混合制違憲審查模式探究

郭婷婷

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

違憲審查是指享有違憲審查權(quán)的國家機關(guān)通過法定權(quán)限和程序，以特定的方式審查某項立法或某種行為是否合憲的制度。這一審查可以分為內(nèi)容和形式上的審查，因為某一法律或是根據(jù)法律產(chǎn)生的某個行為可能是內(nèi)容上違憲，也可能是形式上違憲。違憲審查模式是監(jiān)督憲法實施的重要手段，能更好地維護(hù)憲法秩序；對于已經(jīng)頒布存在違憲的法律等規(guī)范性文件也可以及時地予以撤銷、改變。違憲審查的結(jié)果直接決定著被審查的立法或是國家機關(guān)的行為是否有效，直接影響著國家的前途和命運，所以只有進(jìn)行違憲審查才能維護(hù)憲法秩序，為建立法治文明社會提供制度保障。

一、我國違憲審查模式的現(xiàn)狀

（一）我國的違憲審查模式

1.違憲審查的權(quán)力主體

我國違憲審查的權(quán)力主體是全國人大及其常委會。全國人大有權(quán)修改憲法，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法，各專門委員會協(xié)助全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，這些都保證了憲法的監(jiān)督，有利于憲法的實施。全國人大及其常委會對一些不適當(dāng)?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)等進(jìn)行改變、撤銷，更確切地說是對法律的制定和修改，而不應(yīng)該歸于違憲審查的范圍；真正嚴(yán)格意義上的違憲審查應(yīng)該是：全國人大對違憲的一般法律、人大常委會對違憲的地方性法規(guī)等進(jìn)行的審查。從上可以看出，我國屬于立法機關(guān)違憲審查的模式。[1]

2.違憲審查的方式

違憲審查的方式有事前審查、事后審查以及兩者結(jié)合的復(fù)合性審查制，以及被動審查和主動審查以及兩者相結(jié)合的方式等。審查的基本要求是全國人大常委會送交各專門委員會進(jìn)行審查；對于審查建議，全國人大常委會認(rèn)為有必要時才交給各專門委員會進(jìn)行審查。各專門委員會認(rèn)為構(gòu)成違憲的情況下提出書面的審查意見：制定機關(guān)如果提出修改，則違憲審查程序?qū)⒔K結(jié)；如果不提出修改，則由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議，會議將審議決定書面審查意見和予以撤銷的議案。不難看出，在審查程序中有五種程序終結(jié)的情形：一是對于送交給專門委員會來進(jìn)行違憲審查的，專門委員會如果認(rèn)為合憲，則程序終結(jié)，但對于終結(jié)的形式并沒有做出具體的規(guī)定。[2]二是制定機關(guān)不予修改，委員長會議決定提請常務(wù)會議審議書面審查意見和予以撤銷議案，常務(wù)會議審定而程序終結(jié)。三是對于審查建議沒有必要送交各委員會審議的，則程序終結(jié)，但是對于終結(jié)的具體原因、形式?jīng)]有明確規(guī)定。四是專門委員會認(rèn)為構(gòu)成違憲時會提出書面審查意見，制定機關(guān)如果在兩個月內(nèi)決定對其修改的，程序終結(jié)。五是制定機關(guān)不予修改，委員長會議如決定不提請常務(wù)會議審議，則程序終結(jié)。[3]

3.違憲審查的效果

違憲審查的效果，也就是違憲與否以及違憲責(zé)任的承擔(dān)，具體表現(xiàn)為同意按照書面審查意見進(jìn)行“修改”或“撤銷”。從規(guī)定來看，優(yōu)先適用的是修改，而且常務(wù)委員會有可能不通過“書面審查意見”。顯然從程序上的先后來看，我國違憲審查的矯正機制一般來講是以制定機關(guān)同意修改為主，以違憲審查機關(guān)撤銷為輔。而由其他主體所做的類似于此效果的規(guī)定，主要有“改變”、“不予批準(zhǔn)”和“撤銷”這三種形式。從違憲審查的程序和責(zé)任承擔(dān)形式上看，這種制度最直接的目的在于監(jiān)督權(quán)力。

（二）我國違憲審查模式的弊端

違憲審查對監(jiān)督憲法的實施、建設(shè)社會主義民主法治國家提供了程序保障，然而到目前為止，即使存在違憲的法律、法規(guī)等，也沒有按照法定的權(quán)限、程序進(jìn)行撤銷或是修改，這就足以說明我國的違憲審查制度在實踐中存在問題。[4]

1.違憲審查缺乏專門的機關(guān)

目前我國有多個機關(guān)享有違憲審查權(quán)，除全國人大及其常委會外，還有國務(wù)院、省級人大常委會、省會城市和較大的市的人大及其常委會等。監(jiān)督權(quán)交錯重疊導(dǎo)致有的機關(guān)要受到多重部門的監(jiān)督，這樣多重監(jiān)督的現(xiàn)象導(dǎo)致監(jiān)督效率低下，甚至?xí)霈F(xiàn)沒有監(jiān)督的局面。而且，全國人大及其常委會是我國的立法機關(guān)，不僅擁有立法權(quán)，而且還有修憲權(quán)，由它來負(fù)責(zé)違憲審查，這就陷入了矛盾。它的邏輯必然是權(quán)力機關(guān)有立法的權(quán)力，否則它不會立法，這當(dāng)然是合憲的。一旦立法頒布實施，立法機關(guān)不會認(rèn)為存在違憲性的問題，否則就是自己懷疑自己、自己否定自己。所以，憲法爭議的裁決不應(yīng)當(dāng)只是由人民代表大會進(jìn)行，我們至少應(yīng)設(shè)立專門的機構(gòu)或是與全國人大及其常委會一起合理分工來進(jìn)行違憲審查。

2.缺乏系統(tǒng)完備的監(jiān)督、保障程序

我國現(xiàn)行的憲法和法律對于監(jiān)督憲法實施的具體方式、時限、步驟等沒有具體規(guī)定，所以盡管憲法中規(guī)定了憲法具有最高性，一切違憲行為都必須要追究法律責(zé)任，權(quán)力機關(guān)對違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章、決定和命令有權(quán)進(jìn)行撤銷和改變，甚至還規(guī)定了一些制裁措施，但是怎樣進(jìn)行、如何進(jìn)行，都缺乏明確的法律規(guī)定。[5]違憲審查缺乏程序保障，一方面體現(xiàn)為法律沒有針對違憲審查的具體啟動程序、步驟等問題作出明確的規(guī)定?，F(xiàn)行的違憲審查體制規(guī)定不完備，只是規(guī)定由某個專門機構(gòu)進(jìn)行文本審查，采取內(nèi)部撤銷的方式來解決問題。不公開處理結(jié)果導(dǎo)致外部人員對其審查、處理過程無從知曉，也沒有規(guī)定對結(jié)果的處理采取何種救濟(jì)程序。另一個方面表現(xiàn)為缺乏違憲審查的啟動機制。[6]目前我國沒有建立憲法訴訟機制，不能提起憲法訴訟，以致司法實踐中操作的效果很差，這不利于違憲審查制度的發(fā)展。所以盡管有一些地方立法、行政立法存在違憲的問題，但由于缺乏程序上的監(jiān)督機制，導(dǎo)致很多違憲問題難以得到解決。

二、我國違憲審查模式的選擇

（一）國外主要違憲審查模式

1.專門機關(guān)違憲審查模式

專門機關(guān)審查模式，是指憲法規(guī)定設(shè)立專門的機關(guān)對于違憲的法律、法規(guī)、行政規(guī)章等進(jìn)行審查、裁決的一種模式。這種模式有兩種，一種是奧地利設(shè)立憲法法院來進(jìn)行違憲審查，它的設(shè)立深受憲法學(xué)家凱爾森的影響。凱爾森反對“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)學(xué)說，認(rèn)為國家的基本職能只有兩種：創(chuàng)立法律和適用法律，而不是立法、行政和司法三者。另一種模式是法國的憲法委員會模式。憲法委員會模式首創(chuàng)于法國。根據(jù)法國現(xiàn)行憲法規(guī)定，憲法委員會成員由9人組成，議會兩院各任命3人，總統(tǒng)任命3名，還規(guī)定前任總統(tǒng)是委員會的終身成員。從憲法委員會的名稱以及其組成人員來看，它顯然是一個政治性而非司法性組織，因此它具有濃厚的政治色彩，可以說是用政治手段來解決憲法問題。

2.普通法院違憲審查模式

司法機關(guān)審查模式又名普通法院審查模式，是指司法審查權(quán)由普通法院(主要是最高法院)來行使，普通法院在審查具體案件的過程中，對該案件所適用法律的合憲性進(jìn)行審查和判斷。這種模式首創(chuàng)于美國，美國的1803年“馬伯里訴麥迪遜”一案使得司法機關(guān)取得了審查立法合憲性的權(quán)力。司法部門可以對立法權(quán)與行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，不僅鞏固與完善了“三權(quán)分立”的體制，而且加強了三者之間的制約，有助于三權(quán)分立權(quán)力機構(gòu)的建立和完善，有助于機關(guān)內(nèi)部的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)。

3.立法機關(guān)審查模式

立法機關(guān)審查模式，又稱議會審查模式。這種模式首創(chuàng)于英國，在不列顛帝國內(nèi)，除議會本身外，任何人或是任何團(tuán)體都無權(quán)宣告英國議會的法案無效。法案既然經(jīng)過議會議定，只能由議會撤銷，在未被撤銷之前任何人都不能宣布其違憲或是因其他原因?qū)⑵鋸U止。一方面，它通過修改或是廢除自己制定的法律來保障法律的合憲性；另一方面，議會還有監(jiān)督法院和行政機關(guān)的權(quán)力。從世界各國憲法監(jiān)督的模式來看，采取立法監(jiān)督的國家數(shù)量不多，實踐中也存在著實效性、經(jīng)常性和公正性不夠理想的缺陷；同時立法機關(guān)對于自己訂立的法律進(jìn)行審查很難保證程序的公正性，立法機關(guān)進(jìn)行違憲審查的國家在實踐中很少。

（二）國外違憲審查模式對我國的啟示

從憲政生活的實踐來看，一國采取何種的違憲審查模式，并不是統(tǒng)治階級所能完全決定的。一般來講都要與該國的歷史文化背景相適應(yīng)。我國始終堅持走中國特色社會主義的法治發(fā)展道路，與其他國家相比，在歷史傳統(tǒng)、法律結(jié)構(gòu)、政治體制等方面存在一定的差異。但是，我國仍可以從他國的法治實踐中汲取一些適合我國國情的經(jīng)驗和啟示。

我國屬于立法機關(guān)違憲審查模式，而且我國全國人大及其常委會對憲法的監(jiān)督與立法機關(guān)進(jìn)行違憲審查產(chǎn)生的結(jié)果殊途同歸。但是作為最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大進(jìn)行違憲審查也存在問題：一是全國人大及其常委會平時工作任務(wù)重，時常出現(xiàn)監(jiān)督不到位的情況，導(dǎo)致憲法監(jiān)督的實效性差；二是在自我監(jiān)督方面，外在保障的程序不到位，這就使得監(jiān)督、制約的效果不明顯。我國在這方面與英國等采取立法機關(guān)違憲審查模式存在較大差異。

另外，美國的普通法院審查模式，對于監(jiān)督憲法的實施有重大效果，為眾多國家所效仿。但不難看出，實行普通法院審查模式的多為普通法系國家，這種模式建立的基礎(chǔ)是實施三權(quán)分立。然而我國的國情不適合三權(quán)分立體制的建立，而且法院由人大選舉產(chǎn)生對人大負(fù)責(zé)，因而建立普通法院模式并不適合我國的國情。

三、我國違憲審查模式的再構(gòu)建

（一）全國人大及其常委會自身做好違憲審查工作

我國自憲法頒布至今，違憲審查的程序并沒有正常啟動和運行，應(yīng)該在以后的工作中堅持把違憲審查從全國人大及其常委會的一般法律監(jiān)督中獨立出來。這一制度不僅應(yīng)包括對法律案的專門合憲性審查的內(nèi)容（不應(yīng)當(dāng)停留在目前對法律案的一般審議或征求意見上），而且應(yīng)該包括對法律、法規(guī)的合憲性進(jìn)行事后審查，把事前審查和事后審查結(jié)合起來。加大監(jiān)督力度，提高監(jiān)督的全面性，從而使監(jiān)督效果更加明顯。

（二）建立相對獨立的憲法監(jiān)督委員會

在全國人大及其常委會下建立相對獨立的憲法監(jiān)督委員會，從事違憲審查工作。通過修改《全國人大組織法》，明確規(guī)定憲法監(jiān)督委員會的地位、性質(zhì)及其與全國人大及其常委會、全國人大各專門委員會的關(guān)系和職責(zé)分工。在組織上，由全國人大選舉產(chǎn)生，成員上應(yīng)堅持法律專業(yè)和非法律專業(yè)各半為宜。全國人大代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民行使職權(quán)，所以憲法監(jiān)督委員會也應(yīng)該賦予其代表的地位；在職權(quán)上，有獨立的決定權(quán)。全國人大及其常委負(fù)責(zé)審查法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的違憲問題，還要負(fù)責(zé)由此實行的直接由憲法調(diào)整的行為，但是憲法監(jiān)督委員會對上述兩個方面可以提出建議。同時，對于除這些規(guī)范性文件以及國家機關(guān)以外的其他國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件及直接受憲法調(diào)整的行為違憲與否，有獨立的審查裁決權(quán)。如果憲法沒有給憲法監(jiān)督委員會一些獨立的權(quán)力，它不僅不能很好地行使憲法監(jiān)督的權(quán)力，而且也不能很好地代表人民行使權(quán)利，最重要的是不能從根本上解決違憲審查體制的缺陷。[7]

（三）授予普通法院一定的違憲審查權(quán)

人民法院被授予權(quán)力后，對于一些特定的憲法糾紛就可以通過訴訟程序予以解決，也就是建立憲法訴訟制度。在以后的生活中，公民的憲法權(quán)利受到不法侵害，可以通過訴訟的方式解決，請求消除侵害，保護(hù)合法權(quán)益；人民法院對侵權(quán)的合憲性進(jìn)行審查，判斷公民的主張是否應(yīng)該得到支持，最后做出裁決。憲法訴訟的客體，不僅包括國家機關(guān)直接侵害公民基本權(quán)利的行為，其他的政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位組織、基層群眾組織直接侵犯公民憲法權(quán)利的行為也應(yīng)該包括在內(nèi)，但是不包括國家機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為（該行為的合憲性應(yīng)該由憲法監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)）。給予人民法院一些職權(quán)，一方面監(jiān)督了憲法的實施，另一方面維護(hù)了司法的權(quán)威，同時也能緩解全國人大及其常委會因工作繁忙導(dǎo)致監(jiān)督效力低下的問題。

四、結(jié)語

綜上所述，根據(jù)我國的國情和現(xiàn)有的政治體制，拋開全國人大及其常委會作為違憲審查主體資格的要求是不現(xiàn)實的，而且也難以實行；同時建立專門的違憲審查法院這種方式在國外的很多國家比較成功，但是我國的國家機關(guān)都由人大選舉產(chǎn)生對人大負(fù)責(zé)，憲法法院最終也是對人大負(fù)責(zé)，在這種情況下很難保證違憲審查的效果。所以，綜合分析，在不改變?nèi)珖舜蠹捌涑Ｎ瘯彶橹黧w的前提下，設(shè)立相對獨立的憲法監(jiān)督委員會，下放一些權(quán)力給人民法院，這樣既能減輕全國人大及其常委會的負(fù)擔(dān)，提高憲法實施的監(jiān)督效果，而且能高效及時地解決違憲問題，真正實現(xiàn)依靠憲法的力量治理國家。

[1]侯宇.論我國違憲審查模式的選擇[J].中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2007，(3).

[2]張晶.淺論我國違憲審查制度的模式選擇[J].內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2008，(2).

[3]歐愛民.違憲審查模式與中國的選擇[J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報，2004，(2).

[4]胡錦光.中國憲法問題研究[M].北京：新華出版社，1998.55.

[5]苗連營.憲法學(xué)[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社,2004.312.

[6]李瑰華，張煒達(dá).我國違憲審查模式的重構(gòu)[J].西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2008，(7).

[7][奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].北京：中國大百科全書出版社，1996.