民主制度最有利于腐敗治理

(中共上海市委黨校,上海 200233)

1945年黃炎培訪(fǎng)問(wèn)延安,提出了著名的歷史周期律(也即腐敗周期律)命題。毛澤東對(duì)此回應(yīng)道:我們已經(jīng)找到了新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé),才不會(huì)人亡政息[1]149。應(yīng)當(dāng)說(shuō),毛澤東的這個(gè)答案,不僅凝聚了中共最高領(lǐng)導(dǎo)人的深邃思索,也代表了當(dāng)時(shí)中國(guó)和世界的先進(jìn)思想。以民主制度來(lái)反腐敗,是人類(lèi)政治理論和實(shí)踐的一個(gè)重要公理和常識(shí)。

但近年來(lái),這一常識(shí)受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。常常被舉例的一個(gè)典型是印度,這個(gè)老牌的民主國(guó)家長(zhǎng)期受到腐敗的困擾。至于過(guò)去30年來(lái)新興的民主國(guó)家,如菲律賓、印度尼西亞等,其腐敗治理的績(jī)效也不如人意。在我國(guó),臺(tái)灣地區(qū)前領(lǐng)導(dǎo)人陳水扁鋃鐺入獄也被作為民主無(wú)助于反腐敗的證據(jù)之一。至于中國(guó)的近鄰韓國(guó),1987年民主化后連續(xù)5個(gè)總統(tǒng)皆因腐敗而被追究,成了不少人津津樂(lè)道的反例。

由此產(chǎn)生的問(wèn)題是:民主對(duì)于腐敗治理真的無(wú)效嗎?究竟什么制度最有利于反腐敗?本文旨在對(duì)此作一初步的探討。

1　民主制度是否有利于腐敗治理

說(shuō)一種制度有利于反腐敗,并不能保證不出現(xiàn)任何反例。就像說(shuō)一種藥能治某種病,并不能保證任何一個(gè)病人吃了這種藥都能康復(fù)。需要觀(guān)察的,是一般的情況如何。目前世界上最廉潔的國(guó)家,如北歐諸國(guó)、西歐多國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞等,都是民主國(guó)家(唯一的例外是新加坡,但新加坡被有的學(xué)者歸類(lèi)為“不自由主義的民主政體”[2])；而那些最腐敗的國(guó)家,如索馬里、蘇丹、南蘇丹、阿富汗、利比亞等,基本上都不是民主國(guó)家,至少是沒(méi)有成熟的民主制度。這是不爭(zhēng)的事實(shí)。僅這一點(diǎn)就足以說(shuō)明,民主制度對(duì)于反腐敗是最有效的。

至于一些新興民主化國(guó)家腐敗治理績(jī)效不佳,需要提出的問(wèn)題是,在以前專(zhuān)制制度下這些國(guó)家是否更廉潔呢?如馬科斯統(tǒng)治時(shí)期的菲律賓、蘇哈托統(tǒng)治時(shí)期的印度尼西亞,是否比現(xiàn)在更廉潔?應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,腐敗是人類(lèi)面臨的沉疴頑疾,對(duì)于一些國(guó)家來(lái)說(shuō)猶如癌癥,民主制度這劑藥方或許一時(shí)沒(méi)有回天之力,但專(zhuān)制制度更不能解決問(wèn)題。相比之下,不斷完善的民主制度至少可以使問(wèn)題得以緩解。而且,民主治理腐敗有一個(gè)過(guò)程,不能期望一夜間就妙手回春。拿韓國(guó)來(lái)說(shuō),全斗煥、盧泰愚、金泳三、金大中、盧武鉉幾任總統(tǒng)都因腐敗而被追究,但其腐敗的程度是遞減的,韓國(guó)在逐步走向廉潔。更值得注意的是,這些總統(tǒng)在任或卸任后畢竟因牽涉腐敗丑聞而被追究,而在非民主體制下,排除政變等因素,能夠期望最高領(lǐng)導(dǎo)人由于腐敗而被查處嗎?

當(dāng)然,從純粹學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)看,民主與腐敗治理之間的關(guān)系,的確不能簡(jiǎn)單而論,并非單純的線(xiàn)性關(guān)系。就國(guó)際學(xué)術(shù)界而言,大體來(lái)說(shuō),20世紀(jì)的研究一般都假定并證明民主與腐敗治理之間存在著一種線(xiàn)性關(guān)系,即民主制度與反腐敗完全正相關(guān)。隨著第三波新興民主化國(guó)家的增多,民主化與反腐敗之間的關(guān)系呈現(xiàn)出更為錯(cuò)綜復(fù)雜的圖景。有鑒于此,自21世紀(jì)開(kāi)始,相關(guān)研究分別關(guān)注民主水平、民主質(zhì)量等因素對(duì)腐敗治理的影響,有關(guān)研究揭示了民主化和腐敗之間的非線(xiàn)性關(guān)系。

在國(guó)際上有關(guān)民主制度與腐敗治理關(guān)系的研究中,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為民主化和腐敗之間關(guān)系呈現(xiàn)出“倒U型”曲線(xiàn)——在民主化初期腐敗通常更趨嚴(yán)重,但隨著民主制度趨于鞏固和成熟,腐敗就會(huì)逐步減少。例如C·蒙蒂諾拉和R·杰克曼的研究結(jié)論是,政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于腐敗程度有重要的影響,但這種影響是非線(xiàn)性的,存在一個(gè)拐點(diǎn)。在不充分的政治競(jìng)爭(zhēng)下,一些民主國(guó)家的腐敗情況要比在非民主制度下更嚴(yán)重,而當(dāng)政治競(jìng)爭(zhēng)超過(guò)一定的限度,民主制度與腐敗程度才成反比。這一限度就是“拐點(diǎn)”,在達(dá)到拐點(diǎn)之前競(jìng)爭(zhēng)反而使腐敗有增無(wú)減。當(dāng)然,這不排除可能是由于政治競(jìng)爭(zhēng)使得更多的腐敗被揭露,人們獲知更多的腐敗信息,因而感覺(jué)腐敗增多了,但不意味著實(shí)際上腐敗的增長(zhǎng)[3]。

之所以民主化早期腐敗可能增多,原因之一或在于民主轉(zhuǎn)型和威權(quán)崩潰通常會(huì)導(dǎo)致權(quán)力和資源的分散化,原先可能只有一個(gè)權(quán)力中心或個(gè)別家族具有腐敗的機(jī)會(huì),而權(quán)力和資源的分散化則讓更多人具有了腐敗的潛能,使“致腐點(diǎn)”也分散化了。另外,民主化一般都伴隨著經(jīng)濟(jì)自由化和市場(chǎng)化,產(chǎn)生了更多的財(cái)富源泉,給權(quán)力尋租、權(quán)錢(qián)交易創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)。塞繆爾·亨廷頓曾觀(guān)察到,18世紀(jì)和20世紀(jì),美國(guó)的政治生活不像19世紀(jì)那樣腐??；而英國(guó)的政治腐敗在18世紀(jì)至19世紀(jì)前葉最為猖獗。英國(guó)和美國(guó)政治腐敗的高峰期,與工業(yè)革命的沖擊、新的財(cái)富和權(quán)力源泉的形成以及新興階級(jí)的出現(xiàn)是同時(shí)發(fā)生的。正如亨廷頓所分析的,具有新資源的新集團(tuán)的興起,以及他們?cè)谡晤I(lǐng)域中力圖產(chǎn)生影響的嘗試,造成了腐敗的產(chǎn)生[4]59-60。不過(guò),隨著民主制度的鞏固和成熟,這些問(wèn)題都會(huì)得到遏制,正像英國(guó)和美國(guó)經(jīng)歷了18世紀(jì)和19世紀(jì)的腐敗高峰后,腐敗程度大大降低,其中民主制度功不可沒(méi)。

除了上述“倒U型”曲線(xiàn),還有學(xué)者提出了其他類(lèi)似的觀(guān)點(diǎn)。美國(guó)學(xué)者宋洪恩發(fā)現(xiàn)民主水平與腐敗程度之間存在的是S型關(guān)系。首先,在最不民主國(guó)家的民主化初期,民主化更多意味著政府透明度和回應(yīng)性的增強(qiáng),而不是政治競(jìng)爭(zhēng)的加劇。在自上而下的控制依然有效的情況下,政府透明度和回應(yīng)性的增強(qiáng)會(huì)有利于抑制腐敗。其次,在民主化中期,過(guò)去那種自上而下的控制不復(fù)存在,但公民訴諸參與對(duì)政治精英自下而上的控制以及當(dāng)選精英對(duì)官僚自上而下的控制尚不健全,還沒(méi)有形成有效約束權(quán)力和治理腐敗的機(jī)制,因此會(huì)使腐敗有所增多。最后,隨著民主制度走向成熟,政治競(jìng)爭(zhēng)和政治參與途徑日臻完善,進(jìn)而腐敗會(huì)逐步減少[5]。H·巴克和A·海德紐斯則發(fā)現(xiàn)民主和反腐敗之間存在著一種J型曲線(xiàn)關(guān)系:當(dāng)民主水平低時(shí),民主對(duì)國(guó)家能力的影響是消極的,不利于腐敗治理；當(dāng)民主水平中等時(shí),民主對(duì)國(guó)家能力沒(méi)有影響；當(dāng)民主水平高時(shí),民主對(duì)國(guó)家能力的影響是積極的,有利于腐敗治理[6]。

無(wú)論是倒U型、S型還是J型曲線(xiàn)的結(jié)論,都證明民主制度最終是有利于腐敗治理的。迄今沒(méi)有任何一個(gè)權(quán)威研究證明從長(zhǎng)期來(lái)看民主制度不利于反腐敗甚至導(dǎo)致更嚴(yán)重的腐敗。那種認(rèn)為民主無(wú)助于反腐敗的看法,可謂一葉障目不見(jiàn)泰山。

2　民主制度為何有利于腐敗治理

目前國(guó)內(nèi)對(duì)于民主能夠治理腐敗的質(zhì)疑,除了片面地拿出一些后發(fā)或新興民主化國(guó)家的反例,在理論上的主要論證是把民主與法治割裂開(kāi)來(lái),認(rèn)為法治有利于反腐敗,而民主與反腐敗沒(méi)有關(guān)系,甚至導(dǎo)致更嚴(yán)重的腐敗。

這里的問(wèn)題是如何界定民主。民主是當(dāng)今時(shí)代人們使用很頻繁的政治學(xué)術(shù)語(yǔ),但也是被濫用得最厲害的概念之一。雖然民主理論形形色色,但當(dāng)今在世界上占主導(dǎo)地位的民主政治,是自由主義民主(liberal democracy,也譯作“自由民主”或“自由民主制”)或代議制民主,倡導(dǎo)由選舉產(chǎn)生的官員在嚴(yán)格界定的地域內(nèi)行使權(quán)力以代表公民的利益或主張并堅(jiān)持法治[7]。雖然民主與法治通常被相提并論為兩個(gè)并列的概念,雖然西方法治的歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于民主的歷史,雖然現(xiàn)實(shí)中的確存在“有民主無(wú)法治”(如古希臘)或“有法治無(wú)民主”(如16至17世紀(jì)的英國(guó))的現(xiàn)象,但是,在現(xiàn)代民主誕生之后以及在現(xiàn)代民主理論之中,民主與法治已經(jīng)融為一體,其成果即自由主義民主。一方面,自由主義民主體現(xiàn)了民主精神,因?yàn)樗鼒?jiān)持了人民主權(quán)的原則,人民通過(guò)選舉把自己的權(quán)力委托給政府,人民依然享有主權(quán),政府則擁有治權(quán),政府獲得權(quán)力必須得到人民的同意并代表人民的意志；另一方面,自由主義民主體現(xiàn)了法治精神,因?yàn)槠浜诵哪康氖呛葱l(wèi)公民的自由權(quán)利,堅(jiān)守傳統(tǒng)自由主義的個(gè)人主義與法治,因此特別注意防范政府權(quán)力的濫用。從這個(gè)意義上講,自由主義民主本質(zhì)上是民主與法治的復(fù)合體。就規(guī)范意義上的現(xiàn)代民主政治而言,不存在離開(kāi)法治的民主,民主本身就包含著法治。

自由主義民主或立憲民主制對(duì)制約政府權(quán)力的主張,對(duì)于反腐敗具有關(guān)鍵的意義。因?yàn)楦瘮‘a(chǎn)生的癥結(jié)是公共權(quán)力不受制約,導(dǎo)致掌權(quán)者濫用權(quán)力,當(dāng)權(quán)力濫用發(fā)展為權(quán)錢(qián)交易、設(shè)租尋租、以權(quán)謀私時(shí),就成為政治腐敗。因此,要治理腐敗,首先是要限制政府的權(quán)力,實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。很多人認(rèn)為這是法治的要求,實(shí)際上這也正是現(xiàn)代民主政治的要義。自由主義民主的中心思想之一就在于實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)的制約,因而成為最有利于反腐敗的制度安排。

由此觀(guān)之,一些第三波新興民主化國(guó)家之所以反腐敗不利,不是因?yàn)槠涿裰骰?而恰恰是因?yàn)闆](méi)有完成民主化的任務(wù),因?yàn)檫@些國(guó)家雖然開(kāi)啟了民主化,但還遠(yuǎn)沒(méi)有形成自由主義民主,相反是出現(xiàn)了美國(guó)政治學(xué)者F·扎卡利亞所說(shuō)的“不自由主義的民主”(illiberal democracy)。扎卡利亞指出,環(huán)視世界,可以看到為數(shù)不少的經(jīng)過(guò)民主選舉上臺(tái)的政權(quán)忽視憲法對(duì)其權(quán)力的限制,大肆踐踏本國(guó)公民的基本權(quán)利和自由[8]。這種“不自由主義的民主”,缺乏對(duì)政府權(quán)力的制約,更談不上是立憲民主,自然與反腐敗就無(wú)緣了。這種“不自由主義的民主”,并不是真正意義上的民主,被國(guó)際學(xué)術(shù)界稱(chēng)為“偽民主”(pseudo democracy)。所謂民主使腐敗增多,實(shí)際上指的是這種偽民主。

進(jìn)一步說(shuō),對(duì)于作為當(dāng)代主流民主模式的自由主義民主而言,除了自由主義坐標(biāo)上的法治、立憲主義、權(quán)力制約等有利于反腐敗,其民主(人民主權(quán))坐標(biāo)上的選舉競(jìng)爭(zhēng),是否有助于反腐敗呢?國(guó)內(nèi)有一種相當(dāng)流行的觀(guān)點(diǎn),認(rèn)為選舉競(jìng)爭(zhēng)不僅不會(huì)遏制腐敗,反而會(huì)增加腐敗的機(jī)會(huì),因?yàn)楦?jìng)選結(jié)構(gòu)就是腐敗的溫床,實(shí)質(zhì)是政客賄賂選民。這種觀(guān)點(diǎn)不是沒(méi)有看到事實(shí),而是沒(méi)有看到全部的事實(shí)。國(guó)際上相關(guān)的嚴(yán)謹(jǐn)研究,呈現(xiàn)出更為全面的景象。誠(chéng)如有學(xué)者所說(shuō)的,民主化必然意味著真正的選舉制度的出現(xiàn)和發(fā)展,促進(jìn)了權(quán)力的開(kāi)放性。開(kāi)放的權(quán)力意味著權(quán)力和資源的再分配,個(gè)體層面對(duì)權(quán)力的追求會(huì)誘發(fā)新的腐敗動(dòng)機(jī),例如政治精英可能會(huì)在當(dāng)選后以權(quán)謀私以?xún)敻吨案?jìng)選的成本；整體層面金錢(qián)與政治難以避免地結(jié)合在一起。如果這些動(dòng)機(jī)和情形得不到有效抑制,無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡,那么腐敗就會(huì)增加[5]。

但這只是事物的一方面。另一方面,隨著民主制度的完善,選舉會(huì)更加真實(shí),當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力更加穩(wěn)固,民主對(duì)腐敗治理則會(huì)產(chǎn)生積極的作用,政治腐敗會(huì)不斷減少。究其原因,是因?yàn)樵谶x舉競(jìng)爭(zhēng)的壓力之下,執(zhí)政者為再次贏(yíng)得選舉,不得不約束自己的腐敗行為以保有權(quán)力,同時(shí)在野的政治精英為獲得權(quán)力會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)政者,揭露其腐敗行為。這種朝野內(nèi)外的權(quán)力爭(zhēng)奪,使得政治生活更加透明,抑制執(zhí)政者腐敗的動(dòng)機(jī)。而且,在政治競(jìng)爭(zhēng)常態(tài)化的情況下,執(zhí)政者很難確保其某些帶有傾向性的政策會(huì)延續(xù)下去,這也降低了執(zhí)政者訴諸傾向性政策涉足腐敗的可能性[3]。這里的邏輯是,選舉競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致選舉人對(duì)被選舉人的監(jiān)督,以及選舉人之間的相互掣肘,由此形成權(quán)力制衡的局面,從而減少腐敗的機(jī)會(huì)。這可以說(shuō)與自由主義的立憲政治殊途同歸。普通民眾則在政治精英鷸蚌相爭(zhēng)的制度構(gòu)架下,坐收漁翁之利。

質(zhì)言之,民主制度有利于反腐敗的根本原因是在于實(shí)現(xiàn)了權(quán)力制約,這正是自由主義民主的精髓?！皺?quán)力趨于腐敗,絕對(duì)的權(quán)力趨于絕對(duì)的腐敗”,這已經(jīng)成為顛撲不破的真理。無(wú)論是選舉競(jìng)爭(zhēng),還是分權(quán)制衡、立憲主義和法治,歸根結(jié)底是為了約束公共權(quán)力,這是遏制腐敗的治本之道。

3　非民主體制為何不能夠有效遏制腐敗

那么,在民主制度之外,是否有其他制度更能有效遏制腐敗呢?民主之外的政治制度,或者說(shuō)人類(lèi)社會(huì)出現(xiàn)的非民主體制,古今中外形形色色,但歸納起來(lái),主要有傳統(tǒng)的專(zhuān)制制度和現(xiàn)代的全能制度。傳統(tǒng)的專(zhuān)制制度,中國(guó)歷史上就是典型,這種制度是否有利于遏制腐敗是不言而喻的,否則就不會(huì)有一個(gè)個(gè)專(zhuān)制王朝覆滅,也不會(huì)有黃炎培與毛澤東的“窯洞對(duì)”與“周期律”的話(huà)題。傳統(tǒng)專(zhuān)制制度的致命缺陷在于人治而非法治,因而無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約,而是訴諸一套“忠君”思想來(lái)維護(hù)王朝統(tǒng)治。中國(guó)歷史上一貫注重的從思想意識(shí)領(lǐng)域遏制權(quán)力的變異,如儒家倡導(dǎo)的修齊治平的“內(nèi)圣外王”之道,專(zhuān)制王朝也企圖依靠“君君臣臣”的道統(tǒng)來(lái)培養(yǎng)對(duì)皇帝效忠的“清官”。但事實(shí)證明,這種辦法雖然也能從一定程度上約束官員的行為,卻無(wú)法防止權(quán)力濫用和腐敗的大量滋生[10]。在這套封建倫理觀(guān)念失效時(shí),專(zhuān)制王朝往往采取嚴(yán)刑酷法來(lái)對(duì)付貪腐,即所謂的“亂世用重典”。明太祖朱元璋肅貪不可謂不嚴(yán)厲,凡貪污銀兩達(dá)六十兩的,就剝皮楦草,梟首示眾。但朱元璋自己也很無(wú)奈地感嘆:我欲除貪贓官吏,奈何朝殺而暮犯！從某種意義上說(shuō),在中國(guó)封建王朝,腐敗并不是一種病態(tài),而是一種常態(tài)。這種制度根本不可能有效遏制腐敗。

那么,20世紀(jì)新出現(xiàn)的全能體制是否更能保持清廉呢?回答這個(gè)問(wèn)題更為困難一些,因?yàn)榇嬖诰薮鬆?zhēng)議,有人認(rèn)為一些全能體制比民主體制更清廉,而有人則認(rèn)為全能體制本身就是腐敗的制度。這里不打算對(duì)此進(jìn)行深入研究,姑且提出三點(diǎn)觀(guān)察:第一,全能體制即使能夠在較大程度上杜絕貪污受賄的發(fā)生,掌權(quán)者比較清廉,但這是建立在洗腦、政治恐怖和扼殺市場(chǎng)活力的基礎(chǔ)上,不能同時(shí)保障自由與廉政,其代價(jià)極其高昂,不值得仿效。第二,全能體制或可比較有效地防止賄賂和貪污,但不能消除特權(quán)和裙帶關(guān)系,而且從一定意義上說(shuō),這種體制就是建立在特權(quán)和裙帶關(guān)系之上的,這實(shí)際上也是一種政治腐敗。第三,全能體制最大的缺陷是不能制約最高領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力,前蘇聯(lián)就是一個(gè)顯例。正如鄧小平所指出的:“斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制,毛澤東同志就說(shuō)過(guò),這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生?！盵11]333全能體制保持清廉在很大程度上是依靠主要領(lǐng)導(dǎo)人以身作則及其對(duì)親屬和下屬的嚴(yán)格要求,如果領(lǐng)導(dǎo)人自身腐化了,腐敗必然會(huì)大行其道。而且,全能體制一旦終結(jié),往往會(huì)有明顯的腐敗反彈現(xiàn)象,這說(shuō)明其反腐敗的機(jī)理是非制度化的,難以持久。總的來(lái)看,全能體制并不是反腐敗的靈丹妙藥,甚至是一個(gè)得不償失的體制,它所帶來(lái)的弊端往往比貪污賄賂更可怕。

當(dāng)然,在非民主體制中也有個(gè)別特例,對(duì)于反腐肅貪還是有一定效果的。如香港地區(qū)被稱(chēng)作“自由主義獨(dú)裁”(liberal autocracy)體制。如果把新加坡也視為一種非民主體制,也是一個(gè)特例。但這是僅有的特例,而且新加坡和香港都曾經(jīng)是英國(guó)的殖民地,有著特殊的制度背景因素,不能作為一般的證據(jù)說(shuō)明非民主體制更有利于反腐敗。

一言以蔽之,除了個(gè)別特例,各種非民主體制之所以難以從根本上應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題,關(guān)鍵是因?yàn)椴荒苓_(dá)成對(duì)權(quán)力的制約,而只有民主制度才能夠?qū)崿F(xiàn)這一點(diǎn)。著名民主理論家喬萬(wàn)尼·薩托利從與獨(dú)裁相對(duì)的意義上對(duì)民主作了如下定義:“民主是這樣一種制度,其中誰(shuí)也不能選擇自己進(jìn)行統(tǒng)治,誰(shuí)也不能授權(quán)自己進(jìn)行統(tǒng)治,因此,誰(shuí)也不能自我僭越無(wú)條件的和不受限制的權(quán)力?！盵12]229這正是民主制度優(yōu)于其他各種制度之處。

4　有利于腐敗治理的制度設(shè)計(jì)是什么

通過(guò)上述分析不難看出,時(shí)下國(guó)內(nèi)所謂的民主導(dǎo)致腐敗論、民主不利于反腐論等論調(diào),是片面的、短視的,也是違背常識(shí)的。目前亟待在這個(gè)問(wèn)題上正本清源,消除各種似是而非的模糊認(rèn)識(shí)。

之所以存在形形色色的認(rèn)識(shí)誤區(qū),其中一個(gè)原因是不少人只是抽象地看待民主,沒(méi)有把民主理解為旨在約束公權(quán)的一系列具體制度安排。民主是反腐敗最有效的途徑,但不能抽象地談?wù)撁裰?而應(yīng)具體探討現(xiàn)代民主政治的一系列制度設(shè)計(jì)和制度安排,其宗旨是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制,即把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。民主政治說(shuō)到底就是要解決如何科學(xué)地配置權(quán)力、如何防范濫用權(quán)力、如何以權(quán)力制約權(quán)力的問(wèn)題。從消極的意義上說(shuō),這是防止權(quán)力腐敗的問(wèn)題；而從積極的意義上說(shuō),這是整個(gè)政治體制必須面對(duì)的根本問(wèn)題,也是民主和法治的制度基礎(chǔ)。民主法治也好,權(quán)力制約也好,反腐倡廉也好,本質(zhì)上是一回事,即如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子[13]。

那么,民主制度應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)、權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何配置呢?這當(dāng)然包括諸多內(nèi)容,但從宏觀(guān)上說(shuō),正如現(xiàn)代政治科學(xué)早已證明的那樣:第一,在權(quán)力的縱向配置上,實(shí)現(xiàn)治者與被治者的制衡,這意味著掌權(quán)者應(yīng)是民選的、對(duì)人民負(fù)責(zé)的,應(yīng)建立人民同意的政府。正如著名政治學(xué)家卡爾·弗里德里克所言,“如果說(shuō)權(quán)力趨于腐敗是一條普遍法則的話(huà),腐敗的程度是與權(quán)力的同意程度成反比的,這同樣是一條普遍法則”[14]128。第二,在權(quán)力的橫向配置上,實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力主體的制衡,通過(guò)公民委托代理的立法機(jī)構(gòu)和被賦予獨(dú)立職能的司法機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督政府官員的行為,使立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)之間既相互統(tǒng)一,又具有一定的張力,其中所體現(xiàn)的原則就是孟德斯鳩在《論法的精神》中早就闡明的,“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[15]154。第三,是在一個(gè)新的維度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)力對(duì)于政治權(quán)力的制衡,特別是通過(guò)大眾傳媒和公共輿論來(lái)制約公權(quán)和表達(dá)人民的呼聲,實(shí)施新聞監(jiān)督。以上制度設(shè)計(jì)構(gòu)成了一個(gè)三維權(quán)力向度。這種權(quán)力配置的結(jié)構(gòu),不僅是反腐敗的必需,也是構(gòu)建良好政治制度的必然。

就中國(guó)而論,在當(dāng)前深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的背景下,特別需要研究如何通過(guò)社會(huì)主義民主政治制度的進(jìn)一步完善來(lái)進(jìn)行腐敗治理。除了基本的民主制度框架,國(guó)際上有一系列有利于腐敗治理的思想理論和體制機(jī)制是可資借鑒的。就此而言,可以對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行更為深入的、系統(tǒng)的研究:如何建立橫向的(政府部門(mén)之間)和縱向的(公民對(duì)政府)責(zé)任體系?如何建立防止利益沖突的制度體系?如何建立信息公開(kāi)(特別是官員收入和財(cái)產(chǎn)公開(kāi))的制度體系?如何建立有效的預(yù)算民主制度和外部審計(jì)制度體系?如何建立良好的媒體監(jiān)督的制度體系?如何建立一個(gè)權(quán)力整合并獨(dú)立運(yùn)行的反腐敗機(jī)構(gòu)(類(lèi)似香港的廉政公署)?等等?？傊?就是要解決如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)什么樣的制度的籠子里的問(wèn)題。這是正在深入進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)的中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府必須完成的、輸不起的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

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