深化集體林權(quán)制度改革背景下湖南森林保險研究

王錦霞

(保險職業(yè)學(xué)院 國際保險學(xué)院，湖南 長沙 410114)

一、引言

深化集體林權(quán)制度及其金融配套制度改革是當(dāng)前一段時間林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的熱點問題，也是中央政府關(guān)于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。連續(xù)十二年來，中央一號文件鎖定“三農(nóng)”問題，2013年中央一號文件提出深化集體林權(quán)制度改革，提高林權(quán)證發(fā)證率和到戶率，推進國有林場改革試點，探索國有林區(qū)改革。2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出鼓勵開展多種形式的互助合作保險。2015年中央一號文件又提出深化集體林權(quán)制度改革，擴大森林保險范圍等內(nèi)容。十八屆三中全會在強調(diào)加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中指出，要堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。中國保險業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃也強調(diào)不斷完善制度措施，加大政策支持力度，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，擴大種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)和林業(yè)等農(nóng)業(yè)保險保障范圍和覆蓋區(qū)域，從而有效服務(wù)社會主義新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、湖南省集體林權(quán)制度深化改革及森林保險工作成效

湖南省是全國首批實行集體林權(quán)制度改革與政策性林業(yè)保險試點省份，自2008年全面啟動，到2011年基本完成集體林權(quán)制度主體改革，之后進入全面深化配套改革階段。幾年來，湖南省各級林業(yè)部門全力推進明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證等主體改革，加快完善林權(quán)流轉(zhuǎn)、森林資源抵押貸款等配套改革，取得了階段性成果。從國家層面看，湖南林業(yè)承載全國國有林場改革、造林補貼、政策性森林保險、森林撫育、濕地保護、林業(yè)信息化、森林可持續(xù)經(jīng)營等11個國家試點和示范建設(shè)項目。為實現(xiàn)綠色湖南，生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)做出了突出貢獻。根據(jù)中國林業(yè)網(wǎng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2014年底，湖南省全省集體林地確權(quán)率、發(fā)證率、山林糾紛調(diào)處率分別達99.8%、99.7%和95.1%。全省集體林地家庭承包率達79.6%，林業(yè)金融服務(wù)工作穩(wěn)步推進，林改以來，全省累計已抵押森林面積352.97萬畝，獲得林權(quán)抵押貸款83.77億元；森林保險投保面積1.2億畝，占集體林的66%。

三、集體林權(quán)制度改革深化背景下，森林保險業(yè)發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)

（一）發(fā)展機遇

首先，國家政策鼓勵金融保險機構(gòu)為現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展提供資金和技術(shù)支持，并通過政策性農(nóng)業(yè)保險等制度支持保險業(yè)和林業(yè)的發(fā)展，政策性林業(yè)保險趕上了千載難逢的好機遇；其次，林農(nóng)或林業(yè)經(jīng)營大戶的投保意識有所增強。集體林改后，明晰了林地和森林的產(chǎn)權(quán)，使得獨立承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的林農(nóng)可以將風(fēng)險分散、轉(zhuǎn)移給保險公司，有利于其在災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)，穩(wěn)定生產(chǎn)經(jīng)營，從而使林農(nóng)的切身利益得到保障；再者，保險公司作為專業(yè)的風(fēng)險管理機構(gòu)，在承擔(dān)災(zāi)害損失補償責(zé)任的同時，可以積極開展防災(zāi)防損，提供防災(zāi)咨詢和指導(dǎo)服務(wù)，降低風(fēng)險損失，從而有益于社會和諧穩(wěn)定。

（二）存在的問題

目前湖南省集體林權(quán)制度改革后的林業(yè)保險經(jīng)營和管理依然存在一些問題和挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.經(jīng)營主體少且經(jīng)營形式單一

目前湖南省經(jīng)營森林保險的公司主要是中國人民財產(chǎn)保險公司與中華聯(lián)合保險公司，經(jīng)營形式依據(jù)政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿的政策性農(nóng)業(yè)保險制度，這種單一的森林保險經(jīng)營形式一方面不符合國務(wù)院2012年頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》的有關(guān)規(guī)定，即國家需支持多種形式的農(nóng)業(yè)保險，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度；從國際上來看，多種形式的農(nóng)業(yè)合作社保險或互助保險組織在歐洲一些國家，例如德國、法國并不鮮見，甚至是這些國家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的主要組織形式[1]。日本政府采取民間非盈利團體經(jīng)營、政府補貼和再保險扶持的模式，可稱為政府支持下的農(nóng)業(yè)互助模式[2]。從國內(nèi)來看，也陸續(xù)出現(xiàn)了不同形式的政策性農(nóng)業(yè)保險新模式，如以政府推動和專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司運作的上海安信模式、政府推動和共保體經(jīng)營的浙江模式、政府推動和商業(yè)性保險公司經(jīng)營的北京模式以及政府推動和相互保險公司經(jīng)營的黑龍江互助模式[3]。另一方面，不利于風(fēng)險的分散和市場充分競爭局面的形成，保險機構(gòu)在一定程度上存在為了獲得國家財稅優(yōu)惠政策而經(jīng)營森林保險業(yè)務(wù)，一旦發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害或人為原因造成的巨大損失，將會對保險公司的承保能力和償付能力帶來巨大的挑戰(zhàn)，對國家財政帶來巨大的壓力。

2.林農(nóng)投保意愿不強，參保率低

林農(nóng)的保險意識普遍不強，實行集體林改后，林業(yè)風(fēng)險更為分散，參與森林保險的多為當(dāng)?shù)貭I林龍頭企業(yè)或營林大戶，小規(guī)模林農(nóng)（尤其是商品林）的參與性較差，加上村民外出務(wù)工較多，保險公司收取保費困難。筆者在2015年初針對湖南省岳陽地區(qū)的農(nóng)戶參與森林保險意愿與投保行為的調(diào)查中了解到，集體林改后保險公司承保的森林面積和保費并沒有明顯的變化。保險公司往往需要依賴農(nóng)辦或村委的支持，以村鎮(zhèn)為單位辦理一張大保單，將每戶林農(nóng)的明細附后，由村委挨家收取保費，實際情況是，許多農(nóng)戶根本不愿出錢買保險，村委只好代為繳付。針對岳陽地區(qū)岳陽縣、臨湘市229戶調(diào)查問卷的結(jié)果反映了三個問題：一是林農(nóng)的投保意愿低。當(dāng)被問到如果連續(xù)5年沒有發(fā)生過大的森林損失，下年會不會投保時，58%的人選擇不會投保；即使假如今年發(fā)生了災(zāi)害損失且沒有投保，問明年會不會購買時，還是有56%的人選擇不會；二是林農(nóng)的個體行為呈現(xiàn)典型的損失厭惡和高預(yù)期性。在問到森林保險的保費范圍時，61%的人選擇每畝1-2元，只有27%的人選擇每畝2-4元；而如果發(fā)生全部損失，希望得到補償?shù)慕痤~范圍時，71%的人選擇每畝500元以上，只有27%的人選擇現(xiàn)行政策規(guī)定的400-500元；三是林農(nóng)對保險的認可度低。表現(xiàn)在以下幾個方面，首先雖然調(diào)查顯示有82%的人表示對保險稍微了解一點，但是，其中55%的人都是通過林站工作人員而不是保險公司了解的，說明保險公司的宣傳工作還不夠深入。其次，當(dāng)問到有沒有保險公司工作人員來介紹或推薦保險，并問是否相信時，62%的人回答有過，但是不相信，將近45%的人認為保險公司理賠不及時；71%的人認為保險公司提供的森林保險方面的宣傳或服務(wù)一般，滿意度只占17%。

3.風(fēng)險不確定性大，查勘定損難

森林風(fēng)險的經(jīng)濟學(xué)特征注定了風(fēng)險發(fā)生的不確定性和損失的巨大性。雖然可通過衛(wèi)星定圖的方式界定林地范圍，但具體的林地界線及承保面積依然會給林業(yè)保險核保工作造成困擾。湖南省林地主要分布在山高路遠的地方，給保險公司的防災(zāi)防損及災(zāi)后查勘定損工作造成較大的人員和成本問題。由于缺乏現(xiàn)代化的查勘定損技術(shù)與信息共享平臺服務(wù)，在發(fā)生類似火災(zāi)這樣的責(zé)任事故后，很難確定樹木的損失程度，是全部滅失，還是只是表皮燒焦，第二年仍然會成活，這些往往很難界定。通融賠付的情形比較多，因此給經(jīng)營林業(yè)保險公司的風(fēng)險管理能力與查勘定損技術(shù)提出了挑戰(zhàn)。據(jù)某保險公司經(jīng)營林業(yè)保險的負責(zé)人說，只要發(fā)生了火災(zāi)，林農(nóng)往往不會理解保險公司所謂的免責(zé)條款或事故認定原則，不管怎么樣保險公司都必須賠償。否則會影響第二年的投保，處理不好甚至?xí)a(chǎn)生不利于社會和諧穩(wěn)定的上訪糾紛。

4.政策風(fēng)險大，保險供給不足

政策性農(nóng)業(yè)保險受制于國家財政和經(jīng)濟政策等諸因素的影響，給予森林保險的政策支持力度不大；2009年，在國家林業(yè)局、保監(jiān)會、財政部及人保集團的支持和配合下，由清華大學(xué)有關(guān)專家、學(xué)者組成的“森林保險體系完善研究”課題組，在福建、江西、湖南、浙江、陜西、遼寧6省進行的調(diào)研結(jié)果顯示：現(xiàn)行的森林保險經(jīng)營模式難以有效擴大森林保險的覆蓋面，按照現(xiàn)行的補貼方式和比例，并不能從根本上解決影響森林保險發(fā)展的深層次矛盾[4]。同時，保險機構(gòu)一方面由于不堪承受連年虧損的風(fēng)險責(zé)任，另一方面擔(dān)心政策變化，承保森林保險的積極性也不高，造成森林保險，尤其是商業(yè)性森林保險供給不足的局面。據(jù)統(tǒng)計，以承保湖南省森林保險的中華保險公司為例，2009年-2014年，該公司承保的政策性林木保險和商業(yè)性林木保險的賠付率分別達到63.64%和98.26%。

四、集體林權(quán)制度改革背景下湖南省森林保險創(chuàng)新發(fā)展建議

（一）創(chuàng)新森林保險經(jīng)營與管理模式

1.鼓勵多元化主體參與政策性森林保險經(jīng)營管理

充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，增加市場主體，允許符合條件的保險公司參與經(jīng)營。探索建立多種形式的森林保險組織形式，如借鑒國外的農(nóng)業(yè)互助保險制度，鼓勵民間資本加入，組建林業(yè)合作社或林業(yè)龍頭企業(yè)，建立多層級的風(fēng)險分擔(dān)和再保險機制。

2.協(xié)調(diào)好政策性森林保險各主體的角色定位和利益機制

由于森林保險帶有準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，市場在一定程度上失靈，商業(yè)保險公司往往不愿意或沒能力承保。政府應(yīng)該做市場做不了的事情，引導(dǎo)和推進政策性森林保險，并給與免征營業(yè)稅、保費補貼等優(yōu)惠。利用政府本身的公眾影響力，加強正面宣傳，引導(dǎo)林農(nóng)積極參保。只有參保率提高了，才符合商業(yè)保險的大數(shù)法則，才有利于保險機構(gòu)計算合適的保險費率，從而保護被保險人的利益。

3.保險公司努力提高風(fēng)險管理能力與服務(wù)水平，創(chuàng)新保險產(chǎn)品

在森林防災(zāi)防損方面，配合相關(guān)院校、科研機構(gòu)，對林農(nóng)進行培訓(xùn)和指導(dǎo)；在查勘定損方面，運用信息化等新技術(shù)和新手段，如發(fā)揮衛(wèi)星遙感或無人機遙感技術(shù)在森林火災(zāi)的災(zāi)情評估、災(zāi)害救助、災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警中的作用；在保險產(chǎn)品創(chuàng)新方面，根據(jù)保險標(biāo)的物所在地的特點、環(huán)境，以及森林管理的實際情況，實施差異化保險費率，對于那些森林防災(zāi)防損做得好、投保積極性高的林農(nóng)或組織在下一個保險年度給予一定的保費優(yōu)惠；在保險服務(wù)方面，一是要加強林業(yè)協(xié)保員的培訓(xùn)與指導(dǎo)，讓他們充分了解保險、熟悉保險條款與操作程序；二是要創(chuàng)新方法，讓林農(nóng)認識保險、接受保險。如中國人民財產(chǎn)保險公司和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司都制作了《致農(nóng)民朋友的一封信》，介紹森林保險的作用與相關(guān)政策，上山下鄉(xiāng)，送到農(nóng)戶手中。當(dāng)然，更有效的方式是通過投保森林保險獲賠的典型例子，讓農(nóng)民看到實惠。

4.提高廣大林農(nóng)對風(fēng)險的認識和保險意識

受歷史文化、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟水平、僥幸心理和宣傳教育等因素的影響，我國民眾的風(fēng)險和保險意識較為淡薄。普通民眾面對地震、洪水等災(zāi)害風(fēng)險時，通常首先想到的是依靠政府而不是主動購買商業(yè)保險。湖南省地處中部地區(qū)，開放程度和保險意識與沿海發(fā)達地區(qū)還有差距。但是，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和政府轉(zhuǎn)型政策的導(dǎo)向，政府本身將面臨巨大的公共管理壓力，隨著災(zāi)害發(fā)生的頻率和影響越來越大，許多個性化和深層次的風(fēng)險保障需求將無法滿足。因此，為了減少不必要的經(jīng)濟損失、穩(wěn)定林業(yè)經(jīng)營，需要引導(dǎo)林農(nóng)自覺學(xué)保險、懂保險、用保險。

在明確森林保險各方主體的定位和角色之后，相關(guān)主體之間的利益機制也就變得十分清楚。從微觀上講，林農(nóng)繳納少量保費，獲得保險公司關(guān)于防災(zāi)防損的技術(shù)支持與指導(dǎo)，在發(fā)生風(fēng)險的時候還可以得到數(shù)倍于保費的賠償金，有利于即時恢復(fù)生產(chǎn)生活；保險公司收取了保費，在發(fā)生責(zé)任事故時即時理賠，即能為政府分憂，又為社會和諧穩(wěn)定做了貢獻，充分發(fā)揮了保險作為經(jīng)濟發(fā)展的“促進器”和社會“穩(wěn)定器”的社會管理功能；從宏觀上看，政府通過調(diào)動市場積極性，增加保險的正外部性，實現(xiàn)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。

（二）建立和完善湖南省林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理體系

由于氣候變化、人口增加、社會問題等原因?qū)е碌木逓?zāi)風(fēng)險在全球范圍內(nèi)呈越來越嚴(yán)重的趨勢，湖南省森林保險面臨的自然災(zāi)害，如冰災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流、火災(zāi)、病蟲害爆發(fā)等也呈上升趨勢，建立森林巨災(zāi)保險制度迫在眉睫。具體做法可以考慮先將林業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險管理納入全省農(nóng)業(yè)保險的大范疇，建立中央與省級農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)基金模式。王和[5](2013）提出的“六級風(fēng)險分擔(dān)機制”具有較強的現(xiàn)實性和可操作性，即由投保人、省級農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)、國內(nèi)與國際再保險市場、省級農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)基金、中行農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)基金、中央政府六個主體組成。該機制通過類似“賠付率超賠再保險”的方式，各級機構(gòu)和基金承擔(dān)不同賠付率之間巨災(zāi)風(fēng)險的賠付責(zé)任，中央政府則充當(dāng)“最后再保險人”的角色，為農(nóng)業(yè)保險吸納巨災(zāi)風(fēng)險分散機制提供最后的風(fēng)險保障。保險監(jiān)管部門應(yīng)加強對保險公司的償付能力和信息披露的監(jiān)管，同時對某些擾亂市場、損害被保險人利益的市場行為，如虛假理賠、挪用保險金等進行監(jiān)管和處理。

（三）形成政策性森林保險協(xié)同創(chuàng)新合力

集體林權(quán)制度改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策效果往往要相當(dāng)長的時間才能顯現(xiàn)。政策性森林保險不能獨立于林業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)、法制環(huán)境和金融環(huán)境，必須多種因素協(xié)同發(fā)展形成創(chuàng)新合力。

首先，要想方設(shè)法提高林農(nóng)的經(jīng)濟收入，提高林農(nóng)參與的積極性。通過發(fā)展新型林業(yè)合作組織等形式大力發(fā)展林業(yè)加工產(chǎn)業(yè)和林下經(jīng)濟，適當(dāng)放寬公益林的林木采伐限制，建立地方森林生態(tài)效益補償基金制度，對貧困地區(qū)實行特殊森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)政策，改善貧困地區(qū)森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)過低的現(xiàn)狀，促進生態(tài)增效和林農(nóng)增收。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，經(jīng)濟收入提高了才會產(chǎn)生相應(yīng)的保險需求。其次，政府和社會組織要共同參與，完善林業(yè)法制和誠信文化建設(shè)。林農(nóng)由于文化素質(zhì)普遍不高，法律意識淡薄，在山林或土地承保、流轉(zhuǎn)過程中往往存在不明就里、權(quán)益受損的情形。因此，地方政府、市場中介組織，如森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)、林權(quán)交易市場、林業(yè)專業(yè)協(xié)會、林業(yè)合作組織等應(yīng)提高自身誠信度，司法部門應(yīng)秉承公正、獨立、高效的工作作風(fēng)，尤其要注意妥善解決林權(quán)糾紛問題。完善的法律環(huán)境也有利于森林保險制度的順利實施。最后，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，營造良性發(fā)展的大金融環(huán)境。鼓勵銀行機構(gòu)積極發(fā)展農(nóng)村小額貸款，加快建立林權(quán)抵押貸款風(fēng)險防范機制，支持林農(nóng)發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟；出口信用保險公司為林業(yè)產(chǎn)品出口提供信用保險；財稅部門為林業(yè)出口、森林保險業(yè)務(wù)、出口信用險業(yè)務(wù)予以稅收優(yōu)惠等激勵政策。總之，只有通過一系列措施加強林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資建設(shè)，切實解決林農(nóng)貸款難問題和后顧之憂問題，才能為政策性森林保險營造合力發(fā)展的環(huán)境，最后必將有利于全省林業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與農(nóng)民持續(xù)增收、生態(tài)文明的“綠色湖南”建設(shè)。

[1]郭建軍.國外農(nóng)業(yè)互助保險及對我國的啟示[J].蔬菜，2007，(9):1-2.

[2]李澤昆.農(nóng)業(yè)互助保險制度的實踐及意義[J].商業(yè)文化，2011，(2).

[3]黃亞林.政策性農(nóng)業(yè)保險各主體利益協(xié)同研究[M].北京：中國金融出版社，2013.

[4]仝春建.全國森林保險承保面積已達2.7億畝[N].中國保險報，2010-06-23(1).

[5]王和,何華,吳成丕.巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)機制研究[M].北京：中國金融出版社，2013.