少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇政策比較分析

李正亭

調(diào)整民族關(guān)系和解決民族問題是民族工作的重心?；仡櫲祟悮v史，不同國家和地區(qū)處理民族問題的措施有的積極進(jìn)步，主張民族平等;有的消極逆行，強(qiáng)化族屬差異。綜觀民族政策，主要有“平等團(tuán)結(jié)、締結(jié)修好、‘羈縻政策’、強(qiáng)制同化、種族隔離、種族滅絕幾類”。①劉滿佳:《民族問題及民族政策的選擇——美國印白關(guān)系的發(fā)展與變遷》，《今日民族》2009年第10期。一個(gè)國家的主體民族和少數(shù)民族之間，在發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展水平和發(fā)展機(jī)遇上往往存在差異，主體民族或者出于保持某種平衡，或者出于切實(shí)幫助少數(shù)族群贏得經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在一定的制度環(huán)境下，制定并施行針對少數(shù)民族群體的優(yōu)待政策，形成民族優(yōu)惠政策。不管是否經(jīng)過嚴(yán)格意義上的民族識別，優(yōu)惠性政策待遇的對象都是相對弱勢的少數(shù)民族。少數(shù)民族優(yōu)惠政策的重要前提，是承認(rèn)和支持少數(shù)族群在國家中的特殊地位，通過優(yōu)惠政策來調(diào)動國家的經(jīng)濟(jì)、文化及其他社會資源，保障少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)。事實(shí)表明，民族優(yōu)惠政策對于調(diào)動少數(shù)民族參與地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)等意義重大。

一、國外實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇的若干啟示

(一)肯定性行動的有益啟示

美國是實(shí)施“肯定性行動”計(jì)劃的代表，印度、南非等國也以肯定性行動名義對少數(shù)民族采取了若干優(yōu)惠政策。美國的少數(shù)民族優(yōu)惠政策主要指“肯定性行動政策”，即美國政府在入學(xué)與就業(yè)等領(lǐng)域倡導(dǎo)推行的照顧包括黑人、講西班牙語的拉美裔移民、亞裔和印第安人等少數(shù)族裔與弱勢群體的特殊優(yōu)惠措施。美國社會在20世紀(jì)60年代早期曾認(rèn)為:“平等即意味著人們在申請入學(xué)或就業(yè)的時(shí)候不應(yīng)該被要求說出他的或她的種族或民族。”②［美］盧瑟·S.路德克:《構(gòu)建美國:美國的社會與文化》，王 波等譯，南京:江蘇人民出版社，2006年，第280頁。自由、平等、博愛是西方社會追求的目標(biāo)，美國的法律體系為之提供了有力的保障。20世紀(jì)70年代以后，美國政府逐漸意識到保護(hù)多元文化的重要性，開始給予印第安人一些優(yōu)惠政策，印第安人開始逐漸融入美國社會?？梢姡绹俜皆谔幚碜迦簡栴}上的立場總體上堅(jiān)持了實(shí)事求是的原則，值得我們借鑒。美國的“肯定性行動”政策依次經(jīng)歷了“萌芽時(shí)期、維權(quán)時(shí)期、優(yōu)待時(shí)期和人人平等時(shí)期”。③王凡妹:《美國“肯定性行動”的沿革及影響分析》，北京大學(xué)博士學(xué)位論文之“前言”，2010年。但是，人人平等并非美國社會的全部，美國社會對黑人和其他族裔的不合理歧視將會持續(xù)很長一段歷史時(shí)期，同時(shí)伴隨的還有一些對白人同樣不合理的逆向歧視。

印度政府對少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)在政治、教育、就業(yè)、資源開發(fā)與保護(hù)、農(nóng)村建設(shè)以及社會保障等方面，采取了多種政策和相應(yīng)的幫扶計(jì)劃，取得了較好的成效。“印度的肯定性行動歷程表明，如果有政治意愿，長期存在的歧視模式所造成的后果是如何被克服的?！雹堋?000～2001年世界發(fā)展報(bào)告》編寫組:《2000～2001年世界發(fā)展報(bào)告:與貧困作斗爭》，北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001年，第126頁。印度與我國基本國情有一定可比性，其做法“對我國少數(shù)民族政策的有效實(shí)施有一定的啟示和借鑒意義”。⑤賈婭玲:《印度少數(shù)民族政策及其對我國的啟示》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。然而，“印度的肯定性行動體系作為一項(xiàng)政治創(chuàng)設(shè)，旨在給某些目標(biāo)人群提供受限制的權(quán)利，而非平等的權(quán)利”。①楊光明:《印度民族優(yōu)惠政策評析》，《西江月》2011年第36期。這種缺陷性決定了印度在處理民族關(guān)系上的種種不足。

南非共和國于姆貝基執(zhí)政時(shí)期在《就業(yè)平等法》里提出了肯定行動實(shí)施計(jì)劃，試圖改變過去因種族隔離政策等原因造成的“黑人、女性和殘疾人在職業(yè)領(lǐng)域的不利地位，使職業(yè)分布與人口結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)”。②顧建新等:《南非高等教育研究》，北京:中國社會科學(xué)出版社，2010年，第301頁。但南非政府“肯定性行動”的成果依然被深深的族際矛盾無情消解。

肯定性行動在一定程度上能改變相互隔離的社會中的不同價(jià)值，因?yàn)榭隙ㄐ孕袆訒⑹艿狡缫暤娜后w帶入主流社會，從而改變不同群體的看法，并且產(chǎn)生積極的示范效應(yīng)，比如一個(gè)受歧視者改變自身處境后，會對其他群體產(chǎn)生影響。

(二)沒有民族政策的政策: “共和模式”民族優(yōu)惠政策

法國、瑞士等國作為事實(shí)上的多民族國家，官方并沒有專門的少數(shù)民族政策，政府出臺的一些和少數(shù)民族有關(guān)的政策分散在“國家公共政策體系下的移民政策和社會福利政策中”，③于海峰:《論當(dāng)代法國民族問題及政策》，《理論界》2013年第11期。形成一種“沒有民族政策的政策”。以法國為代表的“共和模式”民族優(yōu)惠政策看似“一視同仁”，卻恰恰忽視了各民族由于歷史上各種原因而造成的“事實(shí)上的不平等”，以及各民族之間那些明顯的文化差異。在這種民族政策模式下，少數(shù)民族在政府設(shè)計(jì)的制度體系中會失去自己的民族特點(diǎn)可以存續(xù)的足夠空間，自己的民族特征隨之慢慢消亡。因此，法國的“共和模式”存在明顯弊端。以科西嘉人問題為例，科西嘉人“時(shí)至今日由于特殊的地理、歷史、語言等原因仍未能同化于法蘭西主流社會中，但法國歷屆政府對科西嘉人的特殊性問題沒有足夠重視，最終導(dǎo)致科西嘉民族問題愈演愈烈”。④陳玉瑤:《法國的科西嘉民族問題》，《世界民族》2013年第5期。而造成當(dāng)前法國民族問題的主要根源就在于其“共和模式”的民族政策。為此，法國政府也作出了一些調(diào)整，分別于1991年、2000年和2002年通過一系列有關(guān)“科西嘉自治的法案、協(xié)議和法令賦予科西嘉地區(qū)有關(guān)發(fā)展、教育、交通等方面諸多的自治權(quán)力”。⑤于海峰:《論當(dāng)代法國民族問題及政策》，《理論界》2013年第11期。對于外來民族，由于法國政府實(shí)行單一民族政策，沒有專門的少數(shù)民族政策，即加入法國國籍者就是法國公民，不存在其他民族身份。但在全球化進(jìn)程中，法國國內(nèi)不可避免地出現(xiàn)外來族群，但法國堅(jiān)持將居住于法國的“非法國公民的身份定位‘旅居者’而回避這些人的民族身份”。⑥葉 江:《試析法國遣返羅姆人事件與法國的單一民族國策之關(guān)系》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會科學(xué)版)2011年第4期。法國公開宣稱，“國家保證教育的平等，但從來不涉及民族問題，一般僅限于地區(qū)差異和社會差異”。⑦王曉輝，劉育光:《法國民族政策與教育平等》，《比較教育研究》2013年第10期。但是，當(dāng)教育、就業(yè)及社會保障領(lǐng)域的不平等引發(fā)民族矛盾時(shí)，法國的民族政策就會引人深省。

(三)蘇聯(lián)“區(qū)隔化”族群優(yōu)惠政策及其缺陷

蘇聯(lián)強(qiáng)盛時(shí)期共有“五十三個(gè)族群自治地方”。⑧左鳳榮:《蘇聯(lián)民族區(qū)域自治政策的得失》，《民族社會學(xué)研究通訊》2009年第56期。為此，蘇聯(lián)各級政府針對少數(shù)族群實(shí)行了一系列特殊的優(yōu)惠政策，在教育、就業(yè)和社會保障等方面給予政策照顧?！叭欢⒎撬械拿迦涸谄渥灾蔚胤絻?nèi)占多數(shù)，非命名族群實(shí)際上感到不平等?！雹崃?超:《區(qū)隔化族群制度在民主改革中的失敗與蘇聯(lián)解體》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2013年第2期。蘇聯(lián)的民族優(yōu)惠政策雖然提高了少數(shù)族群部分成員的生活和發(fā)展水平，但“人為中斷了族群融合的自然過程，強(qiáng)化了人們的族群意識”，[10]林 超:《區(qū)隔化族群制度在民主改革中的失敗與蘇聯(lián)解體》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2013年第2期。各民族間的關(guān)系日漸疏離，族群間的隔閡和不滿越積越深，加之受其他國際國內(nèi)問題的影響，蘇聯(lián)最終以解體而告終。蘇聯(lián)的差別化民族優(yōu)惠政策強(qiáng)化了族屬身份界限，使得民族邊界意識在激進(jìn)民主改革過程中，被政治大亨們輕易激活，當(dāng)蘇聯(lián)的“民族主義政治動員浪潮沖垮了維系國家統(tǒng)一的聯(lián)盟中央時(shí)，蘇聯(lián)便遭受到改革失控與國家解體的雙重失敗”。[11]林 超:《區(qū)隔化族群制度在民主改革中的失敗與蘇聯(lián)解體》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2013年第2期。正如馬戎所言，差別化族群優(yōu)惠政策雖然能夠在一定歷史階段和一定條件下“緩和族群沖突，但是無法真正推進(jìn)族群融合”。[12]馬 戎:《理解民族關(guān)系的新思路——少數(shù)族群問題的“去政治化”》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2004年第6期。根本原因在于，人們通常會在某種相對集中的利益考慮驅(qū)動下，把少數(shù)族群成員的民族成分加以固定，“甚至通過改身份和通婚子女申報(bào)少數(shù)族群而導(dǎo)致少數(shù)族群人口增加，減少族群之間的融合”。[13]馬 戎:《民族社會學(xué)——社會學(xué)的族群關(guān)系研究》，北京:北京大學(xué)出版社，2004年，第532頁。這也就是羅伯特·康奎斯特所稱的“逆向民族成分再確定”現(xiàn)象。羅伯特·康奎斯特認(rèn)為，“蘇聯(lián)實(shí)際上不是一個(gè)帝國，因?yàn)榈蹏囟ㄓ幸粋€(gè)具有特權(quán)的民族，俄羅斯民族沒有特權(quán)，只有優(yōu)惠”。①［美］羅伯特·康奎斯特:《最后的帝國——民族問題與蘇聯(lián)的前途》，劉靖北等譯，上海:華東師范大學(xué)出版社，1993年，第80頁。在這樣一種機(jī)制的作用下，因不符合少數(shù)民族族屬身份而在升學(xué)、就業(yè)、提干上不能享有優(yōu)惠的社會成員，就會自覺不自覺地被貼上主體民族的標(biāo)簽，強(qiáng)化了他們的民族意識。這樣，實(shí)施差別化族群優(yōu)惠政策的效果就可能背離初衷，不僅沒有促進(jìn)民族平等，反而培育了主體族群和少數(shù)族群各自成員的民族意識，差別化族群優(yōu)惠政策試圖實(shí)現(xiàn)族群平等，“卻吊詭地在各個(gè)地區(qū)人為制造并積累了族群的多重不平等”。②林 超:《區(qū)隔化族群制度在民主改革中的失敗與蘇聯(lián)解體》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2013年第2期。

(四)民族優(yōu)惠政策“代價(jià)高于收益”論析判

所有多民族國家都需要建立一些政治條件，以便把不同的族群融合在一起，使所有成員都發(fā)揮作用，并且能夠發(fā)揮作用，以及享有相應(yīng)的權(quán)利。少數(shù)民族優(yōu)惠政策首先可以被認(rèn)為是這樣一種“政治條件”。一些研究成果對少數(shù)民族優(yōu)惠政策予以否定，如美國學(xué)者霍洛維茨認(rèn)為，實(shí)行民族優(yōu)惠政策固然會取得一些短期效果，但總體上“代價(jià)高于收益”。在教育領(lǐng)域的優(yōu)惠可以讓受歧視的族群學(xué)生得到受教育機(jī)會，但導(dǎo)致受優(yōu)待族群在學(xué)校中的比例大大超過了其在人口中的比例，矯枉過正。在商業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)惠政策導(dǎo)致了被優(yōu)待族群在經(jīng)濟(jì)活動中擔(dān)當(dāng)“掛名人物”，除了掛名并因此得到一筆報(bào)酬外，他們在企業(yè)活動中并不擔(dān)任任何實(shí)際角色。如果基于就業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)惠，導(dǎo)致錄用了某些不合格人員，將會導(dǎo)致效率降低，增加雇主的成本。我們認(rèn)為，此說似乎有一定道理，但他忽視了一個(gè)基本事實(shí)，即如果沒有民族優(yōu)惠政策，落后的被歧視族群與強(qiáng)勢族群的對立性不斷強(qiáng)化，次生矛盾沖突帶來的損失將難以估量。因此，“代價(jià)高于收益”論，其實(shí)是把受優(yōu)惠群體和非受惠群體的利益割裂開來，對二者不平等的前提重視不足。因此，不能用“代價(jià)高于收益”來否定民族優(yōu)惠政策制度的合理性和施行的必要性。

我國的民族區(qū)域自治制度相關(guān)優(yōu)惠政策使少數(shù)民族受益匪淺，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也取得了重大成就，但近年來一些學(xué)者認(rèn)為，民族優(yōu)惠政策是把民族問題“政治化”的具體體現(xiàn)，開始質(zhì)疑民族優(yōu)惠政策，認(rèn)為民族優(yōu)惠政策是國家給予少數(shù)民族的特殊性權(quán)利，對主體民族意味著不公平，這“不僅有悖于法律面前人人平等的法治原則，而且強(qiáng)化了公民的族群 (民族)屬性”，③馬 戎:《理解民族關(guān)系的新思路——少數(shù)族群問題的“去政治化”》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2004年第6期。進(jìn)而提出，既然憲法規(guī)定法律面前人人平等，少數(shù)民族就不應(yīng)該享有特殊權(quán)利，至于少數(shù)民族發(fā)展相對滯后的問題，可以實(shí)施“個(gè)人扶助政策取代民族群體性優(yōu)惠政策，以區(qū)域性扶助政策取代民族優(yōu)惠政策”。④胡鞍鋼，胡聯(lián)合:《第二代民族政策:促進(jìn)民族交融一體和繁榮一體》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2011年第5期。我們認(rèn)為，國家實(shí)行民族優(yōu)惠政策，對少數(shù)民族和民族地區(qū)差別對待，符合少數(shù)民族和民族地區(qū)實(shí)際，也符合包括漢族在內(nèi)的各民族共同利益。

民族優(yōu)惠政策一般是維護(hù)少數(shù)人利益的，但有時(shí)也用來維護(hù)特定族群的利益。馬來西亞政府對馬來人帶有種族主義色彩的優(yōu)惠政策就是這種政策的典型代表。為維護(hù)馬來人的利益，政府在政治、經(jīng)濟(jì)、教育等領(lǐng)域“對華人、印度人和其他民族加緊壓迫和限制”，⑤范榮春，李廷貴:《民族問題學(xué)說》，貴陽:貴州民族出版社，1990年，第271頁。對馬來人采取特殊的優(yōu)待政策，本質(zhì)上是在民族優(yōu)惠名義下維護(hù)多數(shù)人利益的模式。

二、少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇的重要相關(guān)性問題

人類發(fā)展歷史也表明，“世界上大約有2 000～3 000個(gè)民族，不可能每個(gè)民族都具備成立自己國家和自治實(shí)體的條件，更難以達(dá)到在經(jīng)濟(jì)和科學(xué)文化發(fā)展上完全平等”。⑥陳聯(lián)璧:《俄羅斯民族關(guān)系理論和政策的變化》，《中歐中亞研究》1999年第1期。我國少數(shù)民族居住地區(qū)自然地理?xiàng)l件總體偏差，尤其是很多山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、文化教育水平偏低、醫(yī)療衛(wèi)生條件偏差等境況較為普遍。僅靠少數(shù)民族自身不能或者難以壯大發(fā)展的內(nèi)生動力，需要各級政府制定特殊政策，因地制宜采取特殊措施，才能幫助少數(shù)民族找到符合地方實(shí)際的發(fā)展道路。關(guān)于少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇的重要相關(guān)性問題，我們得出如下幾點(diǎn)認(rèn)識。

第一，少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇成為慣例性選擇的基礎(chǔ)是公平價(jià)值。各民族一律平等是馬克思主義民族觀的核心思想，體現(xiàn)了公平的價(jià)值取向。各民族人數(shù)有大小多少、民族整體實(shí)力有強(qiáng)弱聚散，社會歷史發(fā)展程度有先進(jìn)后進(jìn)，但從權(quán)利義務(wù)關(guān)系看，各民族都擁有同等地位，任何形式的民族特權(quán)、民族壓迫和民族歧視都沒有法理基礎(chǔ)。民族間的平等要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、宗教等方面。在堅(jiān)持各民族一律平等的同時(shí)，要充分認(rèn)識少數(shù)民族在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的相對滯后性，采取優(yōu)惠性差別待遇政策來保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利，從而使法定平等變成現(xiàn)實(shí)的民族平等。對中國的少數(shù)民族優(yōu)惠性政策持批評意見者認(rèn)為，權(quán)利是人與生俱來的，不應(yīng)該提少數(shù)民族權(quán)利或者多數(shù)民族權(quán)利。民族優(yōu)惠政策象其他社會政策一樣，它也關(guān)心個(gè)人和群體在參與社會有價(jià)物質(zhì)的分配方式和可以分配到的份額，它“強(qiáng)調(diào)的核心是公平和公正”。①路憲民，楊建新:《正確認(rèn)識民族優(yōu)惠政策》，《貴州民族研究》2007年第3期。中國的少數(shù)民族政策面對少數(shù)民族社會發(fā)展程度的弱勢，用制度安排的合理性彌合各族各地人民的發(fā)展差距，符合中國實(shí)際，也不違背公平正義的價(jià)值取向。雖然很多人將公平合理奉為天經(jīng)地義的金科玉律，但世界上沒有絕對的公平。各級政府和各族人民的根本利益是一致的，但在局部利益面前，不同的利益主體對少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇相關(guān)政策會有不一樣的價(jià)值評判，得出的結(jié)論不盡相同實(shí)屬正常。對少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇會有不同的態(tài)度和看法，但公平價(jià)值以及追求公平性的最大化，是少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇成為慣例性選擇的基礎(chǔ)。少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇不但沒有違背民族平等的價(jià)值取向，恰恰是民族平等的一種保障。

第二，少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇需要政治優(yōu)惠。我國的民族優(yōu)惠政策涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多個(gè)方面。在中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)民族平等的具體實(shí)踐中，國家充分肯定選舉權(quán)的平等，但“在代表名額的分配上，對少數(shù)民族代表的選舉給予特別的安排，其每一代表所代表的選民人數(shù)可以適當(dāng)降低”，②國家民族事務(wù)委員會:《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，北京:民族出版社，2000年，第75頁。給予少數(shù)民族特殊照顧，這是政治優(yōu)惠的主要形式。中華人民共和國成立以來，我國不斷“完善民族立法，保證少數(shù)民族平等地參與管理國家事務(wù)的權(quán)利”。③劉 瀚主編:《人民當(dāng)家作主的法律保障》，北京:法律出版社，1998年，第323頁。各種行之有效的政治優(yōu)惠政策，使各少數(shù)民族在各級權(quán)力機(jī)構(gòu)和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)中都有充分的政治參與機(jī)會，體現(xiàn)出少數(shù)民族在國家政治生活中與主體民族的平等一致性。優(yōu)惠性差別待遇政策中的政治優(yōu)惠，不是少數(shù)群體持有政治資源的不公平，而是少數(shù)弱勢群體也持有政治資源的相對公平。

第三，少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇與地區(qū)優(yōu)惠。少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇還體現(xiàn)在地區(qū)優(yōu)惠政策方面。我國對民族自治地區(qū)，國家確定的革命老根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)即“老少邊窮”地區(qū)，西部大開發(fā)地區(qū)施行一些區(qū)域性減免補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，少數(shù)民族是受惠對象，分布于這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)也可以相應(yīng)受惠。

第四，民族優(yōu)惠對象不宜泛化。少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇政策，有的普遍適用于幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)，有的則屬于特殊政策，如針對人口較少的特定民族制定實(shí)施的政策，或者針對特定民族地區(qū)實(shí)施的政策。以特定少數(shù)民族為例，2005年，在我國55個(gè)少數(shù)民族中，有22個(gè)是人口在10萬以下的較少民族，其總?cè)丝?3萬人，“這些民族主要分布于內(nèi)蒙古、黑龍江、福建、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆10個(gè)省 (區(qū))。相對聚居在西部、邊疆和貧困地區(qū)的86個(gè)縣 (旗、市)、238個(gè)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、640個(gè)行政村、4 335個(gè)自然村 (屯、寨)”。④國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編:《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告2005》，北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2006年，第88頁。據(jù)此，我國有針對性地制定了扶持人口較少民族發(fā)展政策。然而，少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇政策可能會導(dǎo)致兩個(gè)極端:一是少數(shù)民族優(yōu)惠政策本來是要縮小民族差距，實(shí)現(xiàn)不同民族 (族裔)平等、和諧相處，但如果一味按少數(shù)民族貼標(biāo)簽，可能更強(qiáng)調(diào)了少數(shù)族裔的弱者身份。二是許多政府的優(yōu)惠政策可以使部分少數(shù)民族得到社會流動機(jī)會，從而以低于他人的成本享有更優(yōu)越的社會資源，特殊的“優(yōu)先權(quán)”帶來實(shí)惠的利益，而且這些利益是有官方制度保障的，“這就使得具有被優(yōu)惠的‘族群身份’本身就成為一種特殊‘含金量’并且還是可以遺傳的‘社會資本’”。⑤馬 戎:《民族社會學(xué):社會學(xué)的族群關(guān)系研究》，北京:北京大學(xué)出版社，2004年，第533頁。受某種利益驅(qū)動，一些社會成員在認(rèn)定自己的族屬關(guān)系時(shí)也會追求利益最大化，有的甚至拋開自己父母的社會族屬，而以旁系血親的族屬為參照確定自己的民族族屬，因?yàn)檫@樣的“逆向民族成分再確定”，會帶來一定的政策性優(yōu)惠。在我國的民族區(qū)域自治政策相關(guān)優(yōu)惠性政策施行過程中，要對此類現(xiàn)象予以關(guān)注。在處理民族關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)可行地通過優(yōu)惠政策幫助發(fā)展相對落后的少數(shù)民族贏得發(fā)展，但是，如果政策優(yōu)惠帶著明顯的身份導(dǎo)向，一些非優(yōu)惠對象就會設(shè)法進(jìn)入優(yōu)惠范疇。這樣，由于優(yōu)惠政策的吸引力，少數(shù)民族的規(guī)?？傮w上可能會出現(xiàn)非自然的規(guī)?；瘮U(kuò)張。由于民族身份可以帶來實(shí)際利益，單純的趨利性也能一定程度上起到增強(qiáng)民族凝聚力的作用。而當(dāng)民族身份成為一種可以獲利的工具，或者直接就是某種自然的福利時(shí)，民族優(yōu)惠政策的運(yùn)行成本就會增加。可見，民族優(yōu)惠對象不宜泛化。

三、優(yōu)惠性差別待遇旨在以形式差異追求實(shí)質(zhì)平等

一般而言，在以民族多樣性為其主要特征的國家中，“人口數(shù)量眾多的民族往往成為主體民族，而人口數(shù)量較少的少數(shù)民族則成為非主體民族”。①曹征海:《和合加速論:當(dāng)代民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，北京:民族出版社，2005年，第47頁。少數(shù)民族在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及文化教育等方面落后于主體民族。從世界范圍來看，由單一民族構(gòu)成的國家極少，大多數(shù)國家都是由兩個(gè)及以上的民族 (族裔)構(gòu)成的多民族國家?！安煌褡逶谌丝谝?guī)模、資源占有、居住區(qū)域及歷史沿革等方面存在著程度不同的差異性?！雹谫R金瑞:《中國民族發(fā)展:概念、途徑和理論體系》，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第154頁。這種差異在主體族群與少數(shù)族群之間更加顯著。要實(shí)現(xiàn)主體民族與少數(shù)民族的良性共同發(fā)展，就要處理好平等問題。把一個(gè)民族的少數(shù)代表納入民族區(qū)域自治的體制中，在民主自治意義上可以體現(xiàn)民族平等，但是，他們代表的全體民族成員并不能因此而享有相應(yīng)的社會待遇。各族人民的平等主要是發(fā)展權(quán)的平等。在我國，由于少數(shù)民族總體上處于貧困處境之中，民族優(yōu)惠性政策可以縮小甚至消除族群性的不平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。另外，歷史上對少數(shù)民族的壓迫政策，使政府具有了一種至少在道義上的針對少數(shù)民族的補(bǔ)償責(zé)任。而在有的國家，由于民族間結(jié)怨頗深，需要用補(bǔ)償來消除歷史上的種族主義政策帶來的族際怨恨心里。通過比較分析不同的民族優(yōu)惠性差別待遇模式，我們可以借鑒學(xué)習(xí)他國在少數(shù)民族優(yōu)惠政策方面的成功之處，避免反向歧視，以及因優(yōu)惠性差別待遇而可能產(chǎn)生的新的族際矛盾。

從人類社會發(fā)展歷程來看，不平等的意識無處不在，其具體內(nèi)涵也在不斷發(fā)生變化。在此過程中，實(shí)際上的不平等呈現(xiàn)逐漸弱化之態(tài)，但總體而言，新的不平等代替了一些舊有的不平等。所以，不平等依舊存在，這使優(yōu)惠性差別待遇有了足夠的價(jià)值空間。形式平等并不一定帶來實(shí)質(zhì)平等。在就業(yè)和教育等領(lǐng)域，理論上人人有機(jī)會，但把握機(jī)會的條件和能力千差萬別，特別是在缺少公平競爭機(jī)制保障的可能下，形式平等往往是一種借口和搪塞。我們認(rèn)為，我國的少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇政策，既強(qiáng)調(diào)形式 (機(jī)會)的平等，也追求實(shí)質(zhì) (結(jié)果)的平等。我們在實(shí)施優(yōu)惠政策的同時(shí)，并不阻止和剝奪少數(shù)民族享有普通公民的權(quán)利。

形式差異可以有正向差異和負(fù)向差異，如果在原來不平等的基礎(chǔ)上產(chǎn)生反向差異，差距被拉大，矛盾自然會激化。如果是正向差異，即對少數(shù)民族采取差異性政策，雖然形式上有差異，但恰好實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)平等。如我國少數(shù)民族高等教育招生政策就屬于正向差異，該政策成為少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策中的一種重要形式?！耙股贁?shù)民族真正當(dāng)家做主，保障少數(shù)民族群眾的權(quán)益，保證國家各項(xiàng)政策的實(shí)現(xiàn)和少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，需要加強(qiáng)培養(yǎng)少數(shù)民族人才。”③滕 星，王鐵志:《民族教育理論與政策研究》，北京:民族出版社，2009年，第411頁。我國的少數(shù)民族高等教育從專科到博士招生政策中，對少數(shù)民族學(xué)生在同等條件下給予“適當(dāng)降分、優(yōu)先錄取”的照顧，主要根據(jù)就是少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育水平普遍偏低，如果高考分?jǐn)?shù)線全國一致，就會導(dǎo)致對少數(shù)民族的實(shí)質(zhì)不平等。

實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇是一定歷史時(shí)期內(nèi)的國家責(zé)任。自中共“七大”以來，我國就開始確定并逐步實(shí)行民族區(qū)域自治政策。實(shí)踐表明，民族區(qū)域自治政策體現(xiàn)了國家對少數(shù)民族內(nèi)部事務(wù)的高度尊重，對維護(hù)中華民族多元一體的格局起了決定性作用?；仡櫸覈纳贁?shù)民族優(yōu)惠政策，也許我們還需要檢驗(yàn)具體的優(yōu)惠政策，在多大程度上真正促進(jìn)了少數(shù)民族在競爭能力方面的提高與發(fā)展，需要設(shè)計(jì)一些反映真實(shí)水平與發(fā)展變化的衡量指標(biāo)來評判優(yōu)惠政策，但可以肯定，少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇政策對少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會和文化教育，均起到了顯著的促進(jìn)作用。

馬克思主義認(rèn)為，民族是一個(gè)歷史過程，只要有民族這一社會歷史發(fā)展現(xiàn)象存在，民族之間的差異及發(fā)展差距就會存在。對我國而言，民族發(fā)展的不平衡性將是一個(gè)較長歷史時(shí)期內(nèi)的問題。民族優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)是過渡性的，這意味著等民族同胞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提升到一定程度后，優(yōu)惠政策將逐漸被其他政策所取代。另外，少數(shù)民族優(yōu)惠政策并非推進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展的惟一動力，這意味著優(yōu)惠政策主要是改善少數(shù)民族落后狀況的補(bǔ)充手段，少數(shù)民族自身實(shí)力的發(fā)展才是根本，缺少了少數(shù)民族同胞自己的素質(zhì)和能力，逆向發(fā)展和發(fā)展停滯的現(xiàn)象就會出現(xiàn)。因此，民族間的差異及發(fā)展差距的存在、各少數(shù)民族自身素質(zhì)和能力的提高，都是一個(gè)過程，實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇，必然是一定歷史時(shí)期內(nèi)國家的一般人權(quán)義務(wù)和道德責(zé)任。