基層治理法治化背景下農(nóng)村多元主體法治思維方式的培育

陳楚庭

（南華工商學(xué)院，廣州 廣東 510507）

法律是治理之重器，法治是治國理政的基本方式。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化標(biāo)志就是法治方略，其核心就是運用法治思維和法治方式解決重大和復(fù)雜社會問題。

全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，重點在農(nóng)村。沒有農(nóng)村的法治化，就不可能有整個中國的法治化。當(dāng)前我國農(nóng)村處在社會轉(zhuǎn)型時期，正在進行的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村綜合改革，必然打破各主體之間原有的利益關(guān)系，引發(fā)新的糾紛和沖突。新形勢下的社會矛盾呈獻出復(fù)雜化和多發(fā)性特征，依法治國理念下的社會管理模式必須善于發(fā)揮法律的明示、預(yù)防、矯正的功能，將領(lǐng)導(dǎo)干部、基層干部和農(nóng)民群眾的行為納入法律的規(guī)范。

一、運用法治思維和法治方式解決重大和復(fù)雜的農(nóng)村社會經(jīng)濟問題

1.運用法治思維和法治方式為當(dāng)前農(nóng)村綜合改革做好頂層設(shè)計

黨的十八大報告從戰(zhàn)略和全局的高度，再次將解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重。當(dāng)前正在試點的農(nóng)村綜合改革是全面深化改革的突出環(huán)節(jié)，要按照中央總體部署，完善頂層設(shè)計，抓好試點試驗，不斷總結(jié)深化，加強督查落實，確保改有所進、改有所成，進一步激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力。而在改革過程中，必然涉及利益調(diào)整，就更需要用法律為改革保駕護航，使農(nóng)村的重大改革要于法有據(jù)。為此，要在法律保障方面做好頂層設(shè)計，使農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和生產(chǎn)關(guān)系變革同時進行，保證生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。當(dāng)法律規(guī)則滯后于生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的變革時，必須及時啟動法治程序，對它們進行立、改、廢、釋，這樣既可以保證農(nóng)村改革的順利推進，也可以杜絕“以言代法”現(xiàn)象的發(fā)生，保護農(nóng)民權(quán)益。

2.運用法治思維和法治方式構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，在法治軌道上深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，首先要注重培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2014年國家出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，指出要培育以種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的新型經(jīng)營主體進行適度規(guī)模經(jīng)營。十八屆三中全會《決定》提出，鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。為實現(xiàn)向集約化、規(guī)模化、專業(yè)化、社會化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，我國農(nóng)村必須加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。為此，勢必要完善現(xiàn)有的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，特別是法律制度。目前我國現(xiàn)有的法律針對“專業(yè)大戶”、“家庭農(nóng)場”等新興經(jīng)營主體的民事主體地位沒有明確規(guī)定，《土地承包經(jīng)營法》尚未明確規(guī)定允許“土地承包經(jīng)營權(quán)”向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)。為此，要對現(xiàn)有的法律進行修改，完善覆蓋農(nóng)村各類生產(chǎn)經(jīng)營主體方面的法律法規(guī)，對不同新型經(jīng)營主體地位進行規(guī)范，允許他們參與土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。法律應(yīng)為農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)，發(fā)揮保障定紛止?fàn)幍男?，為符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展實情的改革保駕護航。

3.運用法治思維和法治方式賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，在法治框架內(nèi)推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重中之重，主要體現(xiàn)在農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等“三塊地”問題。長期以來，農(nóng)民的土地、宅基地等產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，產(chǎn)權(quán)強度被弱化，生產(chǎn)資料的潛力也不能充分發(fā)揮。我國目前的農(nóng)村土地承包法、土地管理法、擔(dān)保法禁止將農(nóng)地、宅基地等權(quán)利作為抵押、擔(dān)保的客體；物權(quán)法將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，不屬于自物權(quán)，亦不能作為抵押、擔(dān)保的對象。這些法律限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和生產(chǎn)積極性。經(jīng)過多年的摸索，建立權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)流暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度成為解決“三塊地”問題的共識?！爸挥羞m應(yīng)人民群眾對法治總福利的新需求、新期待，適應(yīng)改革與法治建設(shè)的新形勢、新任務(wù)，加快相關(guān)法律的修改完善工作，才能解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力。讓農(nóng)村土地等要素資本及其技術(shù)、勞動、知識的活力競相持續(xù)迸發(fā)，讓農(nóng)村一切創(chuàng)造財富的源泉充分涌流，也才能充分實現(xiàn)、有效保護農(nóng)民以土地資本為主體的財產(chǎn)性權(quán)利，創(chuàng)造多渠道、多途徑增加財產(chǎn)性收入，讓改革與發(fā)展的紅利更多更公平惠及人民?！盵1]當(dāng)前應(yīng)該在“土地公有制（集體所有）性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線的前提下，用法治思維和法治方式來完善以土地承包經(jīng)營權(quán)為主導(dǎo)的新型財產(chǎn)權(quán)保護法律制度，完善賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利的法律制度。

4.運用法治思維和法治方式健全現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，在法治引領(lǐng)下加快農(nóng)村金融綜合改革

金融是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的“血脈”，目前農(nóng)村資金“失血”嚴(yán)重，亟需修改和完善公共財政扶持和工商資本注入農(nóng)民合作經(jīng)濟的現(xiàn)代化經(jīng)營的法律制度，以發(fā)展普惠金融為目標(biāo)，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，進一步強化金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)，繼續(xù)深化農(nóng)村合作金融機構(gòu)改革，壯大新型農(nóng)村合作金融組織規(guī)模，大力培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，著力推進國有商業(yè)銀行強化縣域信貸功能，提高郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行等涉農(nóng)金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的水平；要進一步壯大新型農(nóng)村合作金融組織規(guī)模，適時制定農(nóng)村合作金融發(fā)展管理辦法，通過立法明確主管部門，制定操作規(guī)范，強化政策扶持，加強外部監(jiān)督，確保持續(xù)健康發(fā)展；進一步推動農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展，研究改進農(nóng)業(yè)保險扶持政策，提高糧食主產(chǎn)區(qū)新型經(jīng)營主體從事種植業(yè)的保額標(biāo)準(zhǔn)，加大對特色農(nóng)業(yè)保險獎補力度，鼓勵保險機構(gòu)開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，支持發(fā)展多種形式的互助合作保險，著力增強新型經(jīng)營主體的抗風(fēng)險能力。

二、法治思維方式是農(nóng)村法治進程的決定性因素

農(nóng)村是法治建設(shè)相對薄弱的領(lǐng)域，如何在農(nóng)村形成一種“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治氛圍？如何運用法治思維和法治方式解決農(nóng)村綜合改革中的重大和復(fù)雜社會問題？農(nóng)村法治進程能否順利推進，在很大程度上取決于法律思維方式能否深入人心。

1.法治思維方式是既定法律規(guī)則至上思維

講規(guī)矩、講規(guī)則是法治思維方式的開始。法律的制定很重要，但法律中的規(guī)矩或規(guī)則是不是合理更重要。良法制定之后，尊重并遵循良法辦事是法治思維的必然前提。法治思維反映在處理法律事務(wù)中，就是強調(diào)既定法律規(guī)則至上的思維，即以現(xiàn)存的法律規(guī)則為依據(jù)，運用相應(yīng)的法律術(shù)語進行分析、思考和判斷。

2.法治思維方式是正當(dāng)法律程序優(yōu)先思維

法律程序作為法律運作的一種機制，是構(gòu)成法律適用結(jié)論妥當(dāng)性的前提。法治思維要求重視法律程序，強調(diào)程序優(yōu)先和程序正當(dāng)。執(zhí)法者要有程序優(yōu)先和程序正當(dāng)?shù)囊庾R，“一切難題總可以在正當(dāng)程序中突破”[2]。任何法律爭議或糾紛的解決，在程序上必須讓爭議各方平等地陳述和發(fā)表意見，如果做不到位，即使?fàn)幾h或糾紛本身是非對錯清晰，但處理的決定可能無效。比如，在《行政處罰法》中，“告知”和“聽證”就是行政機關(guān)作出吊銷許可證或者執(zhí)照這種行政處罰決定前的正當(dāng)和必要程序，行政機關(guān)在作出這種具體行政行為時要告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。

3.法治思維方式是縝密法律邏輯理性思維

衡量法律思維的標(biāo)準(zhǔn)是法理邏輯優(yōu)先還是大眾情理優(yōu)先？答案當(dāng)然是法律邏輯優(yōu)先。法律思維是以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的思維活動，道德思維是一種善惡評價為中心的思維活動。法律思維首先是服從法律規(guī)則及其法理邏輯，而不受情感因素左右。但這不等于說法律思維重視法律邏輯而排斥大眾情理，它是在講究法理邏輯的前提下關(guān)注情理。在對待事實和證據(jù)的態(tài)度上，法律邏輯思維是“以事實為依據(jù)”、“以證據(jù)為根據(jù)”。如果既有的證據(jù)證明不了，就不能作進一步認定；如果證據(jù)的來源是非法取得的，或者證據(jù)在客觀上滅失不復(fù)存在，那只能放棄對事實的認定。

三、法律思維方式的培育途徑

1.尊法——樹立法律信仰

法律信仰是社會公眾對法的崇尚感、認同感和歸屬感，是現(xiàn)代法治精神的精神動力。人類社會的文明進程，其實也是法律逐漸獲得社會崇尚的進程，表現(xiàn)為人們有意識地選擇和培育出法律信仰，最終建立了現(xiàn)代法治社會。社會公眾對法律信仰的精神是法律得以推行、建立法治社會的前提。沒有法律，人類社會就無法維系，而失去法律信仰，人類則無法支撐起法治社會的精神層面。

“法律必須被信仰，否則，它將形同虛設(shè)”[3]，“法律只有受到信任并且因而并不要求強制力的時候，才是有效的；依法統(tǒng)治者無須處處都依賴警察。總之，真正能阻止犯罪的乃是守法的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)又根植于一種深切而熱烈的信念之中。”[4]中國要建立成法治社會，必須將法律作為全社會所信仰的對象。為此要注意加強社會公眾的法律情感的培養(yǎng)，激發(fā)他們對法律高度認同的熱情，從而以社會公眾內(nèi)心的原動力支撐起法治大廈的精神層面。

“火車跑得快，全靠車頭帶”。領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法的模范。在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討會上，習(xí)近平總書記強調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進依法治國方面肩負著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。各級領(lǐng)導(dǎo)干部的信念、決心、行動，對全面推進依法治國具有十分重要的意義。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊崇法治、敬畏法律，同時要轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，將“想問題、作決策、辦事情”置于在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上。黨紀(jì)國法不能成為“橡皮泥”、“稻草人”，違紀(jì)違法的行為都要受到追究。

涉農(nóng)職能部門的專業(yè)執(zhí)法人員和基層干部直接與農(nóng)民接觸，他們的言行往往代表著國家和政府。他們要牢記“法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰”的原則，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

盧梭曾經(jīng)說過，“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”[5]。當(dāng)前，我國法治建設(shè)的困境，最為匱缺的是民眾法律信仰的缺失。要培育民眾對法律的依賴感，增強民眾對法律價值的認同感，這是最重要的情感因素。情感認同有利于營造人人尊崇法律、全社會崇尚法治的社會環(huán)境。

2.學(xué)法——學(xué)習(xí)法律知識

法律知識是法律存在的重要內(nèi)容。學(xué)習(xí)和掌握基本的法律知識，是培養(yǎng)法律思維方式的必要條件和前提。法律知識既包括法律概念和法律程序，也包括法律條文的內(nèi)容，還包括法律原理的知識。

領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中法律知識的多寡，是其法律思維方式培育的基礎(chǔ)，這有賴于自覺學(xué)習(xí)法律知識，并以所學(xué)法律知識約束規(guī)范自己的行為。領(lǐng)導(dǎo)干部首先要突出學(xué)習(xí)憲法，牢固樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作者和依法治國有機統(tǒng)一的觀念，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的觀念，帶頭遵循憲法精神。同時領(lǐng)導(dǎo)干部還要加強學(xué)習(xí)國家的基本法律，充分發(fā)揮法律在經(jīng)濟社會發(fā)展中的規(guī)范、引導(dǎo)、保障作用。

涉農(nóng)職能部門的專業(yè)執(zhí)法人員和基層干部要通過參加培訓(xùn)班和典型案例研討的形式，重點學(xué)習(xí)農(nóng)村土地管理、承包合同、家庭鄰里糾紛、人身財產(chǎn)損害等方面的法律知識，在工作中要恰當(dāng)?shù)剡\用這些法律知識。此外，涉及土地管理、礦產(chǎn)資源管理、基層土地管理和地質(zhì)災(zāi)害防治管理等法律知識也應(yīng)及時掌握。熟練掌握這些知識和中央關(guān)于三農(nóng)工作的新政策、新要求，有利于正確處理和解決經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的關(guān)系。

廣大農(nóng)民群眾要利用閑暇時間組織起來積極學(xué)習(xí)與自己生產(chǎn)生活密切相關(guān)的《物權(quán)法》、《婚姻法》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《人民調(diào)解法》、《道路交通安全法》、《村民委員會組織法》等，還可以通過觀看像《今日說法》這樣的節(jié)目來進行學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)要知法、懂法，不做法盲。

3.守法——遵守法律規(guī)范

守法意味著一個國家機關(guān)、社會組織和公民個人依照法律規(guī)定辦事的活動和狀態(tài)，包含依法享有權(quán)利并行使權(quán)利和依法承擔(dān)義務(wù)并履行義務(wù)兩層含義。法律的權(quán)威和價值最終體現(xiàn)在守法上，守法是信法、學(xué)法的目的，也是新農(nóng)村法治建設(shè)的重點。

法家韓非子早就提出“奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱”[6]的觀點。依法治國，領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該知法、守法，特別是守法，領(lǐng)導(dǎo)干部要重在行動、落到實處。具體來說，就是要依法行政，確保行政權(quán)力授予、行使符合法律規(guī)定并得到有效監(jiān)督，防止行政權(quán)力的缺失和濫用。領(lǐng)導(dǎo)干部樹立守法范式，帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律。

涉農(nóng)職能部門的專業(yè)執(zhí)法人員和基層干部在守法上，應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格自律，時時處處以憲法和法律為準(zhǔn)繩，在處理農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展問題時自覺在法治軌道上想問題、作決策、辦事情，做到心中有法、腦中裝法、行必依法。

廣大農(nóng)民群眾要遵守法律規(guī)定，不能以宗族觀、情義觀代替法律，在遇到問題時首先要根據(jù)自己儲備的法律知識判斷什么行為是法律許可的，什么行為是違法的；自己的言行如果侵犯了別人的合法權(quán)益就要及時糾正。簡言之，就是在生活工作中要堅持用法律意識和法律思維去思考、分析和解決問題。

4.用法——參與法律實踐

在用法上，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)做法治型領(lǐng)導(dǎo)干部，即養(yǎng)成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習(xí)慣，并以自己的模范行動，樹立對法治的信仰榜樣，匯聚起建設(shè)法治中國的精神動力。

領(lǐng)導(dǎo)干部堅持依法用權(quán)，重要的是自覺接受法律約束，在制度籠子里用權(quán)。一方面，“法定職權(quán)必須為”，要按照法律規(guī)定切實履行職責(zé)，敢負責(zé)敢擔(dān)當(dāng)，并克服懶政、怠政，杜絕為官不為；另一方面，“法無授權(quán)不可為”，要嚴(yán)守權(quán)力邊界，按照權(quán)力清單、法定界限去用權(quán)，堅決防止亂作為、濫作為，防止利用權(quán)力設(shè)租、尋租。

涉農(nóng)職能部門的專業(yè)執(zhí)法人員和基層干部要懂得在當(dāng)前的農(nóng)村綜合改革過程中如何利用法律來保護群眾的合法利益，如何運用法律來化解農(nóng)村矛盾糾紛，懂得在處理村級各項事務(wù)中一定要注意程序合法。要在工作中切實依法行政，依法辦事；要以法治思維來治理村務(wù)；要以用法律手段來解決問題，化解糾紛。

當(dāng)農(nóng)民“在農(nóng)村遇到人身傷害糾紛、婚姻和贍養(yǎng)糾紛、財產(chǎn)糾紛、土地征收糾紛、合同糾紛等矛盾時，法律途徑往往容易被群眾忽視”。[7]經(jīng)過學(xué)法和守法之后，農(nóng)民應(yīng)該懂得拿起法律武器保護自己，必要時選擇走法律途徑。當(dāng)然，信訪和維權(quán)要按照法定的程序進行。廣大人民群眾還要勇于同各種違法犯罪行為作斗爭，這也是參與法律實踐的重要環(huán)節(jié)。

[1]徐漢明.完善農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護法律制度的建議[EB/OL].法治日報-法制網(wǎng),http://www.legaldaily.com.cn/fxjy/content/2014-12/17/content_5889729.htm?node=70674.

[2]孫笑俠.法治思維的基本要領(lǐng)及五大思維[EB/OL].人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n/2014/1208/c49150-26165929.html.

[3][4]（美）哈羅德.J.伯爾曼.法律與宗教（中譯本）[M].梁治平譯.北京：三聯(lián)出版社，1991.

[5]（法）盧梭.社會契約論[M].何兆武譯.北京：商務(wù)印書館，1980.

[6]韓非.韓非子·有度[M].吉林：吉林大學(xué)出版社，2011.

[7]羅東海.新農(nóng)村法治建設(shè)重在信、學(xué)、守、依[J].衡陽通訊，2013，（6）：11-13.