關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題及對(duì)策的思考

羅志先彭 永

（1中共中央黨校政法部 北京 100091；2河南省國(guó)土資源開發(fā)投資管理中心　河南鄭州 450000）

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題及對(duì)策的思考

羅志先1彭 永2

（1中共中央黨校政法部 北京 100091；2河南省國(guó)土資源開發(fā)投資管理中心河南鄭州 450000）

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是土地管理制度方面的重大改革，是實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值和合理配置土地資源的重要途徑，是我國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一大市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。30多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程大致經(jīng)歷了1978～1997年的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)階段、1998～2006年的逐步試點(diǎn)流轉(zhuǎn)階段和2007年至今的規(guī)范鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)階段。目前，阻礙農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的諸多歷史性障礙還沒有消除，試點(diǎn)過程中又產(chǎn)生了許多新的問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須調(diào)動(dòng)各方力量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

集體建設(shè)用地 土地流轉(zhuǎn) 問題對(duì)策

土地問題始終是中國(guó)革命和建設(shè)的重要問題，即使是改革開放30多年之后的今天，由于土地問題而引發(fā)的矛盾和問題仍然沒有很好地得到解決。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會(huì)進(jìn)步，人們生活水平提升，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，促使一些企業(yè)或單位對(duì)建設(shè)用地的需求日益增大；另一方面，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地事關(guān)廣大百姓的生存發(fā)展權(quán)利和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須切實(shí)保護(hù)有限的耕地。為了保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化土地資源利用，黨和政府一直在探索規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之路，以避免耕地與建設(shè)用地在需求方面的矛盾，避免農(nóng)民利益受到侵害。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用流轉(zhuǎn)制度改革作出重大部署，指出：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。［1］（P13）開啟了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)變革的大門。

一、我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法進(jìn)程

黨的十八屆三中全會(huì)以后，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力大幅提升，農(nóng)民生活水平日新月異。農(nóng)村建設(shè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)和住宅建設(shè)用地日益增加，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈不斷擴(kuò)大之勢(shì)。尤其在長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐等經(jīng)濟(jì)發(fā)迖地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)更為頻繁。由于相應(yīng)法律的滯后和政策不完備，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從隱蔽、無(wú)序到逐漸公開、規(guī)范的過程，其間貫穿著利益的博弈、認(rèn)識(shí)的深化和法律制度的深刻調(diào)整。30多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

1.嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)階段（1978～1997年）。1978年之前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，土地的管理多是依賴行政手段，農(nóng)民的宅基地、社隊(duì)公益用地以及企業(yè)用地等集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，“集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)局限于所有權(quán)人之間且完全依靠行政權(quán)力進(jìn)行劃撥和平調(diào)”。［2］（P188）20世紀(jì)70年代末農(nóng)村開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廣大農(nóng)民取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是法律上仍然禁止土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地一直停滯在首次取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的手中，不能作為商品進(jìn)行市場(chǎng)流通，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。1986年《土地管理法》第十條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓土地”，并設(shè)專章對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地作了明確規(guī)定：“經(jīng)過批準(zhǔn)，允許農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件與全民所有制、城市集體所有制企業(yè)共同投資舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)”，這是當(dāng)時(shí)法律上對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最好支持了。

隨著改革的深入，人們就業(yè)方式呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，農(nóng)村中的青壯年外出務(wù)工人員增多，農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，社會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求與日俱增。為了解決這一問題，土地流轉(zhuǎn)法律制度經(jīng)歷了由明令禁止土地流轉(zhuǎn)到允許土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變并不斷對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。1988年《憲法》修正案中將第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這次修改為土地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)提供了憲法支持，經(jīng)過這次修改土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)包，而不允許進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租等。在這之后，《土地管理法》進(jìn)行了修訂，重申國(guó)有企業(yè)和城市集體企業(yè)可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營(yíng)辦企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)使用集體土地的，“可以按照國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定實(shí)行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件”。但是，《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》中仍然明文規(guī)定集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租，這使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的空間受到嚴(yán)格限制。

盡管國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格控制和政策干預(yù)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)還是時(shí)有發(fā)生，主要集中在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，主要表現(xiàn)為一些農(nóng)村將集體土地私下、零散、自發(fā)的流轉(zhuǎn)出去，其形式主要以出租為主。［3］例如很多地方將集體土地租賃給其他單位作為倉(cāng)庫(kù)等使用，用以獲取租金收益。

2.逐步試點(diǎn)流轉(zhuǎn)階段（1998～2006年）。1998年亞洲金融危機(jī)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)吸取教訓(xùn)、深化改革，逐漸恢復(fù)發(fā)展。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“兩化”的用地需求量也日益增加，這一年修訂了《土地管理法》。1999年底，國(guó)土資源部開始籌劃農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，安徽蕪湖成為試點(diǎn)市。蕪湖試點(diǎn)的主要內(nèi)容是土地流轉(zhuǎn)的村集體所有權(quán)不變，在流轉(zhuǎn)行為例如轉(zhuǎn)讓、租賃等期限結(jié)束后，土地仍然屬于農(nóng)民集體所有。因此，“蕪湖”試點(diǎn)可以稱為“留權(quán)互利”。此項(xiàng)試點(diǎn)中存在一個(gè)明顯的問題，就是市場(chǎng)化程度不高，過分強(qiáng)調(diào)行政機(jī)制、手段和辦法在土地收益分配中的作用。2003年的《中華人民共和國(guó)土地承包法》，賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行流轉(zhuǎn)，并規(guī)定了承包權(quán)流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)主體，但并“沒有具體規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)最低期限、爭(zhēng)端解決機(jī)制和法律責(zé)任等”。［4］

一邊在實(shí)踐中試點(diǎn)，一邊在制度層面探索規(guī)范。2004年修訂了《土地管理法》，其第五章所稱“建設(shè)用地”，范圍有所擴(kuò)展，包括了經(jīng)過依法辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)的農(nóng)用地。國(guó)務(wù)院根據(jù)各地情況，提出在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，可以大膽試點(diǎn)，努力探索出一條具有普遍操作意義的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的途徑。［5］（P315）2005年，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》的通知，浙江、江蘇和成都成為試點(diǎn)市，試點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，減少與農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤的政策。所謂增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地與減少與農(nóng)村集體建設(shè)用地相掛鉤，換一種說法，就是所謂的“拆東墻，補(bǔ)西墻”。［6］（P70）

國(guó)土資源部在《意見》中總結(jié)了之前試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行歸納，作為指導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的普遍原則，指出土地供需矛盾不能簡(jiǎn)單地試圖通過轉(zhuǎn)用農(nóng)用地來(lái)解決，充分挖潛存量才是唯一途徑。但隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地政策的放寬，農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量劇增，農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地現(xiàn)象在一些地方仍呈蔓延之勢(shì)。據(jù)估計(jì)，“1997～2006年全國(guó)村莊年均新增面積91萬(wàn)畝，占新增建設(shè)用地總量的15%?！保?］農(nóng)村集體建設(shè)用地在管理方面也面臨許多新的問題，比如違法批地等土地違法違規(guī)行為的主體呈現(xiàn)基層化，開始由地（市）級(jí)政府向縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府蔓延。以村組織的名義擅自改變集體建設(shè)用地的性質(zhì)和用途的現(xiàn)象大量產(chǎn)生。地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，采取許多措施，圈占農(nóng)地，變相出租農(nóng)村集體建設(shè)用地，以方便招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。針對(duì)這種現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院于2006年8月下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。

3.規(guī)范鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)階段（2007年至今）。農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量不斷增加，如果不加規(guī)范，任其自由發(fā)展，就會(huì)危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全。國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年12月30日下發(fā)通知，要求“嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。［8］

黨的十七屆三中全會(huì)為規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供指導(dǎo)性文件，這次全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，文件指出，土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，允許農(nóng)民通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。

2009年3月，國(guó)土資源部貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》，強(qiáng)調(diào)加快農(nóng)村土地確權(quán)登記，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。《意見》指出，在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得、并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。這些要求明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)。

2014年初，中共中央（《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確列出了幾大方面的改革規(guī)劃，其中牽涉到農(nóng)村土地制度改革、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)力、保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利等重要改革。明確在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

2015年初，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)進(jìn)入新的階段?！兑庖姟访鞔_了深化農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的目標(biāo)、指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和具體要求等，其中對(duì)農(nóng)村的“三塊地”或“三類地”進(jìn)行改革，即完善土地征收制度、建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、改革完善農(nóng)村宅基地制度，是此輪改革的重點(diǎn)任務(wù)。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的必要性和可行性

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的必要性。首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于緩解土地緊張局面。隨著人口的增加，城市土地供不應(yīng)求，房?jī)r(jià)居高不下，北京上海廣東尤為明顯，如果集體建設(shè)用地能夠合理流轉(zhuǎn)，進(jìn)入市場(chǎng)，一定能夠從根本上解決買房貴的問題，緩解土地供需矛盾，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展起到促進(jìn)作用。

其次，有利于增加農(nóng)民收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。阻礙城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的制度障礙有兩個(gè)，一是戶籍制度，二是土地制度。隨著教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，土地制度的變革迫在眉睫。集體建設(shè)用地與城市土地一樣，實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”，有利于充分利用土地資源，城鄉(xiāng)接合部的集體土地所有者可以獲得豐厚的收益，也有利于地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，縮小貧富差距。

最后，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限制使得土地利用水平不高，加劇國(guó)有土地短缺，如果集體建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，可以促進(jìn)土地資源合理配置，促進(jìn)城市和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可行性。首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有政策上的可行性。2007年以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)集體建設(shè)用地實(shí)行鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)政策，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地入市、轉(zhuǎn)讓、出租，并開始試點(diǎn)工作，這將有利于推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地具有經(jīng)濟(jì)上的可行性。傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償制度將會(huì)受到改變，集體建設(shè)用地依據(jù)市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估上市交易，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行企業(yè)化管理，通過入股、聯(lián)營(yíng)等途徑參與土地開發(fā)和管理，提高農(nóng)民受益，也有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

最后，農(nóng)村集體建設(shè)用地具有技術(shù)上的可行性。入市流轉(zhuǎn)在技術(shù)上的重點(diǎn)是加強(qiáng)開發(fā)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)劃管理，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。

三、當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題

通過前面對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地法規(guī)政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面希望盡快形成農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。但到目前為止，阻礙農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的諸多歷史性障礙還沒有消除，試點(diǎn)過程中許多新的問題又不斷產(chǎn)生。未來(lái)隨著國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)逐漸增加，土地流轉(zhuǎn)背后隱藏的問題將會(huì)集中呈現(xiàn)出來(lái)，處理不好就存在導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)，必須引起中央和地方各級(jí)政府的關(guān)注。這些問題主要包括：

1.隱形市場(chǎng)大量存在，國(guó)家耕地保護(hù)面臨挑戰(zhàn)。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求量在逐年增加，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿十分強(qiáng)烈。另一方面，從維護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)期利益、保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的角度看，又需要采取強(qiáng)制保護(hù)耕地的政策。這就造成一個(gè)兩難處境。如果放開對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，大量非法用地行為將借土地制度改革以及增加農(nóng)民收入之名肆意實(shí)施，由于目前相關(guān)法律法規(guī)還不完善，其結(jié)果必然是加快農(nóng)村集體建設(shè)用地向非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的速度，使耕地保護(hù)困難重重。如果仍然限制農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象將難以禁止，會(huì)形成一個(gè)龐大的隱形市場(chǎng)。農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)的存在，將會(huì)導(dǎo)致土地的非法交易，加劇了農(nóng)村土地利用的不合理性，也會(huì)對(duì)大量?jī)?yōu)質(zhì)土地資源造成破壞。

2.流轉(zhuǎn)制度不統(tǒng)一不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛頻繁多發(fā)。目前，我國(guó)有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)還不健全，缺乏國(guó)家層面的立法；各地方關(guān)于集體用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范也不統(tǒng)一，適用起來(lái)非常困難。由于現(xiàn)行法律法規(guī)混亂無(wú)序，再加上利益的誘惑和驅(qū)使，許多地方出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：一些集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人把農(nóng)用地通過非法程序轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，甚至進(jìn)行其他非法交易。這嚴(yán)重影響正常的土地市場(chǎng)秩序，導(dǎo)致土地利用的混亂，難以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

目前，集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)主要通過口頭協(xié)議以及不規(guī)范的書面協(xié)議，缺乏統(tǒng)一、有效的規(guī)范，但是這種不規(guī)范的交易憑證和保障起不到憑證和保障的作用，因?yàn)槠浔旧聿⒉皇芊杀Ｗo(hù)，這很大程度上導(dǎo)致交易風(fēng)險(xiǎn)和頻繁發(fā)生的交易糾紛。確定和維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的重要方式是土地登記，非法的土地流轉(zhuǎn)因?yàn)椴荒苓M(jìn)行土地確權(quán)登記而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，土地管理難度增加，權(quán)利人的合法權(quán)利難以得到保障。

3.流轉(zhuǎn)過程中行政干預(yù)過大，“小官大貪”大量滋生。農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)實(shí)際仍處于不明晰狀態(tài)，農(nóng)村土地集體所有，這個(gè)集體是誰(shuí)？村民自治組織是個(gè)什么組織？農(nóng)村集體所有，很多地方其實(shí)就是村長(zhǎng)和村支書所有，他們可以隨意處置土地，無(wú)論是賣掉還是租掉，百姓很多時(shí)候很難知情。由于產(chǎn)權(quán)不明晰，在現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，買賣雙方都謀取巨大經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民卻成為土地流轉(zhuǎn)的犧牲者。

現(xiàn)行的法律規(guī)定，集體土地的管理者和經(jīng)營(yíng)者是當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)。我們知道，村委會(huì)是基層群眾自治組織，實(shí)質(zhì)上卻有所不同，村委會(huì)實(shí)際是集黨務(wù)、政務(wù)于一體，多數(shù)情況下其只對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，可以說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“準(zhǔn)政府”。由于對(duì)其負(fù)責(zé)，村委會(huì)對(duì)集體建設(shè)用地的管理容易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉，特別是在確定集體建設(shè)用地的交易對(duì)象、交易方式、交易價(jià)格時(shí)，容易造成農(nóng)民利益的損害，難以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

4.各方競(jìng)相爭(zhēng)利，收益分配不合理。轉(zhuǎn)讓收益和土地增值收益是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的主要收益，涉及的利益錯(cuò)綜復(fù)雜，有事關(guān)糧食安全的國(guó)家利益、有長(zhǎng)期仰賴土地財(cái)政的地方政府利益、有基層官員利益、村委會(huì)利益、開發(fā)商利益和農(nóng)民利益，其中各種收益如何分配，才能兼顧各方、體現(xiàn)公平，這是一個(gè)需要智慧和膽識(shí)亟待解決的問題。

就理論方面來(lái)講，土地流轉(zhuǎn)收益分配的參與者既包括原先的土地使用權(quán)者也包括土地所有權(quán)者即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)際情況是，土地流轉(zhuǎn)的收益分配方式基本上是流轉(zhuǎn)者受益，農(nóng)民個(gè)人出租自己的宅基地，可以獲得租金。

三、關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的建議及思考

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家有關(guān)土地的法規(guī)政策、集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式、利益分配格局的調(diào)整和國(guó)家糧食安全等一系列制度的改革，需要一項(xiàng)一項(xiàng)抓落實(shí)，一點(diǎn)一滴去完善。為了更好地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，我們建議：

1.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系。市場(chǎng)交易的前提是明晰的產(chǎn)權(quán)界定，當(dāng)前農(nóng)村集體用地產(chǎn)權(quán)不清嚴(yán)重影響集體對(duì)擁有的土地行使權(quán)利，因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提是明確界定集體土地的所有者和使用者以及他們的權(quán)利內(nèi)容。蘇州在進(jìn)行農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中實(shí)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記制度，設(shè)立農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書，這一經(jīng)驗(yàn)值得推廣。我們可以借鑒蘇州的經(jīng)驗(yàn)，通過辦理土地所有權(quán)證書，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地所有權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。

2.完善價(jià)格形成機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)土地交易公平公正保證土地稅費(fèi)的合理征收，有必要在建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)才剛剛起步，善于吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)十分必要，因此我們要根據(jù)當(dāng)前國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造合理的價(jià)格形成機(jī)制，同時(shí)也有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。因此，我們要系統(tǒng)總結(jié)集體土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)尤其是估價(jià)經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)當(dāng)前建設(shè)用地實(shí)際情況的估價(jià)規(guī)則體系，促進(jìn)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)一體化。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，這些地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)一定要具備相應(yīng)資質(zhì)，流轉(zhuǎn)方式則可以依地區(qū)、條件不同而有所差異。

3.加強(qiáng)土地用途管制與利用規(guī)劃。土地用途管制是國(guó)家的一項(xiàng)管理職能，其管理對(duì)象是土地，管理的方式是采取保護(hù)性的措施，其主要目的就是要保護(hù)耕地和土地資源。在我國(guó)農(nóng)村，由于集體建設(shè)用地呈現(xiàn)出點(diǎn)多面廣之特征，管理難度很大，土地亂占、多占、占而不用的現(xiàn)象極為普遍。這就要求土地管理部門一方面要做好產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作，另一方面還要做好土地利用的規(guī)劃。土地規(guī)劃在土地管理中所起的作用是基礎(chǔ)性的。貫徹落實(shí)相關(guān)土地管制制度的前提是科學(xué)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上要嚴(yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)非用地的數(shù)量，加強(qiáng)耕地保護(hù)工作。嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目的，堅(jiān)決制止利用農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，既促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展，也導(dǎo)致了相當(dāng)多的農(nóng)村土地被企業(yè)占用。從加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化角度來(lái)講，地方政府、開發(fā)商、一些特殊權(quán)力階層，違背土地流轉(zhuǎn)的用途約定，導(dǎo)致大量的土地被改變用途，影響到國(guó)家的糧食安全。政府引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和處理土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)“為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，為集中而集中”的行為，堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)政府不當(dāng)干預(yù)土地流轉(zhuǎn)和強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

4.改革完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管體系。一是要完善土地交易許可制度。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的原則，防止農(nóng)村集體負(fù)責(zé)人的相關(guān)違法、違規(guī)行為，比如利用虛假證明騙取農(nóng)村土地審批、擅自處置無(wú)權(quán)處置的集體土地等。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律召開村民大會(huì)并要三分之二以上代表的同意，方可辦理。此外，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)還應(yīng)以公開的方式進(jìn)行，便于村民監(jiān)督。

二是完善城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地招標(biāo)、拍賣制度。用于商業(yè)、娛樂、旅游、工業(yè)等的經(jīng)營(yíng)性土地，一律以招拍掛方式出讓或租賃。

三是對(duì)各類違法違規(guī)形成的集體建設(shè)用地要嚴(yán)肅處理，妥善進(jìn)行，嚴(yán)格限定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。能夠用于流轉(zhuǎn)的土地必須具備以下幾個(gè)條件：手續(xù)齊全、權(quán)屬確定、性質(zhì)合法、符合土地利用規(guī)劃。否則，一律不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。此外，相關(guān)的農(nóng)村經(jīng)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極對(duì)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地之收益進(jìn)行監(jiān)督，民政機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)農(nóng)村村務(wù)和財(cái)政公開進(jìn)行監(jiān)督。

5.要完善對(duì)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。在農(nóng)村土地市場(chǎng)化的過程中，農(nóng)民是脆弱的，因此必須要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。在土地流轉(zhuǎn)前，嚴(yán)格對(duì)企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的資格審查和評(píng)估的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，避免企業(yè)經(jīng)營(yíng)者在出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)一跑了之給農(nóng)民帶來(lái)巨大的損失。

6.要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的就業(yè)引導(dǎo)?，F(xiàn)在只要允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，那么大量的農(nóng)村建設(shè)用地就會(huì)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)于農(nóng)民手中的土地流轉(zhuǎn)資金，如果不能加以正確的引導(dǎo)，農(nóng)村參與其他經(jīng)營(yíng)或投資一旦失誤，失地農(nóng)民就會(huì)失去生活的保障，就會(huì)給社會(huì)帶來(lái)無(wú)盡的不穩(wěn)定因素。地方各級(jí)政府，要維護(hù)好流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的利益，要引導(dǎo)好流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，讓他們生活有保障。

結(jié)論

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須調(diào)動(dòng)各方力量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。事實(shí)充分證明，城鄉(xiāng)二元土地管理制度，不僅不能合理有效的利用土地，還導(dǎo)致農(nóng)村集體土地資源被濫用。農(nóng)村集體土地和國(guó)有土地都在我國(guó)城市化進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用，集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)有利于緩解房地產(chǎn)供求矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有利于集約型經(jīng)濟(jì)的形成。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，落實(shí)農(nóng)村建設(shè)用地的確權(quán)、登記制度，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯：哈麗云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.04.19