農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的剖析與破解

苑韶峰，丁武興，楊麗霞

（1.浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江·杭州 310018；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理學(xué)院，浙江·杭州 310018）

伴隨著我國(guó)市場(chǎng)體制改革的不斷深化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大、中城市涌入大批農(nóng)業(yè)人口，市區(qū)和城郊結(jié)合部土地價(jià)格攀升，而農(nóng)村卻開(kāi)始出現(xiàn)住宅空置、土地資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，這不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的土地利用效率低下，使土地資源無(wú)法得到最優(yōu)配置，還進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展二元化。農(nóng)村土地中的宅基地，事關(guān)農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定，且點(diǎn)多、面廣、量大，加上現(xiàn)行規(guī)劃不合理，作為老三農(nóng)問(wèn)題，歷來(lái)備受政府和學(xué)界重視[1]。

2013年十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。2014年中央一號(hào)文件又提出，“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。近年來(lái)中央高度重視宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，因?yàn)檫@不僅有利于減少耕地占用、促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，緩解城鄉(xiāng)用地供需矛盾，而且也有利于提高農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民權(quán)益。本文基于農(nóng)村宅基地現(xiàn)階段的研究進(jìn)展，從制度創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行探討，以期以新的視角為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供借鑒。

1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策背景

農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)一般包括兩個(gè)方面：一是整理補(bǔ)充為耕地，變成地方政府獲取城市建設(shè)用地的指標(biāo)；二是農(nóng)戶與其他成員之間的流轉(zhuǎn)，包括與集體組織內(nèi)成員流轉(zhuǎn)和與非集體內(nèi)成員流轉(zhuǎn)[2,3]。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)也從最初發(fā)端于城市近郊向遠(yuǎn)郊、欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，從東部沿海向中西部地區(qū)演化，其流轉(zhuǎn)模式在演化過(guò)程中表現(xiàn)出時(shí)空漸進(jìn)性和治理收斂性特征。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和市場(chǎng)供求作用的結(jié)果下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著隱形市場(chǎng)，這種使用權(quán)的私下流轉(zhuǎn)擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序且管理規(guī)劃混亂，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置、空心化問(wèn)題嚴(yán)重，更使拆遷帶來(lái)的人地沖突和失地問(wèn)題頻發(fā)。

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》將農(nóng)村宅基地的所有權(quán)收歸集體，保留農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)，禁止宅基地流轉(zhuǎn)。20世紀(jì)90年代中期以后，國(guó)家加強(qiáng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地管制。如1993年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理和禁止土地投機(jī)的通知》規(guī)定：“禁止批準(zhǔn)使用農(nóng)村集體所有土地為城市居民建房”；2004年國(guó)土資源部發(fā)文稱，嚴(yán)格禁止城市居民購(gòu)買農(nóng)村住房用地，一旦發(fā)生將不予頒發(fā)土地使用證書(shū)；2004年《物權(quán)法（草案）》第三次審議稿：“宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓”，可見(jiàn)學(xué)界開(kāi)始傾向于允許流轉(zhuǎn)，但2005年修改稿則為“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，2007年又定稿“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，既堅(jiān)持了宅基地的現(xiàn)行制度安排，又為今后改革預(yù)留了足夠的空間。

從我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的演變歷史來(lái)看，為了避免土地私有化所導(dǎo)致的土地兼并和農(nóng)民流離失所，保障農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，早期我國(guó)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)行的是嚴(yán)格限制政策[4]，這一政策同時(shí)也是為了方便國(guó)家通過(guò)政社合一的農(nóng)村集體組織向農(nóng)民征稅，方便把農(nóng)民的農(nóng)業(yè)剩余集中起來(lái)，為國(guó)家工業(yè)化提供支持[5]。鑒于此制度背景，我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一直以來(lái)缺乏規(guī)范的法律約束，監(jiān)管機(jī)制不完善，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但隨著“四化”（尤其是城鎮(zhèn)化）的不斷推進(jìn)，在一些大中城市的城郊處或欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已十分普遍，顯然，在經(jīng)濟(jì)全球化大行其道的今天，農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)的制度早已不適應(yīng)土地資源的優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大環(huán)境。

2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

2.1 農(nóng)村宅基地功能

宅基地作為農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基本物質(zhì)條件，是農(nóng)戶家庭財(cái)產(chǎn)性收入的農(nóng)村社會(huì)福利保障，有效可行的宅基地流轉(zhuǎn)制度有利于建立城鄉(xiāng)綜合配套改革機(jī)制保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)[6]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能得到顯化，使農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到人們的普遍關(guān)注。

對(duì)農(nóng)戶本身而言，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民用于房屋建造的場(chǎng)所，對(duì)農(nóng)民具有生活保障、獲取收益、子孫繼承、被征后可得到補(bǔ)償費(fèi)等功能。隨著社會(huì)生活水平的不斷提高，理性的農(nóng)戶將其宅基地進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)可提高其財(cái)產(chǎn)性收入，從而獲得更大的發(fā)展空間，基于這一視角下的學(xué)者大多贊同宅基地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，我們也看到強(qiáng)調(diào)宅基地社會(huì)保障性的另一派則認(rèn)為宅基地是農(nóng)民的“最后一根救命稻草”，為避免他們將宅基地轉(zhuǎn)出去之后流離失所，應(yīng)該禁止流轉(zhuǎn)。其實(shí)，上述兩派都割裂了宅基地的社會(huì)保障性和財(cái)產(chǎn)性的內(nèi)在統(tǒng)一，顯然都失之偏頗。而對(duì)政府而言，作為宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的組織者、管理者和服務(wù)者，促進(jìn)宅基地的有效流轉(zhuǎn)不僅可以緩解政府財(cái)政緊張，又能活躍地方經(jīng)濟(jì)，融洽政民關(guān)系，放開(kāi)流轉(zhuǎn)又可賦予農(nóng)民更多選擇權(quán)，亦有利于提升整個(gè)社會(huì)福利[7]。

正是由于上述各種巨大利益的存在，農(nóng)村宅基地的私下流轉(zhuǎn)一直活躍且漸成熱潮。但因現(xiàn)行法律和政策的限制，基本處于自發(fā)無(wú)序的隱蔽狀態(tài)，引發(fā)的交易風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)利不確定已經(jīng)成為不可忽視的社會(huì)問(wèn)題。

2.2 產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

農(nóng)村宅基地核心問(wèn)題集中在其產(chǎn)權(quán)。我國(guó)1986年的憲法規(guī)定，宅基地所有權(quán)屬于集體所有，不準(zhǔn)出租和買賣，同時(shí)承認(rèn)房屋歸個(gè)人所有，可以出租和買賣，這就形成了我國(guó)特有的“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度，即宅基地屬集體所有，房屋屬農(nóng)民個(gè)人所有。農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村居民在依法取得的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用和有限制處分的權(quán)利。2007年頒布的《物權(quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)是集體成員享有的法定權(quán)利，具有福利性和無(wú)償性，第153條規(guī)定了宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。因而，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)。

發(fā)展權(quán)是指農(nóng)戶的土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利[8]。在經(jīng)濟(jì)活躍和區(qū)位條件較好的地方，如“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部和風(fēng)景名勝區(qū)等地，農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)所帶來(lái)的資產(chǎn)價(jià)值誘惑巨大。城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，極大地提升了農(nóng)村集體土地的價(jià)值，使土地價(jià)格飆升幾十甚至上百倍，這些與農(nóng)戶利益息息相關(guān)，從而引起學(xué)術(shù)界兩大學(xué)派對(duì)是否該放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)的激烈爭(zhēng)鋒。

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的不完善導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)不清，農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)功能得不到保障。事實(shí)上，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的現(xiàn)狀是：在集體資產(chǎn)問(wèn)題上，大多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有得到集體財(cái)產(chǎn)價(jià)值上漲的好處。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，可以使農(nóng)村的集體資產(chǎn)有一個(gè)合法實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的渠道，可以保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不被少數(shù)人吞掉，讓集體資產(chǎn)在陽(yáng)光下實(shí)現(xiàn)交易，讓集體組織成員公平分享。

2.3 城市化過(guò)程中土地的低效利用

在城市化進(jìn)程中，許多農(nóng)民工雖已進(jìn)城就業(yè)并在城市購(gòu)得新房產(chǎn)，但其戶籍和身份卻仍“困守”在原來(lái)的老宅，這種城市和農(nóng)村兩處有房的“兩棲人”不在少數(shù)，城市化則衍生出城市里的“新二元結(jié)構(gòu)”[9]。另?yè)?jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)人士透露，事實(shí)上，中國(guó)的城市化率被嚴(yán)重高估，目前統(tǒng)計(jì)的6億城鎮(zhèn)人口中，至少有2億人并沒(méi)有享受到市民的待遇。也就是說(shuō)，這些努力進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工辛辛苦苦在大城市購(gòu)置一套新房產(chǎn)之后，依然留有農(nóng)村的老宅基地，他們一方面在城市沒(méi)有享受到市民權(quán)利，沒(méi)有城市里的生活保障；另一方面，農(nóng)村保留的老宅基地卻閑置著，造成土地資源浪費(fèi)、利用效率低下，地方政府又不能將其流轉(zhuǎn)變成收益，亦嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種“舊房未倒立新房”的現(xiàn)象加劇了城鄉(xiāng)用地的供需矛盾，倘若放開(kāi)流轉(zhuǎn)，反而可能會(huì)大大改善城市建設(shè)用地的不足，優(yōu)化土地資源配置，從而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

2.4 農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)與農(nóng)村融資難問(wèn)題

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的農(nóng)村宅基地制度在改革開(kāi)放的道路上，雖然有所調(diào)整，但在市場(chǎng)化進(jìn)入全球時(shí)代的現(xiàn)在，顯然與日益完善的市場(chǎng)體制越來(lái)越不適應(yīng)。宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求與制度約束，產(chǎn)生了隱形市場(chǎng)問(wèn)題。

（1）法律缺位下的矛盾沖突

農(nóng)村宅基地使用權(quán)私下無(wú)序流轉(zhuǎn)引發(fā)各種矛盾糾紛，這些糾紛（房屋買賣、違法建筑流轉(zhuǎn)等）的解決缺乏確切的指導(dǎo)規(guī)范，導(dǎo)致司法救濟(jì)效率低下，再加上宅基地使用權(quán)和登記制度的尚未建立，行政部門的不配合使得糾紛處理難度進(jìn)一步加大[10]。

國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)地下交易的嚴(yán)令禁止帶來(lái)了制度困境，造成了宅基地的大量浪費(fèi)和農(nóng)村中所謂的“空心村”；制約了農(nóng)村基于宅基地發(fā)展起來(lái)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活環(huán)境的改善，一系列和宅基地相關(guān)規(guī)定之間的矛盾沖突開(kāi)始日益顯現(xiàn)。

（2）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的管理問(wèn)題

農(nóng)村宅基地有極大的節(jié)約用地潛力，農(nóng)戶普遍存在庭院面積大和宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象；村莊規(guī)劃滯后，現(xiàn)行政策不明，土地指標(biāo)周轉(zhuǎn)困難，農(nóng)村宅基地基層監(jiān)管欠缺，制約了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)；農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在明顯的地區(qū)差異[11～13]，偏遠(yuǎn)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展緩慢，建設(shè)資金難以平衡，如江西、新疆、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、湘中等地受到農(nóng)民根深蒂固的思想禁錮的嚴(yán)重羈絆，宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制不完善，農(nóng)民的收益權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)，再加上普通農(nóng)民的知情權(quán)得不到尊重，農(nóng)戶對(duì)有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的法律知識(shí)又知之甚少，農(nóng)戶對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)都比較謹(jǐn)慎，大多持觀望態(tài)度，進(jìn)一步制約了農(nóng)村的發(fā)展。

（3）宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中引發(fā)的融資困境

我國(guó)農(nóng)村貸款的方式主要有兩種，一種是擔(dān)保貸款，另一種是抵押貸款。前者一般多采用法人聯(lián)保的方式，但由于欠債會(huì)引發(fā)資金如何變現(xiàn)和影響擔(dān)保人信用的問(wèn)題[14]，所以大多農(nóng)戶選擇抵押貸款的方式進(jìn)行融資。但是，在現(xiàn)行流轉(zhuǎn)制度下，法律規(guī)定宅基地使用權(quán)禁止抵押，而唯一可以進(jìn)行抵押的農(nóng)戶住房卻因其附著于宅基地之上很難變現(xiàn)，導(dǎo)致很多金融機(jī)構(gòu)（如農(nóng)村信用社）的不認(rèn)可，拒絕給農(nóng)戶貸款，從而引發(fā)一系列的融資難問(wèn)題。

3 促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的思考

3.1 流轉(zhuǎn)模式

目前各地有眾多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（表1），流轉(zhuǎn)模式可以根據(jù)具體的地域情況，采用移植嫁接等方式提煉適合于本地的方式。

3.2 宅基地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新

當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)依然十分薄弱，基本上沿襲了以往的制度傳統(tǒng)，采取的是謹(jǐn)慎和嚴(yán)格限制的做法。比如，宅基地的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓要經(jīng)農(nóng)戶所在的村集體同意，不允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)置，相關(guān)部門亦不能為違法轉(zhuǎn)讓的宅基地發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，且流轉(zhuǎn)過(guò)后的宅基地非因國(guó)家公共利益的需要不得轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

事實(shí)上，除上述因素外，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)還受其它如農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)資本狀況因素的影響，由此可見(jiàn)，農(nóng)戶本身并不能拋開(kāi)村集體或地方政府對(duì)自身宅基地進(jìn)行單方意愿流轉(zhuǎn)。法律明文禁止宅基地不能抵押和進(jìn)行買賣，農(nóng)村宅基地是否可以贈(zèng)與或繼承卻沒(méi)有規(guī)定，按照法無(wú)禁止即可為的原則，宅基地的贈(zèng)與或繼承并不違法?，F(xiàn)行不完善的法律制度，卻可以為宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐提供了創(chuàng)新的突破口。如浙江溫州的只登記房產(chǎn)，不登記土地的做法便是很好的創(chuàng)新。然而僵化的體制與嚴(yán)格的政策環(huán)境，卻給類似這些創(chuàng)新的實(shí)施者帶來(lái)巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。在進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)的同時(shí)，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，醞釀下一輪相關(guān)法律特別是土地管理法的修訂。

3.3 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的法律和政策探討

（1）法律方面

我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。作為現(xiàn)行調(diào)整土地管理方面的專項(xiàng)法律，第8條確立了包括宅基地所有權(quán)在內(nèi)的各種類型土地的所有權(quán)，它明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”另外，《物權(quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，要適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。甚至在《物權(quán)法》草案審議過(guò)程中，對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓一度采取禁止態(tài)度。但不可回避的現(xiàn)實(shí)是，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)存在著城鎮(zhèn)居民私下購(gòu)買農(nóng)戶房屋的現(xiàn)象，且大有愈演愈烈之勢(shì)。最終，《物權(quán)法》無(wú)奈采取了回避的態(tài)度，似乎給將來(lái)宅基地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新留下了商量的余地。

（2）政策方面

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）規(guī)定，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出了“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，隨后，廣東、重慶、上海等地方政府相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步確立了保障農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向。但是迄今為止，這些政策均僅限于嘗試階段，尚未形成一種適用于全國(guó)的流轉(zhuǎn)模式。

農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)依然受限于我國(guó)的現(xiàn)行法律和土地管理制度，農(nóng)民面對(duì)著兩難選擇：要么是面對(duì)自己的宅基地作為“死產(chǎn)”毫無(wú)增值空間，要么違背現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)。目前的法律與政策極需在“集體”即宅基地權(quán)利人主體方面有所松綁或界定，以適應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景。

3.4 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)可以從兩方面來(lái)理解：一是宅基地流轉(zhuǎn)后帶來(lái)的農(nóng)戶損失，二是這種損失是不能準(zhǔn)確預(yù)期的。農(nóng)村宅基地是中國(guó)農(nóng)村土地制度特有的概念，是國(guó)家保障農(nóng)民的最基本權(quán)利。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，“安居”才能“樂(lè)業(yè)”、才能創(chuàng)造財(cái)富和改善家庭生活。如果實(shí)施宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可能失去房屋、土地和職業(yè)，出現(xiàn)許多“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的游離于城鄉(xiāng)之間的“邊緣人”，造成農(nóng)村家庭收入水平下降，農(nóng)民無(wú)家可歸甚至被社會(huì)邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)是重要的障礙因素。目前的實(shí)踐探索中的“兩放棄三保障”和“兩分兩換”等模式，以及最新的《居住證管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》戶籍人口與非戶籍人口在基本公共服務(wù)享有上的均等化，均可為降低宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)提供較大的創(chuàng)新空間。

3.5 土地轉(zhuǎn)用指標(biāo)與人口戶籍制度掛鉤

戶籍制度通過(guò)對(duì)戶口的地區(qū)劃分和對(duì)戶口遷移的控制，以及將利益分配和資源配置與戶口身份結(jié)合起來(lái)等政策措施，成為劃分人們地域歸屬并實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的重要手段。當(dāng)下中國(guó)每年約有2.5億農(nóng)民工進(jìn)城打工，由于戶籍制度的限制，絕大部分農(nóng)民工未能真正市民化，大量農(nóng)村宅基地被迫閑置，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。有研究認(rèn)為，戶籍制度是限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要因素[15]。

將我國(guó)最嚴(yán)格的土地管理制度與戶籍制度掛鉤，將城市用地的分配指標(biāo)與其解決的農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化相關(guān)聯(lián)，既可以解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及退出問(wèn)題，又緩解了城市用地指標(biāo)分配的不均衡性。

3.6 宅基地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系

宅基地流轉(zhuǎn)與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之間的相互作用主要表現(xiàn)在兩方面：一是由于宅基地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益可為農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供資本和增強(qiáng)轉(zhuǎn)移的能力，構(gòu)成對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的推力；二是農(nóng)村地方能為居民提供穩(wěn)定的休息空間、特有的文化歸屬感和親近大自然[16]，預(yù)期流向城鎮(zhèn)的進(jìn)城務(wù)工者希望通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)來(lái)減少丟失的這些機(jī)會(huì)成本，從而構(gòu)成了宅基地流轉(zhuǎn)的拉力。在這種推拉結(jié)合的作用下，當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的相互依賴性日漸顯現(xiàn)。當(dāng)前宅基地產(chǎn)權(quán)制度安排不完善，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移而宅基地被大量閑置的事實(shí)表明，雖然農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移關(guān)系緊密，但勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并不會(huì)必然導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)，倘若在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，以宅基地流轉(zhuǎn)為突破口，做好勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，或許能夠使我們用更加科學(xué)可靠的數(shù)據(jù)視角來(lái)重新審視宅基地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系。

通過(guò)合理的規(guī)劃[17,18]，對(duì)近郊及遠(yuǎn)郊的宅基地劃分不同模式的流轉(zhuǎn)，如就地流轉(zhuǎn)（即原宅基地總面積不減少，通過(guò)開(kāi)發(fā)提升質(zhì)量，引進(jìn)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民非農(nóng)化，類似杭州的聯(lián)眾模式）與轉(zhuǎn)移性流轉(zhuǎn)（即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，退出的宅基地進(jìn)行復(fù)墾）。

3.7 宅基地退出機(jī)制

城市化、市場(chǎng)化不斷推進(jìn)的今天，城鄉(xiāng)土地資源供求矛盾突出，一方面城市建設(shè)用地供給緊張，另一方面農(nóng)村土地利用粗放，宅基地閑置造成資源浪費(fèi)?，F(xiàn)行法律體系下的宅基地退出機(jī)制的缺陷是其主要原因。目前全國(guó)各地紛紛出臺(tái)有關(guān)政策，積極探索農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制設(shè)計(jì)[19]，并取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。

宅基地流轉(zhuǎn)體制改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，只有在突破“村民集體組織”身份限制的條件下，采取有償退出、有保障退出才是出路所在。作為輔助手段，同時(shí)要在宅基地使用方面推出超標(biāo)宅基地使用費(fèi)，以減少一戶多宅的情況。

4 總結(jié)與展望

十八屆三中全會(huì)決議與2014年中央一號(hào)文件都要求“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)，為宅基地制度改革提供了基本思路。對(duì)于13億的大國(guó)，宅基地流轉(zhuǎn)改革必然是一個(gè)漫長(zhǎng)的探索過(guò)程，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，必須摒棄原有的不必要的限制。采用先試點(diǎn)，后推廣的方法，將實(shí)踐試點(diǎn)拓展到包括長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)帶周邊，充分發(fā)揮試點(diǎn)的作用，處理好現(xiàn)實(shí)、政策與法律之間的銜接問(wèn)題，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷，只有完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)，才能建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[20]，減少宅基地的閑置和浪費(fèi)，有效抑制城市過(guò)高的房?jī)r(jià)，并切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大協(xié)調(diào)發(fā)展。

References)

[1]苑韶峰,孫樂(lè),楊麗霞,等.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)近期研究評(píng)述與啟示[J].上海國(guó)土資源,2011,32(4):49-53.Yuan S F, Sun L, Yang L X, et al.Review on farmland transfer research[J].Shanghai Land & Resources, 2011,32(4):49-53.

[2]劉衛(wèi)柏,賀海波.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式與路徑研究[J].經(jīng)濟(jì)地理,2012,32(2):127-132.Liu W B, He H B.A research on patterns and paths through the transfer of rural residential land[J].Economic Geography,2012,32(2):127-132.

[3]關(guān)江華,黃朝禧.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)利益主體博弈研究[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013,(3):30-35.Guan J H, Huang C X.Study on stakeholders of rural homestead conversion based on game theory[J].Journal of Huazhong Agricultural University (Social Sciences Edition), 2013,(3):30-35.

[4]呂曉,周曉迪,牛善棟.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策體系的梳理與思考[J].上海國(guó)土資源,2015,36(1):16-19,25.Lü X, Zhou X D, Niu S D.Review of management policies governing rural homestead land in China since the reform[J].Shanghai Land & Resources, 2015,36(1):16-19,25.

[5]張廣榮.我國(guó)農(nóng)村集體土地民事立法研究論綱[M].北京:中國(guó)法制出版社,2007:24-25.Zhang G R.Research outline of civil legislation about rural collective land[M].Beijing: China Legal Publishing House,2007:24-25.

[6]朱明芬,黃鵬進(jìn).關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村土地改革的幾點(diǎn)思考[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2015,31(1):103-110.Zhu M F, Huang P J.Several re flections on a comprehensive rural land reform[J].Journal of Zhejiang Provincial Party School,2015,31(1):103-110.

[7]王建友.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新—以“聯(lián)眾模式”為例[J].浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2010,27(3):66-69.Wang J Y.On the institutional innovation in circulation of residential housing land in rural areas: A case study of “the union pattern”[J].Journal of Zhejiang Ocean University (Humane Science), 2010,27(3):66-69.

[8]洪小翠,樓江.我國(guó)土地發(fā)展權(quán)配置與流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)[J].上海國(guó)土資源,2014,35(3):11-14.Hong X C, Lou J.Design of the land development rights allocation and transfer system in China[J].Shanghai Land & Resources,2014,35(3):11-14.

[9]李文謙,董祚繼.質(zhì)疑限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性[J].中國(guó)土地科學(xué),2009,23(3):55-59.Li W Q, Dong Z J.Oppugn the rationality of limitation on rural residential land transference[J].China Land Science,2009,23(3):55-59.

[10]陳文通,林恩偉.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)糾紛及其解決機(jī)制完善[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2014,(3):18-21.Chen W T, Lin E W.The disputes concerning the rural housing land transition and solving mechanism improved[J].Natural Resource Economics of China, 2014,(3):18-21.

[11]徐忠國(guó).浙江嘉興市農(nóng)戶宅基地退出意愿的調(diào)查與分析[J].上海國(guó)土資源,2013,34(3):29-33.Xu Z G.The willingness of farmers to depart from rural households in Jiaxing city, Zhejiang province[J].Shanghai Land & Resources,2013,34(3):29-33.

[12]徐保根,韓璐.我國(guó)西部貧困山區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探討—以甘肅省兩當(dāng)縣為例[J].上海國(guó)土資源,2013,34(1):60-64.Xu B G, Han L.Problems associated with the transfer of rural residential land in the poverty-stricken mountain areas of the west of China: A case study from Liangdang county, Gansu province[J].Shanghai Land & Resources, 2013,34(1):60-64.

[13]苑韶峰,李帆,楊麗霞.農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響因素分析及其潛力測(cè)算[J].上海國(guó)土資源,2014,35(3):36-38,64.Yuan S F, Li F, Yang L X.An analysis of the influences on and potential for farmland transfer[J].Shanghai Land & Resources,2014,35(3):36-38,64.

[14]張健濤.紹興土地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制,實(shí)施困境與發(fā)展策略[J].上海國(guó)土資源,2014,35(1):60-63.Zhang J T.The operational mechanism, problems of implementation, and developmental strategy of land trust transfer in Shaoxing city, Zhejiang province[J].Shanghai Land & Resources,2014,35(1):60-63.

[15]黃忠華,杜雪君,虞曉芬.地權(quán)訴求,宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移[J].公共管理學(xué)報(bào),2012,9(3):51-58.Huang Z H, Du X J, Yu X F.Land property right appeal, rural housing land transferring and rural labor migration[J].Journal of Public Administration, 2012,9(3):51-58.

[16]Paul Milbourne, Lawrence Kitchen.Rural mobilities: Connecting movement and fi xity in rural places[J].Journal of Rural Studies,2014,(34):326-336.

[17]黨國(guó)英.中國(guó)土地規(guī)劃管理及其改革[J].上海國(guó)土資源,2014,35(3):1-5.Dang G Y.The land planning management system in China and its pathway of reform[J].Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):1-5.

[18]鮑海君,王犁苑,俞紅燕,等.農(nóng)村宅基地適宜性評(píng)價(jià)集對(duì)方法及其應(yīng)用[J].上海地質(zhì),2010,31(3):45-48.Bao H J, Wang L Y, Yu H Y, et al.Application of set pair analysis to suitability evaluation of rural housing land[J].Shanghai Geology,2010,31(3):45-48.

[19]戴燕燕.上海農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究[J].上海國(guó)土資源,2012,33(1):28-34.Dai Y Y.Establishment of an exit mechanism from rural residential land in Shanghai[J].Shanghai Land & Resources, 2012,33(1):28-34.

[20]黃小虎.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究[J].上海國(guó)土資源,2015,36(2):1-8.Huang X H.Establishing a unified market for urban and rural construction land[J].Shanghai Land & Resources, 2015,36(2):1-8.