“綠色司法”視角下涉林審判機制之重構(gòu)——以南平市兩級法院涉林審判為樣本

廈門大學(xué)法學(xué)院“綠色南平”課題組

“綠色司法”視角下涉林審判機制之重構(gòu)——以南平市兩級法院涉林審判為樣本

廈門大學(xué)法學(xué)院“綠色南平”課題組*

森林作為重要的生物資源,在調(diào)節(jié)全球生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)、凈化環(huán)境、為人類提供木材等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。對森林資源的利用與保護始終是一對難以調(diào)和的矛盾。針對森林資源的刑事犯罪、林權(quán)權(quán)屬不明引發(fā)的民事糾紛極大地制約著我國林業(yè)的發(fā)展。面對上述困境,如何充分發(fā)揮司法在保護森林資源、推動我國林業(yè)發(fā)展中的作用成了一個亟待探索的課題。在此背景下,南平市兩級法院的涉林審判機制創(chuàng)新具有重要意義。

南平市地處福建省北部山區(qū),位于武夷山脈東南側(cè),轄延平區(qū)、邵武市、武夷山市、建甌市、建陽市、順昌縣、浦城縣、光澤縣、松溪縣及政和縣,共1區(qū)4市5縣。全市轄區(qū)內(nèi)土地總面積2.63萬平方公里,總?cè)丝?13.4萬人。南平市所轄區(qū)域均為福建省的重點林區(qū),森林覆蓋率達74.7%。全市有林地面積2964萬畝,占全省林地總面積的24%。活立木蓄積量1.18億立方米,占全省的33%。南平地區(qū)作為福建省的經(jīng)濟重地,素有“福建糧倉”“南方林?！薄爸袊襦l(xiāng)”之稱。

本課題組于2014年7月來到南平市調(diào)研,與南平市中級人民法院、南平市林業(yè)公安分局、邵武市人民法院、順昌縣人民法院、衛(wèi)閩國有林場等相關(guān)部門舉行座談會,對涉林案件當事人進行訪談,收集了大量的第一手資料。本文以實證的方法,分析南平市兩級法院在涉林審判實踐中的主要創(chuàng)新機制和遇到的瓶頸問題。在此基礎(chǔ)上,我們試圖探索一種適合我國林業(yè)發(fā)展、促進人民法院涉林審判專業(yè)化、加大生態(tài)環(huán)境保護力度、服務(wù)“三農(nóng)”、促進林區(qū)和諧穩(wěn)定的涉林審判模式。上述模式在應(yīng)然層面上體現(xiàn)了“綠色、可持續(xù)”的新型司法理念,因而在可持續(xù)發(fā)展的實然層面上必然可以發(fā)揮重要的作用。在“綠色、可持續(xù)”的話語背景之下,解構(gòu)綠色司法的諸多元素成為完善立法、促進依法行政的逆向推動力。

一、林業(yè)及涉林審判現(xiàn)狀亟待司法創(chuàng)新

林業(yè)肩負著優(yōu)化環(huán)境、促進發(fā)展的雙重使命,是保護與發(fā)展相統(tǒng)一的關(guān)鍵和紐帶,在國民經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的過程中具有不可替代的重要作用。林業(yè)的發(fā)展關(guān)乎林農(nóng)的切身權(quán)益,關(guān)乎生態(tài)環(huán)境保護,關(guān)乎社會長治久安、和諧穩(wěn)定。然而,我國的林業(yè)形勢卻不容樂觀。根據(jù)國家林業(yè)局第八次全國森林資源清查,截至2013年,我國森林面積共計2.08億公頃,森林覆蓋率為21.63%。森林面積位居世界第5位。但總體而言,我國仍是一個缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家,森林覆蓋率遠低于全球31%的平均水平,人均森林面積僅為世界人均水平的1/4,森林資源總量相對不足、質(zhì)量不高、分布不均的狀況仍未得到根本改變,林業(yè)發(fā)展還面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。其中,林業(yè)生態(tài)紅線面臨著巨大威脅,局部地區(qū)的毀林開墾、征占林地問題依然突出,存在為數(shù)不少的各類破壞森林資源的違法犯罪活動。這意味著我國龐大的林業(yè)資源亟待保護力度的增強、保護范圍的擴大和保護方式的改進。近年來,伴隨著集體林權(quán)改革在我國全面展開,涉林糾紛激增,諸多法院面臨著較大的審判壓力。

面對上述困境,林業(yè)如何走出一條可持續(xù)發(fā)展的道路?創(chuàng)建綠色司法、完善涉林審判機制或許是一個合理的解答。①在本文中,“綠色司法”以“充分發(fā)揮司法在生態(tài)可持續(xù)發(fā)展中的作用”為內(nèi)核,其內(nèi)容涉及人民法院對生態(tài)案件的審判、執(zhí)行理念、方式與方法。其具體制度設(shè)計表現(xiàn)為如下幾個方面的平衡與協(xié)調(diào):涉生態(tài)案件審判專業(yè)化程度、涉案的特定生態(tài)環(huán)境是否能夠有效恢復(fù)與可持續(xù)發(fā)展以及糾紛的處理與解決是否滿足司法經(jīng)濟原則等。簡而言之,綠色司法是指以較低的司法成本促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的司法模式。涉林審判是其中的一個重要環(huán)節(jié)。然而,生態(tài)案件尤其是涉林案件具有極強的政策性,它涵蓋了民事、刑事、行政等案件類型。“隨著環(huán)境資源約束趨緊,涉及生態(tài)各類案件日趨復(fù)雜,原有林業(yè)審判庭受案范圍較小,除林業(yè)外的其他涉生態(tài)環(huán)境資源各類案件分散在刑事、民事、行政審判庭受理。這種模式下,司法尺度不易統(tǒng)一,司法保護功能的合力難以聚集。”②嚴峻、何曉慧:《綠色司法助建清新福建——生態(tài)環(huán)境司法保護的“福建樣本”解讀》,載《人民法院報》2014年6月30日第1版。福建省高級人民法院副院長王成全道出了近年來福建省涉林審判存在的棘手問題。據(jù)了解,這些問題在全國其他林區(qū)也普遍存在。

在實踐中,涉林審判表現(xiàn)出如下三個顯著特征:一是傳承性。涉林案件通常由林業(yè)審判庭負責。自2010年福建省漳州市中級人民法院在全國率先將林業(yè)審判庭更名為生態(tài)環(huán)境審判庭以來,涉林案件則被納入生態(tài)環(huán)境審判庭的審理范圍。二是綜合性。涉林審判涉及面很廣,其范圍涵蓋刑事、民事、行政訴訟等案件。三是復(fù)雜性。涉林案件審判工作政策性強,涉及面廣,與民生息息相關(guān),已成為影響農(nóng)民生活、農(nóng)村社會穩(wěn)定及涉林企業(yè)生產(chǎn)的一個重要因素。此外,涉林審判還具有群體性、專業(yè)性強、歷史跨度大、兼具民事糾紛和行政糾紛性質(zhì)等特點。因此,在處理涉林糾紛方面,其難度要大于其他糾紛案件。可以說,涉林審判既是司法工作,也是特殊的生態(tài)管護工作;既具有維護公正、定分止爭的司法功能,又具有維護生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的社會功能。

上述司法保護功能合力不足的林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及客觀存在的涉林審判三大顯著特點不僅僅存在于福建省,我國幾個主要林業(yè)大省均存在相類似的問題。如何推動生態(tài)環(huán)境資源案件,尤其是涉林案件“集中受理、專業(yè)審判”成了林業(yè)人,更是司法人亟須解答的難題。

針對涉林審判傳承性強、綜合性強、復(fù)雜程度高的三大特點,在面對亟待保護的林業(yè)資源、現(xiàn)行涉林審判過程中出現(xiàn)的若干問題,在保障林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的背景下,課題組對福建省南平市兩級法院涉林審判進行了調(diào)研。之所以選取南平市作為調(diào)研樣本,是因為其獨特的綠色司法實踐——“專業(yè)化涉林審判機制+生態(tài)修復(fù)性司法實踐”。其中有些創(chuàng)新制度在全國有一定的影響,如涉林糾紛訴前化解、復(fù)綠補種等?？梢哉f,南平市涉林審判是福建省全面創(chuàng)新生態(tài)資源司法保護體系、升級完善生態(tài)資源保護地方立法,先行先試,建設(shè)“美麗福建”的示范,更是“專業(yè)化審判機制+修復(fù)性司法實踐”模式下的一個縮影。在中國這樣一個林業(yè)大國,各地的涉林糾紛無論其發(fā)生機理還是特征都具有高度的相似性。因此,該模式還具有相當?shù)钠者m性,它對于建設(shè)“綠色中國”,推動我國涉林糾紛解決方式的改進具有范本意義。

一方面,數(shù)量龐大的森林面積、脆弱的生態(tài)環(huán)境迫切需要綠色司法“保駕護航”①福建省屬于典型的中、南亞熱帶季風氣候,溫暖多雨且雨熱同期,山地面積占土地總面積的53.38%,丘陵占29.01%,素有“八山一水一分田”之稱。雖然森林覆蓋率極高,但水土流失狀況同樣不容忽視。山區(qū)公路建設(shè)、亂砍濫伐、開山采礦等人類活動嚴重威脅著福建省的生態(tài)環(huán)境,尤其是林區(qū)環(huán)境。此外,紅壤的改造也刻不容緩。。另一方面,林業(yè)審判工作的三大特征卻使得南平市涉林審判工作的開展具有很大的難度。譬如,生態(tài)資源審判的庭掛牌后②南平市兩級法院自1982年起,陸續(xù)成立了11個林業(yè)審判庭。2013年首次加掛生態(tài)資源審判庭的牌子。,原有林業(yè)審判庭審判工作量驟增,強度高、難度大的審判工作使得人民法院面臨著較大的壓力;生態(tài)資源審判工作專業(yè)性要求高,尤其是涉林審判工作要求審判人員具備較高的專業(yè)素質(zhì),如需要熟練運用國家相關(guān)林業(yè)法規(guī)、政策,以及知悉相關(guān)的林業(yè)知識等;生態(tài)審判庭業(yè)務(wù)跨度大,這就要求法官具備較強的法律素養(yǎng),需要在不同訴訟類型之間轉(zhuǎn)換審理思維、形成判案思路。

解決涉林糾紛是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,應(yīng)當結(jié)合林區(qū)和林業(yè)糾紛的特點,建立起“專業(yè)化審判機制+修復(fù)性司法實踐”模式的涉林糾紛化解機制。南平市兩級法院充分發(fā)揮能動司法的效能,創(chuàng)新生態(tài)保護機制,降低了涉林一審民事、行政案件受理數(shù)量;增加了復(fù)綠補種面積,提高了案件執(zhí)行效率;降低了涉林刑事案件的發(fā)生率;提高了涉林民事糾紛調(diào)撤率等。下文將從兩個維度來考察南平市兩級法院的涉林審判實踐。

二、專業(yè)化審判機制維度下的綠色司法

近年來,法院受理案件數(shù)量不斷攀升,案件的類型越來越多,“案多人少”的矛盾日益突出。同時,法官隊伍老化、斷層,法官素質(zhì)參差不齊等問題長期困擾著審判工作的開展。隨著人民群眾對司法公正的關(guān)注度越來越高,探索出一條審判專業(yè)化路徑以解決案多人少、裁判尺度不統(tǒng)一、審判效率低下等現(xiàn)實問題成了當務(wù)之急。

專業(yè)化審判是指將某類案件統(tǒng)一交由某個審判庭審理,或交由某幾個法官組成的小組集中審理,以期達到統(tǒng)一裁判尺度、總結(jié)判決經(jīng)驗、提高審判效率的目標。專業(yè)化審判可以確保案件的質(zhì)量和效率、可以統(tǒng)一裁判尺度,從而審出“樣板案”“精品案”。此外,這對于培養(yǎng)某一領(lǐng)域的專業(yè)性法官也有重要意義。涉林審判作為閩北司法工作的重點之一,如何使得其在審判機構(gòu)、審判程序、審判結(jié)果等方面達到專業(yè)化的標準?南平市綠色司法機制提供了較好的答案。

(一)健全涉林審判專門機構(gòu),提高審判人員專業(yè)素質(zhì)

福建省早在1982年就率先成立了覆蓋三級法院的林業(yè)審判庭,并在長期實踐中不斷發(fā)展完善。南平市11個林業(yè)審判庭承擔了全省近4成的涉林案件。2013年加掛“生態(tài)資源審判庭”牌子后,南平市在健全完善生態(tài)庭機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上,依法科學(xué)合理地界定案件管轄范圍,對涉及破壞森林資源等危害生態(tài)環(huán)境的各類刑事案件、涉及林權(quán)糾紛、森林資源保護糾紛等民事案件、行政案件實行歸口審理,逐步擴展司法職能,統(tǒng)一司法尺度。

南平市兩級法院涉林審判呈現(xiàn)出開放式的形態(tài),其審判實務(wù)與相關(guān)學(xué)術(shù)理論緊密結(jié)合、法院工作與科研院所密切聯(lián)系。南平市中級人民法院與廈門大學(xué)法學(xué)院等法學(xué)院校合作,建立了法學(xué)教育實踐基地。法學(xué)院校利用理論優(yōu)勢,在疑難案件研討和學(xué)術(shù)研究等方面提供支持,有助于培養(yǎng)造就一批專家型法官隊伍。

(二)因地制宜依法用法,突出維護社會公平公正

調(diào)研過程中,衛(wèi)閩國有林場場長甘振棟說,有的不法分子往往存在僥幸心理:偷一根也是偷,偷兩根也是偷。即便是被抓到后也大都會辯稱“了不起砍了你一根木頭”。衛(wèi)閩國有林場同時擔負著培育珍貴樹種的任務(wù),盜伐帶來的危害性極大。一株剛移植成功的杉木、楠木價值巨大,即便是盜伐十幾厘米,這棵樹也都會喪失原有的價值。此外,部分林農(nóng)對集體林權(quán)制度改革并不是很了解,抱著法不責眾的心態(tài)哄搶樹木、搶占山地的現(xiàn)象十分普遍。①甘場長還提到,林場面臨的問題主要集中在盜伐和林農(nóng)搶占山林兩個方面。前者發(fā)生的原因很多,比如村民為了燒柴而盜伐,也有為了加工而盜伐的,經(jīng)濟利益的驅(qū)使和法律意識的淡薄使這些行為屢禁不止。后者可以說是個新問題,集體林權(quán)制度改革逐步推廣取得了很大的成效,但仍存在“山林權(quán)屬界址不明”“一山多包”的問題,這些歷史遺留問題非常容易引發(fā)群體性事件。上述現(xiàn)象長期困擾著衛(wèi)閩國有林場,閩北各林場也大都存在著同樣的難題。

閩北山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后,林區(qū)及周邊地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低下,民眾觀念陳舊,林區(qū)內(nèi)部及周邊不少群眾小農(nóng)意識嚴重。多年來林區(qū)內(nèi)部及周邊地區(qū)的群眾養(yǎng)成了“靠山吃山”的傳統(tǒng)觀念。從發(fā)案情況以及與當事人訪談中我們發(fā)現(xiàn),無論是涉案人員還是普通群眾,絕大多數(shù)對《森林法》《森林法實施條例》等法律法規(guī)不了解或不清楚。即便是在法制宣傳比較普及的林區(qū),民眾對涉林案件罪名、立案標準、違法后應(yīng)承擔的責任和后果也知之甚少。長期以來,閩北地區(qū)“螞蟻搬家”式的零星盜伐林木、蠶食森林問題比較突出,打擊力度的局限性使得此類問題屢禁不止。根據(jù)《中華人民共和國刑法》的有關(guān)規(guī)定,此類零星盜伐行為并不構(gòu)成犯罪,只能根據(jù)《森林法》的規(guī)定處以罰款,而這并不能有效地威懾違法分子。

南平市中級人民法院認為,對于“螞蟻搬家”式的盜伐林木行為,應(yīng)根據(jù)林場與林木性質(zhì)適用《治安管理處罰法》中關(guān)于盜竊公私財物行為的相關(guān)規(guī)定,可以處以治安拘留。據(jù)統(tǒng)計,2009年以來,南平市各級森林公安機關(guān)對零星盜伐林木行為人處以治安拘留處罰的達346人,有力地促進了對森林資源的保護。

群體性涉林案件往往涉及幾十甚至上百林農(nóng),如何實現(xiàn)個案的公平正義、提高案件審判質(zhì)量成了每個林業(yè)庭(生態(tài)資源庭)面臨的另一大難題。因此,開展有針對性的審判指導(dǎo)成了促進涉林審判專業(yè)化的有益途徑。南平市中級人民法院先后對失火毀林犯罪的定性、量刑、涉林收益分配糾紛案件的立案、審理、林業(yè)刑事案件緩刑、罰金刑的適用等常發(fā)性、普遍性的問題,提出了指導(dǎo)性意見,規(guī)范了林業(yè)案件的法律適用標準。從2012年開始,對失火毀林、盜伐、濫伐林木3類涉林刑事案件實行的量刑規(guī)范化改革使得群眾曾經(jīng)反映強烈的“同案不同判”問題得到了一定程度的緩解。值得注意的是,上述做法反映出林農(nóng)與其他主體之間的利益平衡關(guān)系,既堅持適用統(tǒng)一的涉林法律,又兼顧林權(quán)改革政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和鞏固“林改”成果。

(三)強化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制,建立司法監(jiān)督評查體系

涉林審判涉及方方面面的關(guān)系,單靠司法機關(guān)的力量推動生態(tài)資源優(yōu)化并不現(xiàn)實。以南平市涉林糾紛成因為例,部分村干部不依法辦事是導(dǎo)致閩北林業(yè)糾紛發(fā)生的深層原因。1998年《村民委員會組織法》實施后,村集體的林業(yè)承包、林木轉(zhuǎn)讓合同由于涉及同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的其他村民的利益,屬于村集體的重大事項,在簽訂合同時要求必須遵循民主議定原則。但不少村委會或村民小組在決定山林承包等重大事項方面沒有嚴格遵循上述原則,許多村在發(fā)包過程中未經(jīng)全體村民大會或村民代表會議討論通過,甚至有的村干部營私舞弊,也不征求黨政班子其他成員的意見,私自發(fā)包,進行暗箱操作。因此,加強人民法院、基層自治組織、人民政府各部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動,形成部門橫向、縱向之間的溝通聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)成為南平市提高司法協(xié)調(diào)度的重要突破口。

在橫向?qū)用嫔?南平市兩級法院加強與檢察院、林業(yè)局、環(huán)保局、國土資源局等單位的協(xié)同聯(lián)動,各單位之間聯(lián)動參與生態(tài)環(huán)保與環(huán)境綜合治理,強化了工作合力,提高了整體效應(yīng)。在縱向?qū)用嫔?以順昌縣人民法院為例,順昌縣人民法院積極推行農(nóng)村司法服務(wù)“1+1+N”模式。①此模式特點為網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、內(nèi)容多元性、服務(wù)快速化。該模式當中的“N”指分布在全縣各村的近千名三級司法聯(lián)絡(luò)員,他們就像是法院伸向農(nóng)村各村組的觸角,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)中心這個“1”,與法院司法指導(dǎo)員的這個“1”緊密聯(lián)系,為村民提供包括矛盾排查、訴前化解、巡回審判、訴訟指導(dǎo)、文書送達、執(zhí)行聯(lián)絡(luò)、信訪接待、法律宣傳等14個服務(wù)項目,從而實現(xiàn)農(nóng)村司法服務(wù)功能的多元化和快速化。在此模式下,該法院將司法服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組。法院在所轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐12名資深法官擔任司法指導(dǎo)員并選聘12名司法聯(lián)絡(luò)員,將135個村、居委會的綜治協(xié)管員聘請為二級司法聯(lián)絡(luò)員,986個村的村民小組長聘為三級司法聯(lián)絡(luò)員,實現(xiàn)農(nóng)村司法服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。

完善司法監(jiān)督、評查是提高審判專業(yè)化的外在推動力。2009年以來,南平市兩級法院共邀請人大代表、政協(xié)委員70余人次旁聽了涉及生態(tài)案件的庭審, 21人參與了28起案件的調(diào)解和執(zhí)行,同時還邀請56名人民陪審員參與了766件涉及生態(tài)案件的審理。上述被邀請人員多為關(guān)心環(huán)保的公益人士或者是掌握一定涉林知識的專業(yè)人員。這種“外部反饋—內(nèi)部改進”的綠色司法模式在增強審判專業(yè)性的同時,很大程度上推動了司法民主,使得案件判決結(jié)果的民主程度、可接受程度大大增強。南平市法院系統(tǒng)的“一高一低一無”充分體現(xiàn)了上述成果。其一,服判息訴率高,全市兩級法院審結(jié)的2187件一審林業(yè)案件中,服判息訴率高達88%。其二,上訴、申訴率低,終審生效判決中申請再審案件僅有2 件,其中適用量刑規(guī)范化判決的323件一審涉林刑事案件,僅有3件上訴。其三,無一起林業(yè)糾紛因?qū)徖聿划敹l(fā)群體性事件或糾訴、纏訪。

三、生態(tài)修復(fù)性司法維度下的綠色司法

費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中寫道:“鄉(xiāng)土社會在社會性的限制下成了生于斯、死于斯的社會”,“這是一個‘熟悉’的社會,沒有陌生人的社會”。①費孝通:《鄉(xiāng)土中國》,人民出版社2008年版,第6頁。在改革開放之前,由于“熟人社會”的鄉(xiāng)土屬性,需要由法律解決的糾紛并不多。

改革開放以來,社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化,但是這一變化在中國農(nóng)村仍受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高。隨著市場經(jīng)濟的全面發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟逐漸呈現(xiàn)外向性。農(nóng)產(chǎn)品價格的波動、木材價格的起伏撥動著億萬農(nóng)民的心弦。隨著林木價格的不斷上漲,面對層出不窮的各種矛盾,“鄉(xiāng)土林區(qū)”該何去何從?

要解答上述問題,應(yīng)當在新的社會模式下解構(gòu)涉林案件“鄉(xiāng)土性”的性質(zhì):一是當事人為人處事的鄉(xiāng)土性。涉林案件當事人往往是涉案林場的林農(nóng)或者村民,或者是行政官員。其為人處事以及解決問題的方式、態(tài)度受制于當?shù)氐膬?nèi)在秩序。所以,以自力救濟的方式解決問題往往是其首選。只有在自力救濟無法解決問題的時候,當事人才會選擇訴訟。此外,涉林案件爭議標的額往往相差懸殊。如在涉林收益分配、林地劃分糾紛中,系爭標的額較大,即使是親戚朋友,最后也可能不惜為利益之爭而撕破臉皮。而在另一類案件中,當事人大多是林農(nóng),文化程度普遍不高,他們更多的是要討個“說法”,這種簡單的起訴動機導(dǎo)致案件的訴訟標的金額往往很小。二是當事人之間的人際關(guān)系的鄉(xiāng)土性。涉案當事人往往同居一村,“抬頭不見低頭見”。主持“公道”與維持當事人微妙的平衡關(guān)系不致決裂成了考驗法官個人能力的難題。面對鄉(xiāng)土林區(qū)的諸多特性,南平市兩級法院為化解個體性與社會性之間的矛盾發(fā)展出了一些具有創(chuàng)新性的機制。這些機制對于定分止爭、提高司法公信力、維護社會穩(wěn)定、促進社會公平正義、修復(fù)生態(tài)環(huán)境都具有重要的意義。

(一)涉林糾紛訴前化解,大調(diào)解機制下力求少訟

涉林糾紛案件具有多發(fā)性、多元性、群體性等特點,若處理不好就很有可能進一步激化矛盾,不利于社會的穩(wěn)定。因此,健全依法維權(quán)和化解糾紛機制就顯得尤為必要,其具體包括如下幾個環(huán)節(jié):社會矛盾預(yù)警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制,暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。“南平模式”對于訴前糾紛化解機制如何更好地維護涉林糾紛案件中群眾的切身利益具有借鑒意義。

南平市兩級法院在林業(yè)審判中發(fā)現(xiàn),林權(quán)改革后,涉林糾紛案件數(shù)量和類型逐年增多,糾紛雙方為追求利益,矛盾激化,訴訟調(diào)解結(jié)案難度加大,案件調(diào)撤率下降。南平市兩級法院早期采取的巡回審判工作方法(對部分特殊案件主動到案發(fā)鄉(xiāng)、村開展前期調(diào)解工作)并未取得預(yù)期成效。尤其是各林業(yè)局的林權(quán)糾紛調(diào)處的工作難度增大,調(diào)處效率低。此外,在調(diào)解的過程中還經(jīng)常出現(xiàn)由于對相關(guān)法律、法規(guī)問題的解釋不夠?qū)I(yè)而難以說服糾紛當事人的窘境。在此背景下,南平市涉林糾紛訴前化解新思路應(yīng)運而生,全市兩級法院積極探索多方協(xié)調(diào)聯(lián)動的糾紛化解新模式,建立涉林糾紛訴前化解工作機制,綜合各方力量,抓源頭,抓基層,就地高效地化解糾紛。

在調(diào)研過程中有這樣一則案例引起了課題組的注意:20世紀80年代,松溪縣渭田鎮(zhèn)巨口村和黃沙村由一個行政村分為兩個獨立的行政村。此后,兩村對渭田鎮(zhèn)茶場308畝茶山的山權(quán)發(fā)生爭議,經(jīng)林業(yè)部門多次調(diào)處未果。2004年“林改”后,雙方矛盾激化,兩村茶農(nóng)準備上山爭搶林地,巨口村的村民甚至著手籌資準備械斗,雙方矛盾一觸即發(fā),極易上升為刑事案件。當?shù)攸h委、政府及時向縣委、縣政府匯報情況,并向林業(yè)局反饋信息。由縣政府牽頭成立專案組,縣林業(yè)局、縣人民法院等部門為其成員。專案組召開座談會,制定調(diào)處方案,進村入戶做各方思想工作。經(jīng)過一個多月的引導(dǎo)、調(diào)解,雙方終于同意以林業(yè)“三定”清冊為依據(jù)確定林地面積,同意按“就近管理原則”,在爭議山場范圍內(nèi)適當?shù)卣{(diào)整經(jīng)營位置,并明確界址。其后,職能部門以高效、便捷的方式為雙方辦理了林權(quán)憑證。該起歷時久遠、矛盾即將升級的涉林權(quán)屬糾紛得以圓滿解決。該糾紛的聯(lián)合調(diào)處成功,進一步驗證了聯(lián)系緊密、運轉(zhuǎn)高效的涉林糾紛訴前化解工作機制的可操作性和有效性。自此,松溪縣人民法院以涉林糾紛訴前化解工作機制為核心進行有機擴充,將其立體化為“無訟林區(qū)”建設(shè)機制。

無論是順昌縣的“1+1+N”模式還是松溪縣的“無訟林區(qū)”建設(shè),其核心均為涉林糾紛訴前化解機制,其目的在于實現(xiàn)涉林糾紛的化訟、少訟乃至無訟。截至2014年4月,南平市兩級法院訴前共化解涉林民事、行政爭議854件,2010年、2011年全市兩級法院受理的涉林一審民事、行政案件數(shù)量持續(xù)下降,分別比上一年減少25.3%、32.5%,全市有30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有發(fā)生涉林民事訴訟。

(二)提高執(zhí)行率邵武先行,復(fù)綠補種一判三贏

與其他林業(yè)資源豐富地區(qū)相同,南平市的失火、盜伐等涉林案件時有發(fā)生。在司法實踐中,盜伐、濫伐、非法采伐、失火等毀林犯罪分子大多面臨著經(jīng)濟狀況較差、生活水平較低的窘?jīng)r。加上不少毀林犯罪的情節(jié)并不是很嚴重,主觀惡性不大,未達到判處自由刑的標準。為此,法院對于部分涉林罪犯采取判處緩刑并處罰金刑的做法。但由于毀林罪犯的罰金刑履行能力差,部分犯罪分子甚至存有“要錢沒有、要命一條”的頑固抗拒心理,致使涉林刑事案件判決所涉罰金執(zhí)行不到位以及受害人經(jīng)濟損失賠償履行不到位,林業(yè)審判工作面臨涉林犯罪打擊不力、司法公信力受到群眾質(zhì)疑的壓力。①李璇:《<林木補植監(jiān)管令>的司法實踐——以湖南省臨武縣人民法院為例》,載《法治論壇》2014年第1期。如何在保證刑罰執(zhí)行順暢的同時達到生態(tài)資源得以補償、受害人受損有所賠的目標?邵武市人民法院率先作出突破,創(chuàng)造性地推出了“復(fù)綠補種”制度,不僅有效地懲治了犯罪、保護了脆弱的林區(qū)生態(tài),而且充分地保障了民生,可謂“一判三贏”。

復(fù)綠補種是指人民法院對涉林案件的被告人,依法對其課以刑事處罰的同時,依據(jù)被害方的訴請及經(jīng)雙方協(xié)商達成的以補種方式賠償?shù)膮f(xié)議,責令破壞森林植被的刑事被告人或者被告單位補種或修復(fù)一定數(shù)量的林木;對被判處罰金、沒收違法所得的犯罪分子或犯罪單位,不能繳清罰金或違法所得的,在其自愿的情況下,可采取以補種林木的形式充抵罰金或違法所得差額部分。

自邵武市人民法院2010年下發(fā)第一份“林木補種監(jiān)管令”以來,南平市兩級法院共判決50名被告人“復(fù)綠補種”2000余畝,提升了林區(qū)整體的生態(tài)效益。雖然該做法目前還局限在涉林案件附加刑執(zhí)行領(lǐng)域,但是已顯示出“提高判決執(zhí)行率,有效化解社會矛盾”的獨特價值?！皬?fù)綠補種”實踐表明:人民法院對于生效裁判的執(zhí)行應(yīng)當采取靈活手段,只要不違法、不損害當事人的基本利益均可“為我所用”。事實證明,絕大多數(shù)當事人并非惡意拒絕履行判決書確定的義務(wù),只是不具備相應(yīng)的履行能力。法院在嚴格執(zhí)法的同時,要深層挖掘當事人的履行能力,充分利用被執(zhí)行人的技術(shù)服務(wù)或者勞務(wù)薪酬等代為履行義務(wù),讓更多無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件能夠得到有效執(zhí)行。

四、涉林審判實踐中面臨的制約與瓶頸

涉林審判是一個體系龐雜但要求精準的專業(yè)審判領(lǐng)域,判決結(jié)果關(guān)乎千萬林農(nóng)的切身利益、關(guān)乎林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。然而,綠色司法模式是伴隨晚近審判專業(yè)化趨勢和生態(tài)修復(fù)性司法理念發(fā)展的新生物,其制度運行仍然面臨著不少制約。這些制約在一定程度上影響了其應(yīng)然的司法功能與社會功能。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),南平市涉林審判仍然面臨著以下瓶頸問題:

一是立法規(guī)定滯后問題。如非法采伐國家重點保護植物罪的最高刑,按現(xiàn)有規(guī)定為有期徒刑7年。延平區(qū)一名被告人盜伐了8株地徑為65至135厘米、蓄積近40立方米的紅豆杉,即使數(shù)量巨大,也只能按照7年以下有期徒刑處刑,這造成了對此類犯罪分子打擊力度不夠的窘境。由于最高人民法院沒有關(guān)于“情節(jié)嚴重”“數(shù)量特別巨大”認定的司法解釋,審判人員不好把握標準,造成整體量刑偏輕。對非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品的行為,同樣由于缺乏關(guān)于“情節(jié)嚴重”認定的司法解釋而使南平市無一例刑事案件的被告人被認定為“情節(jié)嚴重”。

二是林業(yè)部門出具鑒定意見的合法性問題。根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》和司法部制定的《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》的規(guī)定,從事司法鑒定的人員和機構(gòu)應(yīng)當經(jīng)過省級司法行政部門登記。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第84條的規(guī)定:“對鑒定意見應(yīng)當著重審查以下內(nèi)容:(一)鑒定機構(gòu)和鑒定人是否具有法定資質(zhì)……”在調(diào)研中,森林公安等部門反映,由于有資質(zhì)的司法鑒定機構(gòu)往往要收取高額的鑒定費用,因而辦案中沒有條件每起案件均委托有資質(zhì)的司法鑒定機構(gòu)進行鑒定。有的案件爭議金額僅數(shù)千元,動輒上萬元的鑒定費嚴重違背了司法經(jīng)濟性的要求。目前,涉林刑事案件多由林業(yè)行政部門的內(nèi)部人員做鑒定,鑒定人員具備鑒定資格,但林業(yè)行政部門卻不具備鑒定機構(gòu)的資質(zhì)。為此,相關(guān)部門呼吁最高人民法院應(yīng)當考慮涉林案件的特殊性,盡快制定相關(guān)的司法解釋,對目前涉林案件審判中普遍存在的由林業(yè)部門出具鑒定意見的行為予以明確認可。

三是贓物保存處理問題。近年來南平地區(qū)審結(jié)了大量涉及珍貴樹種如南方紅豆杉的案件,案件審結(jié)后贓物如何處理成了大難題。如建陽市森林公安部門反映,其定點存放贓物的倉庫不到3年時間就堆滿了,保存成本很高。而有些地方的森林公安部門并沒有固定場所存放贓物,容易造成贓物滅失或引發(fā)二次犯罪。

四是如何適用法律問題。近年來,武夷山等林區(qū)頻頻出現(xiàn)非法占有國有、集體林地并推平種茶的現(xiàn)象。該行為嚴重地破壞了森林資源,對武夷山生態(tài)水土保持、生態(tài)多樣性產(chǎn)生了極大的威脅。即便如此,由于一般認為茶樹屬于經(jīng)濟林,對此類毀林種茶行為能否適用《刑法》第342條有關(guān)“非法占用農(nóng)用地罪”的規(guī)定予以判處的問題上,尚未形成共識。與此相類似,對于盜挖紅豆杉樹頭的行為,南平市兩級法院過去均按盜竊罪處理,現(xiàn)因物價部門拒絕對紅豆杉樹頭的價值進行認定,故部分基層法院只能按非法采伐國家重點保護植物罪處理。但這種處理方式的妥當性問題亦存在爭議。

五是村委會的不規(guī)范行為如何處理問題。正如上文所述,村委會的不規(guī)范甚至違法行為是不少林業(yè)糾紛發(fā)生的主要根源。部分村委會至今沒有落實“民主議定”原則,林業(yè)承包、林權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不規(guī)范、合同標的與實際山場不符、重復(fù)發(fā)包、一山二賣、名為承包實為轉(zhuǎn)讓、申請辦理的林權(quán)證明材料與實際山場不符等現(xiàn)象大量存在,由此產(chǎn)生了較大的糾紛隱患,因而村委會換屆時都會周期性地涌現(xiàn)出大量的涉林糾紛案件。

結(jié) 語

2015年1月1日,修改后的《環(huán)境保護法》將開始施行。在新的環(huán)保理念下,福建省已經(jīng)全面推廣了生態(tài)環(huán)境案件專業(yè)化審判模式,全省各級法院紛紛設(shè)立了專門的生態(tài)環(huán)境審判庭。由“林業(yè)庭”更名為“生態(tài)環(huán)境審判庭”不僅僅是名稱上的改變,更是一種理念與機制的改變。無論是在審判人員配置、受案范圍,還是在審判思路等方面,生態(tài)環(huán)境審判庭都需要適時調(diào)整以滿足當下生態(tài)環(huán)境保護的需要。作為“綠色司法”的重要組成部分,涉林審判承擔著有效化解矛盾糾紛,促進林業(yè)資源合理開發(fā)利用,保障林業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的重任。本課題從專業(yè)化的林業(yè)審判、生態(tài)修復(fù)性司法兩個維度對南平市兩級法院“綠色司法”創(chuàng)新機制進行研究,期望能夠為林業(yè)生態(tài)的司法保護事業(yè)作出一點貢獻。

* 課題指導(dǎo):朱曉勤(廈門大學(xué)法學(xué)院教授)。課題負責人:周游。課題組成員:周葦航、馬欣然、黃婷、李佳鑫、戴愷悅、王月影(全體成員均為廈門大學(xué)法學(xué)院學(xué)生)。報告執(zhí)筆人:周游。調(diào)研期間,課題組得到了南平市中級人民法院、邵武市人民法院、順昌縣人民法院、衛(wèi)閩國有林場等單位的熱情幫助,南平市中級人民法院林東波副院長、研究室楊建光主任、生態(tài)資源庭甘代興庭長,邵武市人民法院潘少軍院長、順昌縣人民法院陳亮院長等領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心指導(dǎo),在此致以誠摯的謝意。