“善治”視域下的鄉(xiāng)村治理
——以祝溫村為例

張 穎

(紹興文理學(xué)院 黨委宣傳部,浙江 紹興312000)

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“善治”視域下的鄉(xiāng)村治理
——以祝溫村為例

張 穎

(紹興文理學(xué)院 黨委宣傳部,浙江 紹興312000)

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的基礎(chǔ)和重要組成部分。本文以紹興市上虞區(qū)祝溫村的村治實踐為例，分析探討了該村的“善治”鄉(xiāng)村治理模式，提出了構(gòu)建“以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為土壤、以村民利益為出發(fā)點、以農(nóng)村民主發(fā)育為依托”的“善治”鄉(xiāng)村治理機(jī)制的建議。

善治；鄉(xiāng)村治理；祝溫村

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，中央全會層次的文件中首次出現(xiàn)“善治”。各地積極探索實踐，34個城市、1159個村鎮(zhèn)獲評2015年全國文明城市(區(qū))、文明村鎮(zhèn)，30個案例獲評人民網(wǎng)和國家行政學(xué)院政治學(xué)部聯(lián)合主辦的2015年全國創(chuàng)新社會治理典型案例，“善治”典型全面開花。2015全國文明村、紹興市上虞區(qū)祝溫村在村黨總支書記杭蘭英的帶領(lǐng)下，開展了“多元合作型、透明型、現(xiàn)代化法治型、公共服務(wù)型”的“善治”鄉(xiāng)村治理探索實踐，形成了“以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為土壤、以村民利益為出發(fā)點、以農(nóng)村民主發(fā)育為依托”的“善治”鄉(xiāng)村治理機(jī)制，將村莊打造成為享有“創(chuàng)業(yè)樂園、生態(tài)花園、文化公園、人和家園”美譽(yù)的新農(nóng)村建設(shè)示范村，為更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、全面建成小康社會和實現(xiàn)“中國夢”提供了借鑒。

一、祝溫村：新農(nóng)村建設(shè)示范村

祝溫H村地處省級中心鎮(zhèn)——上虞區(qū)崧廈鎮(zhèn)，是上虞總體規(guī)劃確定的中心村，由原祝馬、溫涇、后桑三個村合并而成，區(qū)域面積1.7平方公里，下轄10個自然村，耕地面積1446畝，現(xiàn)有農(nóng)戶650戶，總?cè)丝?825人。村黨總支下轄3個黨支部，現(xiàn)有黨員90名，村“兩委”班子5人。2014年村級集體收入28萬元，村民人均收入25500元。祝溫村原是一片灘涂，交通閉塞，發(fā)展緩慢，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，班子軟弱渙散，村莊管理無序。近年來，在村黨總支書記杭蘭英帶領(lǐng)下，培育并形成“人和、心齊、風(fēng)正、氣順”的村級精神，因地制宜把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)作為重點，將村莊建成了生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔的樣板村，實現(xiàn)了從過去單純引導(dǎo)農(nóng)民致富的“能人治村”向全面治理的“賢人治村”模式的轉(zhuǎn)變，零上訪、零違建、零刑事案發(fā)率。

一是創(chuàng)業(yè)樂園。針對先天不足的村級經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)村的特點，祝溫村從改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施入手，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重視創(chuàng)業(yè)富民，鼓勵能人外出發(fā)展，現(xiàn)有600多人在上海等地的建筑和經(jīng)營領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)、工作，年建筑業(yè)產(chǎn)值達(dá)20億元。依托崧廈“中國傘城”優(yōu)勢，發(fā)展現(xiàn)代家庭工業(yè)，引導(dǎo)從事傘件來料加工，目前全村有200多名勞動力參與，由此人均年增收1.5萬元。積極爭取土地整理項目，開展糧田高產(chǎn)高效示范建設(shè)，建成標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田1100畝。實施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改革土地經(jīng)營模式，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了1100畝的糧食生產(chǎn)功能區(qū)。發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社，分別建立了水稻良種、獼猴桃、花卉、生態(tài)養(yǎng)豬等多個基地。村民祝海江本是上海一家建筑公司的管理人員，待遇豐厚，看到家鄉(xiāng)巨大變化后回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)辦祝溫塑業(yè)有限公司，目前已步入正軌逐漸贏利。

二是生態(tài)花園。自2000年起已累計投入2130萬元用于村莊建設(shè),其中社會捐款400余萬元、村民自籌400余萬元，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，已基本實現(xiàn)了道路硬化、河道凈化、村莊綠化、路燈亮化。深入推進(jìn)“五水共治”和“三改一拆”工作，總投資900萬元的農(nóng)村生活污水治理工程已完工。共計硬化村莊道路65000平方米、油化道路12000平方米、河道砌石護(hù)岸4100米、舊房拆遷6320平方米、墻體改造5.2萬平方米、綠化總長50000米、休閑綠地7800多平方米，極大地改善了村莊環(huán)境。

三是文化公園。祝溫村加強(qiáng)公共文化場所建設(shè)，已建有創(chuàng)業(yè)文化陳列室、百米“人和鄉(xiāng)風(fēng)”鄉(xiāng)賢美德文化長廊、圖書室、信義林和村級公共服務(wù)中心、幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、居家養(yǎng)老服務(wù)站、殘疾人康復(fù)活動室及文化禮堂等公共配套設(shè)施，打造村級特色文化園；開展“墻頭開花”墻繪工程，把傳統(tǒng)美德、文明新風(fēng)繪制上墻。

四是人和家園。祝溫村提煉“人和、心齊、風(fēng)正、氣順”的祝溫精神，村民自己作詞作曲，制作村歌《祝愿溫馨》，共同的價值觀深入人心。利用墻繪文化和虞舜會堂、虞舜禮堂等教育平臺，開展以鄙陋習(xí)、樹新風(fēng)為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)風(fēng)評議活動，連續(xù)五年開展了“和諧家庭、好婆婆、好媳婦、孝兒女、好少年”五個“十佳”鄉(xiāng)風(fēng)評議活動，評選各類農(nóng)村本土先進(jìn)典型200名。祝溫村引導(dǎo)鄉(xiāng)賢捐資成立58萬元的村級關(guān)愛基金，專項用于社會公益救助和救濟(jì)貧困學(xué)生。

由于鄉(xiāng)村治理的顯著成果，祝溫村榮獲了“全國文明村”、“全國民主法治示范村”、“省五好村黨組織”、“省黨風(fēng)廉政建設(shè)示范村”、“省群眾最滿意的平安村”等多項國家、省市級榮譽(yù)。2013年10月，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理汪洋來祝溫村實地考察新農(nóng)村建設(shè)情況，并在全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議上給予了高度肯定。該村黨總支書記杭蘭英同志榮獲全國優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、全國三八紅旗手、全國勞動模范和浙江省“百姓喜愛的好支書”等榮譽(yù)稱號。

二、“多元合作型、透明型、現(xiàn)代化法治型、公共服務(wù)型”的“善治”鄉(xiāng)村治理實施途徑

從1980年廣西宜州合寨村通過群眾選舉成立“村委會”，到1998年實施《中華人民共和國村民委員會組織》并于2010年修訂，30多年來中國村民自治取得了重大進(jìn)展，為建設(shè)和發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)，村民自治也成為中國基層民主發(fā)展進(jìn)步的主要標(biāo)志。善治理論與實踐在90年代蓬勃興起，它“既是一種全新的政治分析框架，又是一種先進(jìn)的現(xiàn)代統(tǒng)治模式”[1]。俞可平認(rèn)為“善治”是“公共利益最大化的管理過程”，并提出了合法、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、有效、穩(wěn)定、參與、廉潔、公正10個政府“善治”理念[2]。陳廣勝認(rèn)為，“善治”就治理主體而言，是“善者治理”；就治理目的而言，是“善意治理”；就治理方式而言，是“善于治理”；就治理結(jié)果而言，是“善態(tài)治理”[3]。結(jié)合祝溫村的鄉(xiāng)村治理探索實踐，分析“善治”的理念、主體、方法、途徑，得到一種基于“多元合作型、透明型、現(xiàn)代化法治型、公共服務(wù)型”的“善治”視域的鄉(xiāng)村治理實施途徑。

一是追求“善治”的責(zé)任性價值取向，強(qiáng)“共同意識”，構(gòu)建多元合作的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，層層動員聚民力。首先，發(fā)揮班子引領(lǐng)作用的同時，樹立有限責(zé)任政府理念，構(gòu)建多元合作的鄉(xiāng)村治理模式。祝溫村深入推進(jìn)“民情通”工作，健全完善村黨員干部聯(lián)網(wǎng)訪戶制度，每名村干部聯(lián)系1-2個網(wǎng)格，每名黨員聯(lián)系網(wǎng)格內(nèi)3-5戶農(nóng)戶，村干部落實網(wǎng)格，一年走訪網(wǎng)格內(nèi)村民兩次，做到聯(lián)系服務(wù)群眾全覆蓋，及時了解民情民意民憂，并做好記錄，解決群眾困難。其次，發(fā)揮“賢人”表率作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢聚力反哺家鄉(xiāng)，培育社會公共精神。發(fā)揮外出建筑企業(yè)家、能人多的優(yōu)勢，建立日常聯(lián)系制度，組織開展“回家鄉(xiāng)、看家鄉(xiāng)、助家鄉(xiāng)”等鄉(xiāng)賢聚會活動，為祝溫村發(fā)展出智出錢出力，目前全村累計募集社會資金400余萬元；引導(dǎo)鄉(xiāng)賢精英參與村級治理，在涉及生活污水治理工程等重大工程項目時征詢其意見建議。再次，推動村民積極參與公共生活實踐，匯聚鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實合作力量。突出村莊治理村民主體地位，通過開展“門前三包”、成立治安巡防隊、定期維護(hù)公共設(shè)施等活動，引導(dǎo)村民主動參與村莊建設(shè)，實現(xiàn)村民自我管理、自我監(jiān)督。

二是追求“善治”的透明性價值取向，強(qiáng)“規(guī)矩意識”，構(gòu)建透明運行的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，規(guī)范制度講民主。首先，把村級組織規(guī)范化建設(shè)作為重點，建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各項制度，探索體現(xiàn)公序良俗的村規(guī)民約，推動鄉(xiāng)村治理的制度化、可持續(xù)。祝溫村“兩委會”每年2次向村民代表大會匯報工作，接受民主評議，評議結(jié)果與干部待遇報酬等掛鉤；成立村民監(jiān)督理財小組，全過程“陽光監(jiān)管”村里的財務(wù)活動和財務(wù)事項；制訂《祝溫村民主理財制度》《祝溫村村務(wù)、財務(wù)公開制度》《村民自治章程》《村規(guī)民約》及環(huán)境衛(wèi)生、土地征用、建房審批等一系列制度，“使村務(wù)活動有法可依、有章可循，為村干部依法、依章管理村務(wù)，村民有序參與村務(wù)管理奠定了基礎(chǔ)”[4]。其次，拓寬載體和渠道，推動公共權(quán)力公開、透明運行，以真正實現(xiàn)知情、參與、監(jiān)督。村民主要通過直接投票選舉村委會成員，在村民會議上發(fā)表意見，村務(wù)公開、村委會定期報告工作、民主評議村干部等方式和途徑，參與本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的決策與管理，實現(xiàn)民主參與、民主監(jiān)督；制定村民自治章程或村規(guī)民約等形式，實現(xiàn)“自己的事情自己辦，自己的難題自己解決”。再次，建立健全公共決策民主集中制，在為村民提供參與機(jī)會的同時，更好地匯集民意民智。祝溫村建立“陽光議事法”，完善“五議兩公開”，對于村級重大事項，全部要提交村黨員大會和村民代表大會集體討論決定，經(jīng)過充分討論之后表決，嚴(yán)格執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，必須有三分之二以上的應(yīng)到會人員到會方能舉行大會，表決以超過到會人數(shù)的五分之四贊成為通過，然后在村務(wù)公開欄公示，接受群眾監(jiān)督、進(jìn)一步征詢意見，無異議時方才上報執(zhí)行，民主決策，充分發(fā)揮村民在涉及村民利益重大事項中的主導(dǎo)作用。

三是追求“善治”的法治價值取向，強(qiáng)“文明意識”，構(gòu)建現(xiàn)代化法治機(jī)制,文化引領(lǐng)樹新風(fēng)。首先，優(yōu)化農(nóng)村法治環(huán)境，豐富普法載體，提高農(nóng)村廣大干部群眾的法制觀念，提高農(nóng)村基層法治化管理水平。祝溫村發(fā)揮村委會在群眾中的影響力，將法制宣傳與民情通工作結(jié)合；充分利用會議、橫幅標(biāo)語、電子屏幕、宣傳欄和印發(fā)宣傳資料、召開普法工作會議等多種形式，加大普法宣傳力度；2011年專門建立“法制宣傳圖書角”，發(fā)揮農(nóng)家書屋作用，2006年成立村級普法學(xué)校，專門安排法治教育課程，2013年，建設(shè)祝溫村文化禮堂，將法制教育和“五水共治”、“三改一拆”、“一戶多宅整治”等工作有機(jī)結(jié)合，和黨員遠(yuǎn)程教育活動相結(jié)合，以快板、小品、戲曲等形式，開展豐富多樣的宣傳教育活動。其次，完善制度建設(shè)，使村務(wù)活動有法可依有章可循，保障規(guī)范管理。村務(wù)、財務(wù)公開制度，民主理財制度，環(huán)境衛(wèi)生、土地征用、建房審批制度，村民自治章程和村規(guī)民約，成為祝溫村村莊開展村務(wù)、村干部管理村務(wù)、村民參與管理的有效依據(jù)，多年來保持著零上訪。再次，村級干部帶頭，強(qiáng)化自我約束、自我管理，建立健全村民自治章程、村規(guī)民約，完善各項村級事務(wù)管理制度。村干部本人及親屬不參與項目招投標(biāo)、不參與集體資產(chǎn)發(fā)包，這些通過班子成員幾十年的堅守已約定俗成，該村累計實施工程項目50多個，總投入資金2130萬元，未發(fā)生一起違規(guī)行為。與此同時，重視法治和德治相的相輔相成，實現(xiàn)精神文明，提高群眾幸福感，養(yǎng)成健康和諧的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)。該村致力于形成共同追求，村民自己制作村歌《祝愿溫馨》；營造文化氛圍，加強(qiáng)公共文化場所建設(shè)；選樹道德模范，并利用文化長廊加強(qiáng)典型宣傳，讓傳統(tǒng)美德、文明新風(fēng)潛移默化，倡導(dǎo)淳樸民風(fēng)、文明村風(fēng)。

四是追求“善治”的公共福利最大化價值取向，強(qiáng)“幸福意識”，構(gòu)建公共服務(wù)機(jī)制，強(qiáng)化服務(wù)暖民心。從目標(biāo)導(dǎo)向上，祝溫村開展的“創(chuàng)業(yè)樂園、生態(tài)花園、文化公園、人和家園”“四園”建設(shè)，實現(xiàn)了富民、惠民、便民的價值追求。從過程建設(shè)上，祝溫村把各種途徑集聚的財力用于村莊建設(shè)上，花大力氣環(huán)境惠民，抓好路改、水改等舊村“六改”工程，深入推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理、環(huán)境衛(wèi)生整治、綠色村莊建設(shè)，營造“水清路凈村美”村莊環(huán)境。從工作理念上，花大力氣服務(wù)便民，加強(qiáng)村級便民服務(wù)中心建設(shè)，落實村便民服務(wù)中心值班制度，落實便民代理服務(wù)、上門調(diào)解服務(wù)、信息咨詢服務(wù)、經(jīng)營指導(dǎo)服務(wù)等四大工作機(jī)制，為村民代辦醫(yī)療、養(yǎng)老、戶籍、水電通訊維修等各類事項全年1000余件。

三、構(gòu)建“以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為土壤、以村民利益為出發(fā)點、以農(nóng)村民主發(fā)育為依托”的三位一體的“善治”鄉(xiāng)村治理機(jī)制

一是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為土壤，以民為力抓建設(shè)。村級治理首先要認(rèn)清村民在推進(jìn)村莊建設(shè)的特殊地位，他們既是服務(wù)對象，更是參與者。因此，探索“善治”鄉(xiāng)村治理，要合群眾之力推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，提振村莊經(jīng)濟(jì)；要從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面，大力培育農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)土壤。

二是以村民利益為出發(fā)點，以民為本抓服務(wù)。關(guān)注村民利益是“善治”能力的試金石，群眾的滿意度是檢驗鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的標(biāo)尺。要圍繞“切實保障和提升老百姓利益”中心，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展反哺于群眾，關(guān)注福利事業(yè)的社會化、合理化，以社會福利為突破口，強(qiáng)化公共服務(wù)，提高村民滿意度；同時，完善福利管理，確保公平、公正、合理、統(tǒng)籌兼顧地為村民提供社會福利。

三是以農(nóng)村民主發(fā)育為依托，以民為基抓治理。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于共治，村民治理也促進(jìn)了基層民主的發(fā)展。要按照“組織強(qiáng)服務(wù)、干部作表率、黨員爭先鋒”原則，拓展班子帶頭、黨員示范、群眾參與的“村民治村”模式，構(gòu)建多元合作的鄉(xiāng)村治理模式；要依法促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村民間組織，培育發(fā)展鄉(xiāng)賢理事會，引導(dǎo)社會力量參與鄉(xiāng)村治理；要拓展村民自治，加強(qiáng)其公民意識教育和素質(zhì)提升，發(fā)揮村民參與的能動性，引導(dǎo)全體村民不斷增強(qiáng)共同體意識，積極參與公共事務(wù)建設(shè)，使之成為第一自治力量；要優(yōu)化法治環(huán)境，提高干部法治化管理水平和群眾法治觀念；要形成用制度規(guī)范行為、靠制度辦事、以制度管人的長效管理機(jī)制，通過契約管理鄉(xiāng)村事務(wù)，傳承和發(fā)展村規(guī)民約，最大限度地實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的契約化和合同化，促進(jìn)外生制度變量內(nèi)化為理性自律，建立依法、規(guī)范、民主的鄉(xiāng)村治理體制。

[1]劉敏.治理——善治與中國政治發(fā)展[J].前沿，2007(9).

[2]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2002(1).

[3]陳廣勝.走向善治——中國地方政府的模式創(chuàng)新[M].浙江大學(xué)出版社，2007.

[4]馬永定 張偉光 戴大新.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的樣板——對紹興市上虞區(qū)祝溫村治村模式的調(diào)研[J].紹興文理學(xué)院學(xué)報，2014(9).

(責(zé)任編輯 林東明)

An Innovative Research of Application of “Good Governance” in Rural Governance——A Case Study of Zhuwen Village

Zhang Ying

(Publicity Department of the Communist Party of China, Shaoxing University, Shaoxing, Zhejiang 312000)

Rural governance is the basis and an integral part of country governance system. This paper, taking Zhuwen village in Shangyu district, Shaoxing city for example, brings forward the suggestion of “Good Governance” for rural governance, that is, to improve rural governance with rural economic development as its soil, villagers' interest as its starting point, and the nurturing of countryside democracy as its foundation.

“Good Governance”; rural governance; Zhuwen village

C912.82

A

1008-293X(2015)06-0111-04

10.16169/j.issn.1008-293x.s.2015.06.21

2015-10-08

紹興市哲學(xué)社會科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃2015年度重點課題“‘善治’視域的鄉(xiāng)村治理研究——以祝溫村為例”(項目編號：125509)階段性成果。

張穎(1984-)，女，河南南陽人，紹興文理學(xué)院黨委宣傳部助理研究員，從事高校思想政治工作研究