清代前期地方行政區(qū)劃變遷淺議
——以陜西省為例

◎陳嬌

（陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，西安710119）

清代前期地方行政區(qū)劃變遷淺議
——以陜西省為例

◎陳嬌

（陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，西安710119）

清代初期，陜西省行政區(qū)劃的變化相當(dāng)頻繁，清政府為加強(qiáng)管理，對(duì)統(tǒng)縣政區(qū)和縣級(jí)政區(qū)做出諸多調(diào)整，諸如散州升為直隸州，直隸州升為府，州縣的改屬與析置，衛(wèi)所轉(zhuǎn)變?yōu)楦约吧d的創(chuàng)立等。而一系列的變化是由諸多原因造成的：一是地處偏遠(yuǎn)，轄區(qū)廣闊，為了加強(qiáng)管理而做出的調(diào)整；二是由于地理位置十分重要，乃是為加強(qiáng)軍事控制而做出調(diào)整。同時(shí)，各級(jí)行政建制的變遷又反映出一定的特征。

清代前期；陜西??；行政區(qū)劃；變遷；原因；特征

清朝建國伊始，行政區(qū)劃基本沿襲明代，但在其基礎(chǔ)上進(jìn)行諸多調(diào)整與變革。至清中葉,行政區(qū)劃體制基本趨于完善和穩(wěn)定。清前期針對(duì)行政區(qū)劃建制進(jìn)行改革是從康熙年間開始的，雍正時(shí)得到推進(jìn)，乾隆中葉基本穩(wěn)定。其時(shí)，陜西正處于政區(qū)大幅改制之中,具有一定的典型意義。所以，研究清代前期陜西行政區(qū)劃的變遷有益于窺視清代政區(qū)改革的全貌。同時(shí)，清代在行政區(qū)劃領(lǐng)域的一些創(chuàng)舉，如廳的設(shè)立，對(duì)當(dāng)今行政區(qū)劃改革亦有借鑒之處。

一、清代前期陜西省境內(nèi)府、州、縣、廳建制變遷

從清朝入關(guān)至乾隆末年的歷史時(shí)期（公元1664年～公元1795年），清統(tǒng)治者對(duì)地方行政區(qū)劃的調(diào)整相當(dāng)頻繁，陜西各層級(jí)區(qū)劃的變動(dòng)更甚。許多史書記載的清代陜西省內(nèi)統(tǒng)縣政區(qū)為七府五直隸州（西安府、同州府、鳳翔府、漢中府、興安府、延安府、榆林府、乾州直隸州、商州直隸州、邠州直隸州、鄜州直隸州、綏德直隸州）[1]的格局，實(shí)際上直至乾隆四十七年（公元1782年）才成為定制。此前，陜西省內(nèi)各級(jí)行政區(qū)劃屢有變更，新增、廢置、層級(jí)升降屢見不鮮。

相對(duì)于明朝而言，清朝疆域異常廣闊。疆域的擴(kuò)大必然引起舊的地方政區(qū)管理的不便，因此對(duì)各層級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整就應(yīng)運(yùn)而生。為便于管理，清政府將區(qū)域面積較大的省級(jí)政區(qū)一分為二，如分江南為江蘇、安徽兩省，分陜西為陜西、甘肅兩省?？滴醵辏ü?663年），清政府將陜西地區(qū)分為左、右布政使司，左布政使司駐西安府，領(lǐng)西安、延安、鳳翔、漢中四府，興安一直隸州。右布政使司駐鞏昌府，領(lǐng)臨洮、平?jīng)?、鞏昌、慶陽四府及河西、寧夏各衛(wèi)所。[2]康熙六年（公元1667年），陜西布政使司仍駐西安府城，甘肅布政使司駐鞏昌府城，甘肅省正式從陜西分出，單獨(dú)立省。

自康熙六年陜、甘分省以后，陜西布政使司領(lǐng)四府一直隸州，終康熙一朝未有變動(dòng)。雍正八年年（公元1730年），榆林衛(wèi)被改為榆林府。陜西布政使司領(lǐng)五府十直隸州。雍正十三年（公元1735年），升同州直隸州為同州府，降華州直隸州、耀州直隸州為散州。陜西布政使司領(lǐng)六府七直隸州。乾隆元年（公元1736年），將葭州直隸州降為散州，陜西布政使司領(lǐng)六府六直隸州。乾隆四十七年（公元1782年），興安直隸州升為興安府。陜西布政使司領(lǐng)七府五直隸州。自此迄清末，陜西統(tǒng)縣政區(qū)延續(xù)七府五直隸州的格局。

除統(tǒng)縣政區(qū)頻繁變動(dòng)外，縣級(jí)政區(qū)亦不例外，各縣析置、改屬、升降，在眾多變遷中，廳的設(shè)置是清朝開創(chuàng)性的政策。至乾隆末年，陜西省境內(nèi)共轄五廳：西安府之五郎廳、孝義廳，同州府之潼關(guān)廳，漢中府之留壩廳，興安府之漢陰廳。

二、影響府州縣建制變動(dòng)的若干原因

地方行政區(qū)劃制度作為中央政府統(tǒng)治地方的手段，牽一發(fā)而動(dòng)全身，任何一部分的變動(dòng)，必然會(huì)引起一系列相應(yīng)的變化，對(duì)國家的統(tǒng)治秩序產(chǎn)生影響。行政區(qū)劃的廢置分合是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化多方面因素共同決定的。陜西地區(qū)自清朝入關(guān)至乾隆末年，行政區(qū)劃的變化主要有以下幾方面：統(tǒng)縣政區(qū)，散州→直隸州，散州→直隸州→府，散州→直隸州→散州，衛(wèi)所→府?？h級(jí)政區(qū)，廳的設(shè)置，各縣的析置與隸屬關(guān)系的變動(dòng)。

（一）統(tǒng)縣政區(qū)變動(dòng)的原因

清朝前期，陜西省統(tǒng)縣政區(qū)變動(dòng)包括兩方面：各直隸州的升降和榆林府的增置。各行政建制變化原因各異，以下就其原因進(jìn)行分析。

1.直隸州變化的原因

統(tǒng)縣政區(qū)的變化主要是圍繞直隸州的設(shè)置或廢除展開的。清前期，直隸州的變化主要是在雍正年間（公元1723年～公元1735年），據(jù)統(tǒng)計(jì)，雍正年間，直隸州的數(shù)量達(dá)70個(gè)，僅陜西，就達(dá)9個(gè)之多。而直隸州基本都是從散州升置而來，這一現(xiàn)象在《清實(shí)錄》中記載比較詳細(xì)，雍正三年（公元1725年）九月乙未，“戶部議復(fù)，陜西巡撫圖理琛疏言，陜西西安、延安兩府管理州縣，地廣事繁，請(qǐng)將商州、同州、華州、乾州、邠州、耀州、鄜州、葭州、綏德州俱改為直隸州。其西安府屬之鎮(zhèn)安、洛南、山陽、商南四縣分隸商州，朝邑、郃陽、澄城、韓城四縣分隸同州，華陰、蒲城二縣分隸華州，武功、永壽二縣分隸乾州，三水、淳化、長武三縣分隸邠州，同官、白水二縣分隸耀州。延安府屬之洛川、中部、宜君三縣分隸鄜州，吳堡、神木、府谷三縣分隸葭州，米脂、清澗二縣分隸綏德州，應(yīng)如所請(qǐng)，從之”。[3]由此可見，雍正年間，清朝在陜西設(shè)立直隸州是因“地廣事繁”。其實(shí)，從其他省散州升為直隸州的記載亦可知，此原因是可信的。例如：雍正二年（公元1724年）閏四月，“戶部等衙門議復(fù)，山西巡撫諾岷疏言，晉省太原、平陽二府,地方遼遠(yuǎn),請(qǐng)改設(shè)直隸州分轄，將平陽府屬之臨晉、榮河、萬泉、猗氏四縣，分隸蒲州。安邑、夏縣、平陸、芮城、垣曲五縣，分隸解州……照知府例議處。應(yīng)如所請(qǐng)，從之”。[3]同年八月,“戶部等衙門議復(fù)，河南巡撫石文焯疏言，豫省開封府，轄四州三十縣，河南府轄一州十三縣,汝寧府轄二州十二縣,地方遼闊，請(qǐng)改設(shè)直隸州……直隸州稽查各縣錢糧案件,俱照知府之例處分……應(yīng)如所請(qǐng)，從之”。[3]

從上述幾例可以看出，直隸州的設(shè)立原因基本都是由于“地廣事繁”，“地方遼闊”，“幅員即廣，管轄特難”。因此可以得出結(jié)論，統(tǒng)縣政區(qū)的變動(dòng)主要是由于轄區(qū)面積過于龐大，以致管理不便，中央政府為解決該問題而設(shè)置直隸州。

2.由軍管型的衛(wèi)改為府的變化原因

順治三年（公元1646年）十月,“兵部奏言：指揮、千百戶名色既已盡裁,而衛(wèi)所必不可裁，應(yīng)每衛(wèi)設(shè)掌印官一員,兼理屯事改為衛(wèi)守備，千戶改為衛(wèi)千總,每所設(shè)一員。俱由部推。百戶改為衛(wèi)百總，每所設(shè)一員。由督撫選委”。[3]其官員的任免不是兵部管理，而改為督撫，這說明衛(wèi)所官員已成為地方官的一種，榆林衛(wèi)具有了行政單位的性質(zhì)。至雍正二年（公元1724年），陜西巡撫范時(shí)捷奏請(qǐng)，“裁陜西潼關(guān)、榆林、靖邊等衛(wèi)所守備、千總及教職等缺”[3]，年羹堯奏請(qǐng)?jiān)谟芰值胤皆O(shè)同知、縣丞、巡檢司進(jìn)行管理，[3]雍正八年（公元1730年），寧遠(yuǎn)大將軍岳鐘琪奏請(qǐng)，設(shè)立邊方郡縣，岳稱“現(xiàn)今夷漢雜居，必須大員彈壓，請(qǐng)于榆林地方設(shè)知府一員,照磨一員，即將榆林州同，靖邊經(jīng)歷，定邊縣丞各改為知縣，懷遠(yuǎn)堡亦改設(shè)知縣”。[3]軍事性質(zhì)的衛(wèi)所自此完全轉(zhuǎn)為地方行政單位。榆林地區(qū)管理性質(zhì)的改變主要是由于其地位的變化決定的。到了清代，榆林地區(qū)的防御形勢(shì)發(fā)生很大變化。明代北邊以長城為界，榆林作為邊鎮(zhèn)，具有極其重要的軍事戰(zhàn)略地位，但隨著清朝疆域的擴(kuò)大，榆林由邊境變?yōu)閮?nèi)地，其軍事地位隨著下降，但在其地，仍有一定的人口、屯田、水利、商業(yè)經(jīng)濟(jì)等因素，這成為其由軍事管理性質(zhì)的衛(wèi)所轉(zhuǎn)化為正規(guī)行政機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。另一方面，由于榆林衛(wèi)轄區(qū)過大，附近并無府、州、縣可以歸并，所以直接改為府。

（二）縣級(jí)政區(qū)變化的原因

縣級(jí)政區(qū)的變化主要是廳的設(shè)置。廳在清代是一種獨(dú)特而且廣泛存在的地方行政單位，在清代全國州縣中占據(jù)重要的地位。清政府為何創(chuàng)設(shè)此種地方建制，其原因有待進(jìn)一步探究。

《留壩廳志》記載：“留壩當(dāng)褒斜之交，蜀漢驛路，境阻而民雜，今之所謂沖難繁，古之所謂赤緊也。乾隆中以巡檢不足以資彈壓，始移鳳嶺通判來駐，于茲又改通判為同知，照邊俸之例定為題調(diào)?！盵4]又《清高宗實(shí)錄》載，“復(fù)陜甘總督尹繼善等疏稱，漢中府屬鳳縣為赴漢入川沖衢，綿長三百余里，須設(shè)員彈壓，請(qǐng)移漢中府通判駐該縣適中之大留壩，兼管留壩并附近之松林、武關(guān)三驛，裁留壩驛丞?！盵3]

《續(xù)潼關(guān)廳志》曰“潼關(guān)南薄山，北阻河，中通一徑，車不得方軌，馬不得成列，一夫當(dāng)關(guān)，億萬之眾不可逾也”，[5]潼關(guān)乃三秦門戶，歷來為兵家必爭之地，其戰(zhàn)略地位至關(guān)重要。

《漢陰廳志》載：“茲查安康現(xiàn)管地方東西長三百八十里，南北廣七百里，幅員遼闊，跬步皆山，煙戶散處，訟獄繁多，從前一州一縣分管尚稱繁劇，今統(tǒng)歸安康一縣管理四鄉(xiāng)，相距窎遠(yuǎn)，踏勘山場(chǎng)，相驗(yàn)死傷等事，往返動(dòng)需旬日……請(qǐng)照五郎通判之例添設(shè)巡檢兼司獄一員，以資任事?！盵6]

半連續(xù)和連續(xù)模型的影響。在使用兩種模型類型的默認(rèn)參數(shù)的第一個(gè)評(píng)估周期中，本文發(fā)現(xiàn)連續(xù)聲學(xué)模型比半連續(xù)聲學(xué)模型在開發(fā)集上的效率為36.10%。

《孝義廳志》載：“孝義自古非縣邑，自乾隆教匪亂時(shí)，以咸寧南境遼闊，撫治極難，同鎮(zhèn)安、藍(lán)田割地置之?！盵7]“乾隆四十七年，陜西巡撫畢沅奏請(qǐng)自咸寧太乙谷，南由藥王堂進(jìn)至舊縣關(guān)再南至興安北境計(jì)七百里為扼要地，應(yīng)添駐西安府分防同知一員”。[7]

總結(jié)陜西諸廳設(shè)置之原因,可以得出以下結(jié)論：第一，處于交通要道，即內(nèi)地戰(zhàn)略要地，軍事戰(zhàn)略地位相當(dāng)重要，是為了軍事控制而設(shè)置；第二，地處偏遠(yuǎn)，轄區(qū)廣闊，事務(wù)繁雜，以致治理不便，是為了提高行政管理實(shí)效而設(shè)置。

三、地方行政區(qū)劃變遷所反映的特征

陜西省行政區(qū)劃在清代前期發(fā)生諸多變化。除繼承前代政區(qū)建置之外，又有所創(chuàng)新。這些變化使得清代地方行政區(qū)劃更趨于完善。通過分析，基本復(fù)原了當(dāng)時(shí)陜西省內(nèi)各級(jí)行政區(qū)劃的變遷過程以及主要的原因。同時(shí)，可以得出以下認(rèn)識(shí)：

（一）行政區(qū)劃的調(diào)整范圍相當(dāng)廣泛并且具有一定的階段性特征

首先，康熙六年，清政府分陜西省為陜、甘兩省，使得陜西省管理范圍更合理，避免了因幅員遼闊導(dǎo)致的管理不便所帶來的問題。自陜、甘分省以后，全國高級(jí)政區(qū)基本穩(wěn)定，“十八省”的格局延續(xù)至清末。其次，清代前期，陜西省行政區(qū)劃在高級(jí)政區(qū)之下的調(diào)整與改革包括府屬之散州升直隸州（商州、乾州、邠州、鄜州、綏德州），直隸州降為散州（華州、耀州），直隸州升府（同州、興安州）。也包括縣的改屬（改耀州之白水入同州府，改延安府之神木、府谷入榆林府，改葭州之吳堡入綏德直隸州，改榆林府之定邊、靖邊入延安府）和析置（安康縣、榆林縣、懷遠(yuǎn)縣、定邊縣、靖邊縣）。還包括散廳的設(shè)置（西安府之五郎廳、孝義廳，同州府之潼關(guān)廳，漢中府之留壩廳，興安府之漢陰廳）。最后，在清代前期，陜西省行政區(qū)劃的改革中有一個(gè)特殊的現(xiàn)象，即榆林衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橛芰指?，這是在繼承明代衛(wèi)所制度的前提下又根據(jù)實(shí)際情況作出的調(diào)整。

從各級(jí)政區(qū)建制的調(diào)整時(shí)間來看，直隸州的設(shè)置都在雍正三年（公元1725年），而在雍正十三年（公元1735年）又有一次大的調(diào)整，直隸州或降為散州，或升為府（除興安府）。而散廳的設(shè)置基本都集中在乾隆年間?？梢缘贸鼋Y(jié)論，在雍正年間，對(duì)于陜西行政區(qū)劃的調(diào)整與改革基本完成。乾隆年間的調(diào)整只是依據(jù)地方形勢(shì)的局部調(diào)整。

（二）各級(jí)行政區(qū)劃變動(dòng)的原因具有多樣性

清前期，陜西省行政區(qū)劃變動(dòng)的原因有以下幾種：首先，由于府、縣幅員范圍過大，管理不便而做出的調(diào)整。清初，陜西各府轄區(qū)范圍過大而“地廣事繁”，于是，雍正年間通過升府屬散州為直隸州，后又升直隸州為府的手段解決轄區(qū)面積過大以致管理不便的問題。其次，地理位置的重要性是政區(qū)調(diào)整的一個(gè)關(guān)鍵因素。留壩廳、潼關(guān)廳等都是因?yàn)槠涮幱谥匾能娛乱獩_。此類政區(qū)的變遷主要是便于軍事控制。最后，由于原有的管理不再適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而做出的調(diào)整，如榆林衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橛芰指饕谟谲娛鹿芾淼男问讲辉龠m應(yīng)新時(shí)代該地的發(fā)展。

四、結(jié)論

總體來說，清代前期所做的政區(qū)建置調(diào)整是比較合理的，清政府不僅提高了行政效率，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)地方的控制。直至今天，其諸多措施和建置的經(jīng)驗(yàn)得失仍值得借鑒。以上只是掛一漏萬的簡單論述，不能概括全部。

[1]趙爾巽.清史稿[M].北京：中華書局，1977.

[2]李楷.康熙陜西通志[O].康熙六年(1677)刻本.

[3]中華書局影印.清實(shí)錄[M].北京：中華書局,1985.

[4]賀仲瑊.道光留壩廳志[O].道光二十二年(1842)刻本.

[5]向淮，王森文.嘉慶續(xù)潼關(guān)廳志[O].嘉慶二十二年(1817)刻本.

[6]錢鶴年，董詔.嘉慶漢陰廳志[O].嘉慶二十三年(1818）刻本.

[7]常毓坤，李開甲.光緒孝義廳志[O].光緒九年(1883）刻本.

（責(zé)任編輯 倪玲玲）

K928.2

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1671-9123（2015）01-0109-04

2015-02-11

陳嬌（1989-），女，陜西西安人，陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院碩士研究生。