堅(jiān)持和完善民主集中制，扎牢關(guān)住權(quán)力的制度籠子

(國(guó)家行政學(xué)院,北京 100089)

黨的十八大以來(lái),黨中央以雷霆萬(wàn)鈞之力,出重拳反腐肅貪,掀起了“老虎”“蒼蠅”一起打的狂飆巨浪。腐敗,蓋源于公共權(quán)力的不正當(dāng)使用。遏制和清除腐敗,從根本上說(shuō)必須制約監(jiān)督權(quán)力。為此,習(xí)近平提出“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[1]388。本文擬就如何治理權(quán)力,切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子的問(wèn)題,進(jìn)行討論。

1　權(quán)力腐敗問(wèn)題的診察

從當(dāng)前的情況看,我國(guó)的權(quán)力腐敗十分嚴(yán)重。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明,從2000年至2014年3月底,15年間共有367名廳局級(jí)以上官員發(fā)生權(quán)力腐敗案件。其中,擔(dān)任或曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有219人,占了60%左右,近八成在黨委核心部門(mén)工作；2014年1月至7月,涉及全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)的500余名官員,被中紀(jì)委先后點(diǎn)名通報(bào),而在落馬官員中位高權(quán)重的“一把手”也居多[2]。那么,我國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者手中的權(quán)力究竟發(fā)生了怎樣的問(wèn)題呢?從深層次說(shuō),就是要尋找權(quán)力腐敗的根源,這主要在于:

其一,權(quán)力存在盲區(qū)的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者到底擁有哪些權(quán)力呢?我們?cè)囈渣h政“一把手”為例,進(jìn)行相關(guān)的診察分析。

對(duì)于黨政“一把手”的權(quán)力,我國(guó)已有黨章和黨的相關(guān)文件、憲法和相關(guān)的法律作出了規(guī)定。例如,對(duì)書(shū)記和黨委的權(quán)力規(guī)定是,從權(quán)力涉及的內(nèi)容范圍來(lái)說(shuō),黨要“總攬全局,協(xié)調(diào)各方”,對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)實(shí)行“總的領(lǐng)導(dǎo)”；從權(quán)力運(yùn)行的方式方法來(lái)說(shuō),黨章規(guī)定,“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”,“委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工,切實(shí)履行自己的職責(zé)”。這就是民主集中制的權(quán)力運(yùn)行方式。對(duì)政府各行政首腦或行政主管的權(quán)力規(guī)定,從權(quán)力涉及的內(nèi)容范圍來(lái)說(shuō),是要“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施”,加強(qiáng)“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理”；從權(quán)力運(yùn)行的方式方法來(lái)說(shuō),憲法規(guī)定,“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”,同時(shí)強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)制,“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制”,“各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制”,“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。從這樣的制度設(shè)計(jì)來(lái)看,我國(guó)對(duì)黨政部門(mén)以及黨政“一把手”的權(quán)力,可以說(shuō)在其“權(quán)重”“權(quán)值”“權(quán)規(guī)”“權(quán)界”等方面,都有了一個(gè)相應(yīng)的規(guī)定。

但是,從上述規(guī)定可知,它們也只是一些原則性的、大致的規(guī)定,這就造成了當(dāng)前我國(guó)“一把手”權(quán)力事實(shí)上存在著模糊地帶,容易產(chǎn)生真空、盲區(qū)。黨章和憲法所作的原則說(shuō)明,不可能具體明細(xì),這就需要在黨章之下的黨內(nèi)其他規(guī)則規(guī)制中和在憲法之下的其他法律條例中,作出更為具體的規(guī)定。坦率地說(shuō),在這些方面目前還比較缺乏,做得很不夠。

其二,權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題。權(quán)力需要集中統(tǒng)一,才能發(fā)揮治國(guó)理政的應(yīng)有效用。但是,過(guò)猶不及,目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,一如既往,仍是權(quán)力過(guò)分集中。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)決定實(shí)行改革開(kāi)放后,鄧小平就提出,我國(guó)政治體制的總病根是權(quán)力“過(guò)分集中”,由此造成了社會(huì)主義的根本弊端和很多奇怪現(xiàn)象。其中就有“一把手”的權(quán)力在我國(guó)黨政部門(mén)中實(shí)際上成了“一霸手”,形成“決策一言堂、用人一句話、花錢(qián)一支筆”的權(quán)力壟斷。權(quán)力過(guò)分集中,造成對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)各方面治理的嚴(yán)重危害:第一,官僚主義、高高在上,拍腦袋、瞎指揮,最終很可能出現(xiàn)顛覆性、毀滅性的失誤；第二,官大的說(shuō)了算,有權(quán)就有真理,壓抑、窒息了社會(huì)的生機(jī)活力；第三,濫用權(quán)力,貪污受賄,腐敗泛濫,因?yàn)闄?quán)力過(guò)分集中就會(huì)產(chǎn)生絕對(duì)權(quán)力,而絕對(duì)權(quán)力就會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。

權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題,究其實(shí)質(zhì)是一個(gè)體制性的問(wèn)題。它來(lái)自于世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家形成的蘇聯(lián)模式,或者說(shuō)斯大林模式。蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義具有三大特征:經(jīng)濟(jì)方面實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),產(chǎn)供銷(xiāo)、人財(cái)物都管得死死的；政治方面實(shí)行黨政不分、以黨代政,強(qiáng)調(diào)“一元化”領(lǐng)導(dǎo),實(shí)際上就是黨委領(lǐng)導(dǎo),黨委領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上變成書(shū)記領(lǐng)導(dǎo),又搞了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；文化方面實(shí)行輿論一律,假、大、空盛行,千人一面,萬(wàn)口一調(diào)。以上這些特征聚焦到一點(diǎn),就是權(quán)力過(guò)分集中。

我國(guó)政治領(lǐng)域權(quán)力過(guò)大和過(guò)于集中的情況,就與我們過(guò)去長(zhǎng)期受到極左思想的侵蝕、沿襲斯大林模式的做法分不開(kāi)。它造成對(duì)領(lǐng)袖的崇拜、迷信,領(lǐng)袖一句話頂一萬(wàn)句,乾綱獨(dú)斷,大家不能持有異議、不能反對(duì),領(lǐng)袖的權(quán)力也不受任何制約。最高領(lǐng)袖是這樣,上行下效,下面各級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者也成了大大小小的領(lǐng)袖式人物,也可以說(shuō)一不二。這樣一來(lái),歷史唯物論就被歷史唯心論所代替,黨的民主集中制和憲法的規(guī)定就被徹底破壞了。中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)就深刻地指出,發(fā)生“文化大革命”的根本原因,就在于搞了家長(zhǎng)制、一言堂、權(quán)力專(zhuān)斷,民主集中制不管用了。

權(quán)力過(guò)分集中的具體表現(xiàn),在于把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不適當(dāng)?shù)丶陬I(lǐng)導(dǎo)者一身。對(duì)權(quán)力作總體的分析,若從橫向的方面進(jìn)行劃分,可以分為“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三個(gè)權(quán)力環(huán)節(jié)?？茖W(xué)的權(quán)力配置,絕不可把“三權(quán)”集于某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)自身,而一定要“三權(quán)”分離。把“三權(quán)”集于“一把手”一身,正是現(xiàn)存權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本弊端。比方說(shuō),辦一個(gè)運(yùn)動(dòng)會(huì),如果某一組織或某些人既當(dāng)“組織員”——制定游戲規(guī)則、擁有決策權(quán),又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”——親自參與比賽、擁有執(zhí)行權(quán),還當(dāng)“裁判員”——可以對(duì)是否違規(guī)進(jìn)行裁決判定、擁有監(jiān)督權(quán),那就沒(méi)有其他人敢來(lái)參加比賽了,因?yàn)槟呐聞e人成績(jī)?cè)俸?也會(huì)被判為犯規(guī)而罰下場(chǎng)去,冠軍總能歸于他們自己[3]。因此,要革除權(quán)力過(guò)分集中且不受制約監(jiān)督的弊端,惟有對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)重構(gòu)。

其三,權(quán)比法大、官比法大的問(wèn)題?！皺?quán)比法大、官比法大”的觀念源于中國(guó)兩千多年的封建歷史。封建意識(shí)形態(tài)崇尚“萬(wàn)般皆下品,唯有讀書(shū)高”,而讀書(shū)就是為了能夠做官掌權(quán),以便高居于民眾、社會(huì)之上,也包括高居于法律之上。由于受到封建思想的侵蝕影響,時(shí)至今日,我們的一些干部仍然法治意識(shí)薄弱,存在著“權(quán)比法大、官比法大”的觀念。由于身居高位、手握重權(quán),工作中習(xí)慣于把法律拋在一邊,喜歡自己說(shuō)了算,正如黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)所指出的,“一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)”,“知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”[4]。毫無(wú)疑義,不解決權(quán)比法大的問(wèn)題,權(quán)力就會(huì)無(wú)法無(wú)天,橫行無(wú)忌。應(yīng)該樹(shù)立憲法法律的權(quán)威,樹(shù)立法比權(quán)大的觀念,對(duì)此,《決定》強(qiáng)調(diào),“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心,牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,不得違法行使權(quán)力”[4]。必須堅(jiān)決掃除權(quán)比法大、官比法大的流毒遺禍。

2　以民主集中制治理權(quán)力

解決黨政權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題,必須依靠制度,走制度化、法治化的道路。民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度,也是國(guó)家的根本組織原則、法律制度。治理權(quán)力,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,歸根到底,必須把民主集中制堅(jiān)持好、完善好。民主集中制是關(guān)住權(quán)力最強(qiáng)、最嚴(yán)、最好的制度籠子。2015年1月12日,習(xí)近平在同中央黨校第一期縣委書(shū)記研修班學(xué)員座談時(shí)強(qiáng)調(diào)指出,縣委書(shū)記“要帶頭執(zhí)行民主集中制,按照程序進(jìn)行決策,做到總攬不包攬、分工不分家、放手不撒手。要注意聽(tīng)取班子成員意見(jiàn),帶頭增進(jìn)和維護(hù)縣委班子團(tuán)結(jié)”[5]。這就為運(yùn)用民主集中制治理權(quán)力,澄清權(quán)力盲區(qū),防止權(quán)力過(guò)分集中,肅清權(quán)比法大的錯(cuò)誤觀念,克服權(quán)力腐敗,正確行使權(quán)力,依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán),發(fā)揮民主集中制作為關(guān)住權(quán)力的強(qiáng)大而有效的籠子的作用,指明了根本的途徑。

當(dāng)前,民主集中制對(duì)治理權(quán)力的作用發(fā)揮不夠,涉及對(duì)民主集中制這個(gè)根本的組織原則和組織制度在理論上沒(méi)有理解好、在實(shí)踐中沒(méi)有執(zhí)行好的問(wèn)題。當(dāng)然,我們也還需要不斷發(fā)展和完善民主集中制的原則和制度規(guī)定。概括起來(lái),運(yùn)用民主集中制治理權(quán)力必須解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題,一是民主集中制的原則沒(méi)有被正確理解和執(zhí)行出現(xiàn)偏差的問(wèn)題；二是民主集中制作為制度,其本身確實(shí)也還存在著一些缺陷,需要加以改進(jìn)和完善的問(wèn)題。

先看關(guān)于民主集中制的原則沒(méi)有被正確理解和執(zhí)行出現(xiàn)偏差的問(wèn)題。民主集中制的定義是,民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。民主集中制在權(quán)力運(yùn)行方面,為了貫徹民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合,必須實(shí)行兩條重要的工作原則:一是集體領(lǐng)導(dǎo),二是分工負(fù)責(zé)。實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo),就是說(shuō)凡屬于重大問(wèn)題必須集體討論、研究、決定,這是決策權(quán)的問(wèn)題。決策權(quán)不能歸于某個(gè)人,書(shū)記和委員是平等的,作決策進(jìn)行表決時(shí)一人一票,必須實(shí)行少數(shù)服從多數(shù),這就防止了個(gè)人或少數(shù)人拍板。實(shí)行分工負(fù)責(zé),就是說(shuō)經(jīng)過(guò)決策定了要做的事情后,要有專(zhuān)人去承擔(dān)、負(fù)責(zé),這是執(zhí)行權(quán)。與決策權(quán)不同的是,執(zhí)行權(quán)可以歸于個(gè)人,而且應(yīng)該歸于個(gè)人。列寧曾經(jīng)指出,民主集中制是一個(gè)好制度,但如果只有集體領(lǐng)導(dǎo)而沒(méi)有分工負(fù)責(zé),那就會(huì)成為最壞的制度,出現(xiàn)最糟糕的情況。因此應(yīng)要求,在執(zhí)行過(guò)程中出問(wèn)題了,任務(wù)沒(méi)有完成,某個(gè)人作為總負(fù)責(zé)人,要負(fù)起全部的責(zé)任。

那么,現(xiàn)在的問(wèn)題出在哪里呢?主要就出在對(duì)民主集中制的這兩條工作原則,不能正確地理解和執(zhí)行。首先,該集體決策的時(shí)候,沒(méi)有具體討論、研究,一個(gè)人或一兩個(gè)人可以隨意拍板定案,集體領(lǐng)導(dǎo)淪為一個(gè)人或少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)。為此,十八屆四中全會(huì)《決定》指出,“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”,“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的,不得提交討論”[4]。強(qiáng)調(diào)了民主集中制的鐵律,只有經(jīng)集體討論,才能對(duì)重大問(wèn)題作出決策。

其次,在分工負(fù)責(zé)的時(shí)候,沒(méi)有給分工負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)者以真正的職權(quán),權(quán)力還是牢牢地攥在“一把手”的手中。現(xiàn)在,各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和成員雖然也有一定的分工,每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)成員也有分管的一塊,但可以說(shuō)都沒(méi)有真正的實(shí)權(quán),最終還要請(qǐng)示“一把手”,實(shí)際上這個(gè)分工不過(guò)是名義上的?？墒?到了出問(wèn)題的時(shí)候,因?yàn)槭悄惴止艿?又要讓你負(fù)責(zé)任,對(duì)你進(jìn)行問(wèn)責(zé),所以,副職普遍感到很憋屈,實(shí)際上是為“一把手”而代責(zé)受過(guò)。那么,現(xiàn)在為什么會(huì)產(chǎn)生“一把手”不被問(wèn)責(zé),而由副職代責(zé)的悖謬情況呢?只能說(shuō)明在我們現(xiàn)有的這個(gè)權(quán)力體制下,一些地方的“一把手”太過(guò)于強(qiáng)勢(shì)了,本來(lái)是他的責(zé)任,但他可以找到“替罪羊”,讓別人為他“背黑鍋”。對(duì)此,十八屆四中全會(huì)《決定》指出,要“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制,嚴(yán)格確定不同部門(mén)及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制”[4]。真正執(zhí)行民主集中制,就必須分清誰(shuí)是行使執(zhí)行權(quán)的負(fù)責(zé)人,出了問(wèn)題,就要把責(zé)任落實(shí)到真正負(fù)責(zé)人的頭上。

再看民主集中制還有不完善的問(wèn)題。這個(gè)不完善在于,民主集中制關(guān)于權(quán)力運(yùn)行的工作原則,只涵蓋了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。那么,還有監(jiān)督權(quán)呢?目前確實(shí)沒(méi)有這方面的原則規(guī)定,應(yīng)該說(shuō)這是一個(gè)很大的漏洞。須知,決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都需要受到嚴(yán)密監(jiān)督,如果沒(méi)有監(jiān)督,就會(huì)變形走樣?，F(xiàn)在,恰恰缺了這么重要的一個(gè)原則。民主集中制作為根本的組織原則和組織制度,必須補(bǔ)上監(jiān)督權(quán)方面的原則規(guī)定。只要是決策了、執(zhí)行了,都必須受到有效的制約監(jiān)督。民主集中制既然講了要分工負(fù)責(zé)、要講責(zé)任,就要對(duì)責(zé)任進(jìn)行問(wèn)責(zé)、追責(zé)。因此,民主集中制的工作原則,不應(yīng)只限于現(xiàn)有的兩條,還必須加上第三條即監(jiān)督問(wèn)責(zé)的原則[3]。

關(guān)于對(duì)決策權(quán)的制約監(jiān)督,十八屆四中全會(huì)《決定》在論述“健全依法決策機(jī)制”時(shí)指出,“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”[4]。這實(shí)際上已經(jīng)肯定了在貫徹民主集中制、行使決策權(quán)時(shí),必須同時(shí)包含監(jiān)督問(wèn)責(zé)的原則規(guī)定。

關(guān)于對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約監(jiān)督,十八屆四中全會(huì)《決定》指出,“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”,“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán),定期輪崗,強(qiáng)化內(nèi)部流程控制,防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督,改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督,建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制,健全責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式和程序”[4]。這更明確地強(qiáng)調(diào)了,在貫徹民主集中制、行使執(zhí)行權(quán)過(guò)程中一旦出現(xiàn)問(wèn)題,必須有問(wèn)責(zé)、追責(zé)的原則跟進(jìn),而且規(guī)定了具體的五種問(wèn)責(zé)方式。

3　切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話中明確指出:“認(rèn)真執(zhí)行民主集中制,健全施政行為公開(kāi)制度,保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。”[1]388習(xí)近平的論述,為運(yùn)用民主集中制治理權(quán)力,指明了正確的路徑,給出了對(duì)癥下藥的方子。治理權(quán)力,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,應(yīng)采取下述三個(gè)措施。

一是進(jìn)行分權(quán)治理。如前所述,權(quán)力結(jié)構(gòu)是由“三權(quán)”即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的。黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中已提出,要“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”[6]。這就是說(shuō),決策權(quán)這一塊要做到科學(xué)決策,就要求實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)；執(zhí)行權(quán)這一塊要做到堅(jiān)決執(zhí)行,就必須落實(shí)分工負(fù)責(zé)；監(jiān)督權(quán)這一塊要做到監(jiān)督問(wèn)責(zé),就必須保證監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性。我們要對(duì)權(quán)力進(jìn)行分權(quán),再不能由領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人掌管決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。分權(quán)的結(jié)果,就是明確領(lǐng)導(dǎo)者究竟享有怎樣的權(quán)力才是合適的權(quán)力。

首先,領(lǐng)導(dǎo)者特別是“一把手”擁有決策參與權(quán)。政黨和政府的活動(dòng)及工作,最重要的就是對(duì)國(guó)內(nèi)外重大問(wèn)題和黨政重大事務(wù)包括重大人事安排作出決策。在實(shí)施這些重大決策的過(guò)程中,必須充分發(fā)揚(yáng)民主,廣泛征求意見(jiàn)。決策是否可行,要采取會(huì)議表決的形式,達(dá)到過(guò)半數(shù)或三分之二的才能獲得通過(guò)。顯而易見(jiàn),作為黨政各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”,在集體領(lǐng)導(dǎo)制度下,必須擁有參與決策的權(quán)力。而且,“一把手”在決策過(guò)程中還要發(fā)揮重要的作用,這就是要善于集中大家的好主意、好看法,或者自身能夠提出好主意、好想法并引導(dǎo)大家形成新見(jiàn)解、新共識(shí)。當(dāng)然,“一把手”所擁有的這樣的決策參與權(quán),不是權(quán)力的壟斷權(quán)。

其次,領(lǐng)導(dǎo)者擁有專(zhuān)屬執(zhí)行權(quán)。在各級(jí)黨的委員會(huì)集體分工、個(gè)人負(fù)責(zé)的情況下,以及在各級(jí)政府中作為各級(jí)行政長(zhǎng)官或行政部門(mén)主管的情況下,領(lǐng)導(dǎo)者具有完成任務(wù)的執(zhí)行權(quán),即首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力。需要強(qiáng)調(diào)指出的是,首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力,僅僅是為完成任務(wù)而具有的執(zhí)行權(quán)力,具體地說(shuō),即是為執(zhí)行和完成任務(wù)過(guò)程中所負(fù)有的一定的用事權(quán)、指揮權(quán)、督查權(quán)、處罰權(quán)等等。這樣的執(zhí)行權(quán)是專(zhuān)屬的,必須是有職有權(quán)、實(shí)實(shí)在在、能夠令行禁止的權(quán)力。當(dāng)然,領(lǐng)導(dǎo)者在行使這樣的專(zhuān)屬執(zhí)行權(quán)時(shí),必須遵守和符合黨規(guī)國(guó)法。

最后,領(lǐng)導(dǎo)者也享有紀(jì)律監(jiān)督權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)者所擁有的監(jiān)督權(quán),就是對(duì)班子其他成員和黨內(nèi)其他人員在違紀(jì)違規(guī)違法方面的監(jiān)督權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)者中的“一把手”同樣享有黨的規(guī)章制度和法律規(guī)定所賦予的檢舉揭發(fā)權(quán)、罷免撤換權(quán),以及控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、保留意見(jiàn)權(quán)等等。當(dāng)然,這樣的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)不一樣,并不是唯一專(zhuān)屬于他的,他自身也要受到來(lái)自他人的監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督[3]。

二是進(jìn)行限權(quán)治理。對(duì)權(quán)力的限權(quán),針對(duì)的是主要領(lǐng)導(dǎo)干部主管的權(quán)力,也就是分工管轄的實(shí)權(quán)、執(zhí)行權(quán)。過(guò)去,主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”的權(quán)力太多、太大,諸如干部人事、財(cái)政金融、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、外資引進(jìn)、工程項(xiàng)目等等,無(wú)不經(jīng)由“一把手”。主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”的權(quán)力過(guò)大,這就有必要進(jìn)行限權(quán)。最近,全國(guó)已有不少地方紛紛出臺(tái)了條例規(guī)定,對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”的權(quán)力進(jìn)行限權(quán)。比如媒體報(bào)道的,山西省、安徽省都要求黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管人事、財(cái)務(wù)、工程項(xiàng)目等；安徽省還要求“一把手”實(shí)行“末位表態(tài)制”,也就是作決定時(shí)最后表態(tài)；國(guó)家海洋局要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要明確分工、保持制衡。又如,北京市西城區(qū)黨委常委的權(quán)力一共是116項(xiàng),其中作為黨委“一把手”的區(qū)委書(shū)記有15項(xiàng),作為行政首長(zhǎng)的區(qū)長(zhǎng)有19項(xiàng)[7]。而在過(guò)去,這樣的黨政“一把手”究竟手握多少權(quán)力,是講不清道不明的。

對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力進(jìn)行限權(quán)治理,還要做到使權(quán)力公開(kāi)透明。仍以北京市西城區(qū)為例,該區(qū)依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章,全面理清各類(lèi)行政權(quán)力,制定了權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程,將區(qū)政府68個(gè)職能部門(mén)、街道辦事處的9大類(lèi)6 636項(xiàng)“行政權(quán)力清單”一一公開(kāi),同時(shí)張榜公布了2 128張“行政權(quán)力運(yùn)行流程圖”,說(shuō)明了行使權(quán)力的條件、承辦崗位、辦理時(shí)限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、投訴舉報(bào)途徑和方式等[7]。通過(guò)這樣的公開(kāi),就讓群眾知道政府手中究竟有多少權(quán)力,政府部門(mén)什么事可以做、什么事不可以做。類(lèi)似北京市西城區(qū)這樣的做法,全國(guó)不少地方都在實(shí)行,既曬出了“權(quán)力清單”,也曬出了“權(quán)力流程”。這樣,群眾如果在辦事過(guò)程中遇有不明事項(xiàng),就可以“按圖索驥”、查詢了解,從而將有效規(guī)范權(quán)力的行使,防止出現(xiàn)權(quán)力不作為和越權(quán)行為。

三是進(jìn)行控權(quán)治理。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者無(wú)法進(jìn)行有效權(quán)力制約監(jiān)督的情況,可歸納為四個(gè)“不管”:上級(jí)管不到,同級(jí)不好管,下級(jí)不敢管,群眾管不了。四個(gè)“不管”,成為領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督難的主要原因。歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們,要對(duì)權(quán)力實(shí)行有效的制約,必須擺脫監(jiān)督過(guò)弱太軟的窘境。黨的十八大報(bào)告明確指出,“進(jìn)一步深化司法體制改革,堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度,確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”,“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào),確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”[8]。權(quán)力要依法獨(dú)立行使,權(quán)力對(duì)權(quán)力要能夠依法獨(dú)立地進(jìn)行監(jiān)督制約,使領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力受到有效的管控。

為了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力進(jìn)行有效的管控,應(yīng)著手實(shí)施以下四方面獨(dú)立的監(jiān)督:第一,各級(jí)黨的紀(jì)檢委由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,向其負(fù)責(zé),作工作報(bào)告,接受同級(jí)黨的代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)。并且,各級(jí)黨的紀(jì)檢委主要受上級(jí)紀(jì)檢委直接領(lǐng)導(dǎo)。第二,各省、市、縣監(jiān)察廳(局)和預(yù)防腐敗局不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo),成為一個(gè)由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu),接受上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo),財(cái)政撥款和人事任命也由上級(jí)決定。第三,各省、市、縣的反貪污賄賂局不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo),成為一個(gè)由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu),接受上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)。第四,各省、市、縣的法院不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo),成為一個(gè)由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu),各省、市、縣的法院接受上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)政撥款、人事任命都由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和最高人民法院決定。只有取得了這些監(jiān)督的獨(dú)立性,才能保證對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督真正落實(shí)到位。

參考文獻(xiàn):

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[6]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào),2013-11-16.

[7]金國(guó)坤.按圖“索權(quán)”:權(quán)力透明運(yùn)行的北京試驗(yàn)[J].決策,2013(Z1).

[8]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2012年11月8日)[N].人民日?qǐng)?bào),2012-11-18.