metalclad）訴墨西哥案。麥塔克萊德公司是一家以有害物質(zhì)掩埋為主要業(yè)務(wù)的美國(guó)公司，其收購(gòu)了墨西哥的一家從事同樣業(yè)務(wù)的公司。這樣麥塔克萊德公司通過(guò)其收購(gòu)的墨西哥的這家公司獲得了在墨西哥建造廢物垃圾掩埋場(chǎng)的許可，然而在其投入資金開始建設(shè)活動(dòng)的5個(gè)月后，墨西哥當(dāng)局告知公司需要獲得新許可，于是公司就進(jìn)行了重新申請(qǐng)，墨西哥當(dāng)局指出因?yàn)辂溗巳R德公司建造的工程位于墨西哥稀有仙人掌的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，所以拒絕了麥塔克萊德公司許可證的重新申請(qǐng)。麥塔克萊德公司遂將墨西哥當(dāng)局訴至ICSID，主張墨西哥政府的上述行為給其投資造成了嚴(yán)重?fù)p害，構(gòu)成了間接征收，要求賠償。仲裁庭經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為判斷是否構(gòu)成間接征收要看政府行為是否在整體上或重大部分上構(gòu)成了對(duì)投資者的干涉。[4]

其次是對(duì)財(cái)產(chǎn)控制管理權(quán)的剝奪，代表性案件是波普及塔伯特（Pope&Talbot）公司訴加拿大案。美國(guó)公司波普及塔伯特公司在加拿大的不列顛哥倫比亞省擁有三家軟木廠，美國(guó)與加拿大于1996年簽訂了一個(gè)“軟木塞協(xié)議”，該協(xié)議的主要內(nèi)容之一是限制加拿大出口軟木塞到美國(guó)。按照協(xié)議的規(guī)定，加拿大要在出口管制清單里列入軟木，同時(shí)還要得到美國(guó)出口的許可證。該協(xié)議達(dá)成后，加拿大很快開始對(duì)軟木塞的出口進(jìn)行配額限制，并采取了一些列特殊的程序和方法來(lái)保證出口到美國(guó)的軟木塞符合“軟木塞協(xié)議”，波普及塔伯特公司將加拿大政府訴至國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)，主張加拿大的上述措施構(gòu)成了間接征收，仲裁庭在審理該案的過(guò)程中，明確指出了加拿大的行為要構(gòu)成間接征收必須同時(shí)存在對(duì)投資方控制和對(duì)管理公司運(yùn)營(yíng)等權(quán)利的剝奪行為。[5]

2、投資者的合理期待因素

關(guān)于投資者的合理期待因素，上述泰克麥德公司（Tecmed）訴墨西哥案中有較為經(jīng)典的論述，仲裁庭指出墨西哥當(dāng)局拒絕續(xù)簽許可證的行為侵犯了外國(guó)投資者泰克麥德公司的合理預(yù)期。仲裁庭認(rèn)為東道國(guó)是基于《1994年環(huán)境影響宣言》賦予了投資者垃圾填埋場(chǎng)運(yùn)營(yíng)授權(quán)等，而該宣言規(guī)定的垃圾填埋場(chǎng)的有效期限是10年，這表明投資者對(duì)于其投資的垃圾填埋場(chǎng)的期待是長(zhǎng)期的，并且期待能夠從該投資行為中長(zhǎng)期持續(xù)地獲得回報(bào)。該期待即認(rèn)為是合理期待。仲裁庭主張間接征收條款要求東道國(guó)為外國(guó)投資者提供不違背其基本預(yù)期的投資待遇，而外國(guó)投資者則希望東道國(guó)的行為能夠透明和明確，以便其知曉對(duì)其有約束的規(guī)則和制度，進(jìn)而安排相應(yīng)的投資活動(dòng)。[6]

國(guó)際投資仲裁中仲裁庭在考慮投資者的合理期待時(shí)，還考慮到比例因素，較有代表性的是阿祖瑞克斯（Azurix）公司訴阿根廷案。該案中仲裁庭指出要認(rèn)定東道國(guó)的行為是否構(gòu)成間接征收，主要看當(dāng)外國(guó)投資者的合理期待與國(guó)家行為相沖突時(shí)，到底這種合理期待的落空與東道國(guó)的行為之間有多大的關(guān)聯(lián)關(guān)系。因此，仲裁庭決定對(duì)投資者的合理期待的落空是否達(dá)到剝奪投資者投資利益的程度進(jìn)行討論。經(jīng)過(guò)分析，仲裁庭認(rèn)為東道國(guó)所采取的各種行為并不是外國(guó)投資未獲得資金支持的唯一原因，還有其他原因，如現(xiàn)行資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低，不足以獲得申請(qǐng)金額貸款等。因此，仲裁庭認(rèn)為給投資造成影響的東道國(guó)的行為并不一定是間接征收，而且投資者并沒(méi)有喪失對(duì)其資產(chǎn)或股份的控制。最終，仲裁庭認(rèn)定東道國(guó)的行為盡管對(duì)投資產(chǎn)生了影響，但是這種影響還不足以達(dá)到對(duì)投資者的投資征收的程度。[7]

3、合理的政府管制措施因素

有關(guān)合理的政府管制措施因素薩魯卡（Saluka）案是一個(gè)較為典型的案例。該案仲裁庭認(rèn)為：為了維護(hù)公共秩序目的，采取剝奪財(cái)產(chǎn)的非歧視、善意的管制行為是正當(dāng)?shù)模瑹o(wú)需對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行補(bǔ)償。但是國(guó)際法上并不存在一條明確的界限將構(gòu)成間接征收的政府行為與無(wú)需補(bǔ)償?shù)暮侠淼恼袨閰^(qū)分開來(lái)。[8]

因此，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界都主張應(yīng)該結(jié)合具體的案件情況進(jìn)行具體分析。如Methanex案中，仲裁庭在判斷美國(guó)加利福尼亞州政府禁止添加MTBE禁令是間接征收行為還是合理政府行為時(shí)，指出應(yīng)該通過(guò)科學(xué)的研究進(jìn)行論證。經(jīng)過(guò)分析，仲裁庭認(rèn)為加州大學(xué)提供的一份科學(xué)報(bào)告證明了政府行為是為了公共利益的合理的措施，從而作出了不構(gòu)成間接征收的結(jié)論。[9]

與之形成對(duì)比的是乙基（Ethyl）案。在該案中，盡管加拿大政府主張其對(duì)MMT的進(jìn)口禁令是為了保護(hù)公共的健康和安全的環(huán)境，但是仲裁庭認(rèn)為加拿大政府的進(jìn)口禁令措施僅為了防止投資者對(duì)公共健康和環(huán)境安全的潛在危害，而不是實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的危害，而且加拿大對(duì)投資者可能造成的危害程度并沒(méi)有一個(gè)明確的證明，故此，仲裁庭認(rèn)為加拿大政府的行為并不是合理的政府管制行為，而是間接征收行為。[10]

三、對(duì)中國(guó)及中國(guó)海外投資者的啟示

間接征收問(wèn)題已成為國(guó)際投資仲裁關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，然而實(shí)踐中關(guān)于其的認(rèn)定（無(wú)論是其形式還是其包含的因素）并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這種不確定性就給東道國(guó)和外國(guó)投資者之間的爭(zhēng)端埋下了隱患，因此，在上文分析的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為對(duì)中國(guó)及中國(guó)海外投資者來(lái)說(shuō)至少有以下啟示：

1、對(duì)中國(guó)的啟示

首先，在國(guó)際投資條約中對(duì)間接征收進(jìn)行限定。近些年來(lái)，有的國(guó)家開始在國(guó)際投資條約或范本中設(shè)立間接征收的例外條款。如《美國(guó)—智利自由貿(mào)易協(xié)定》附錄10-D中規(guī)定：除特殊情況外，締約一方旨在保護(hù)合法的諸如公共健康、安全和環(huán)境等公共福利目的行為，而采取的非歧視性管理措施不構(gòu)成間接征收。加拿大2014年的投資條約范本也類似的規(guī)定。實(shí)際上中國(guó)對(duì)外締結(jié)的投資條約中也開始出現(xiàn)對(duì)間接征收的限制，例如《中國(guó)—烏茲別克斯坦投資條約》第6條第3款規(guī)定：“除非在例外情況下，例如所采取的措施嚴(yán)重超過(guò)維護(hù)相應(yīng)正當(dāng)公共福利的必要時(shí)，締約一方采取的旨在保護(hù)公共健康，安全及環(huán)境的正當(dāng)公共福利的非歧視管制措施，不構(gòu)成間接征收。”可見(jiàn)，中國(guó)已經(jīng)意識(shí)到對(duì)間接征收進(jìn)行限定的問(wèn)題了，接下來(lái)中國(guó)要做的就是在新修訂或新締結(jié)的投資條約中推廣這一做法。

其次，中國(guó)在國(guó)際投資仲裁過(guò)程中，要注意利用一些東道國(guó)抗辯成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，當(dāng)投資者主張中國(guó)的某項(xiàng)措施構(gòu)成間接征收時(shí)，中國(guó)可以從外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)損失與中國(guó)的行為之間的關(guān)系入手，排查是否還有其他因素（如投資者自己的投資失誤等）導(dǎo)致了投資者的損失；又如，中國(guó)可以從投資者的投資過(guò)程中尋找投資者的不當(dāng)行為，如提供虛假信息等。這些都可以成為中國(guó)對(duì)外國(guó)投資者主張的抗辯。

2、對(duì)中國(guó)海外投資者的啟示

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在“走出去”戰(zhàn)略的推動(dòng)下，越來(lái)越多的中國(guó)投資者走出國(guó)門到世界各地進(jìn)行投資。在海外投資過(guò)程難免會(huì)出現(xiàn)投資爭(zhēng)端，就間接征收問(wèn)題來(lái)看，中國(guó)海外投資者應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，海外投資行為一定要符合東道國(guó)的法律政策以及相應(yīng)的國(guó)際法準(zhǔn)則，不要有不當(dāng)行為的存在，因?yàn)檫@些行為都有可能在未來(lái)投資爭(zhēng)端中成為東道國(guó)的“把柄”；其次，海外投資的預(yù)期一定要建立在東道國(guó)明確的許可或承諾上，例如一定要有書面的、正規(guī)的政府文件。不要將自己的投資回報(bào)預(yù)期建立在東道國(guó)非正式的承諾上，因?yàn)樵谶@種情況下，發(fā)生投資爭(zhēng)端時(shí)，仲裁庭很難認(rèn)定投資者有合理的預(yù)期存在；再次，盡量避開可能會(huì)涉及公共利益的產(chǎn)業(yè)，因?yàn)殡S著人們對(duì)間接征收認(rèn)識(shí)的加深，會(huì)有更多的國(guó)家設(shè)置專門的例外或者一般例外，因?yàn)檫@些例外的規(guī)定都是基于公共利益，所以在發(fā)生投資爭(zhēng)端時(shí)很有可能會(huì)由于東道國(guó)援引該例外條款，而不對(duì)外國(guó)投資者的損失進(jìn)行任何賠償。

[1]See Tecnicas Medioambientales Tecmed S.A.v.The United Mexican States,ICSID CaseNo.ARB(AF)/00/2,Award,May29,2003.

[2]See M.Sor narajah.The internationallawon foreign investment[M].Cambridge Univer sity Press,2004,pp.359-384.

[3]See SaipemS.p.Av.The People’s Republic of Bangl adesh,ICSIDCaseNo.ARB/05/7,Award,30June2009.

[4]SeeMetalclad Corp.v.United MexicanStates,ICSID(Additional Facility)CaseNo.ARB(AF)/97/1,Award,Aug.30,2000.

[5]See Pope&Talbotv.The Gover nment of Canada,UNCITRALCase,Inter imAward,June26,2000.

[6]See Tecnicas Medioambientales Tecmed S.A.v.The United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/00/2,Award,May29,2003.

[7]See Azurix Corp.v.The Ar gentine Republic,ICSID CaseNo.ARB/01/12,Award,July14,2006.

[8]See Saluka Invest ment BV(The Net her l ands)v.The Czech Republic,UNCITRALCase,Partial Award,Mar ch 17,2006.

[9]See Met hanex corporationv.The United States of America,Final Award of the Tribunal on Jur isdiction and Merits,UNCITRALCase,Aug.3,2005.

[10]See Ethyl Corporationv.The Government of Canada,Awar donJurisdiction,UNCITRALCase,June24,2006.